Indolencia del Estado y legislación autonómica, el caso de la división horizontal de edificios

Elisa de la Nuez está publicando en este blog una serie de artículos sobre la alarmante proliferación legislativa de las Comunidades Autónomas. Tiene toda la razón y es un acierto grande hacer esa disección. Sin embargo, la culpa de esa situación no es siempre de las CCAA. El Estado, en no pocas ocasiones, ha hecho dejación de sus competencias propias y esa indolencia ha favorecido aún más la espiral legislativa de las CCAA.

En algunos casos, las normas autonómicas aprobadas constituyen un mal menor, aunque bien hubieran podido evitarse con otra actitud desde los órganos estatales correspondientes, que han interpretado restrictivamente sus propias competencias y expansivamente las competencias autonómicas. De esa manera, tendríamos menos normas y una doctrina más clara. No ha sido así, y por eso la certeza sobre el derecho aplicable y la seguridad jurídica han salido malparadas. Una muestra más de ello es la descoordinación entre normas civiles, registrales y urbanísticas.

En ese aspecto, Cataluña ha innovado para bien al establecer, por ejemplo, un límite a la superficie de los pisos resultantes de la división horizontal de edificios: 40 metros, y no los que libremente pudiera decidir cada propietario según la autonomía de su voluntad (artículo 187.2.r) del TR de la Ley de Urbanismo de Cataluña; Ley del Derecho a la Vivienda de Cataluña; Decreto 55/2009, sobre condiciones de habitabilidad de las viviendas de Cataluña; artículo 545 de Libro Quinto del CC de Cataluña). Además de ese límite mínimo de 40 metros, el planeamiento de muchos municipios establece un segundo límite al no permitir que, en una colonia de chalets o en edificaciones de determinadas características, éstas se puedan dividir en pisos de superficie inferior a unos 100 ó 200 metros.

¿No existía ningún tipo de límite parecido en el ordenamiento estatal? Yo creo que sí, aunque su dispersión en normas preconstitucionales o en leyes o normas administrativas ha creado la apariencia de que no. Es un tema discutido, pero carece de la menor lógica que el Ordenamiento se preocupe de evitar que se dividan o segreguen terrenos rústicos o urbanos en porciones inferiores a la “unidad mínima de cultivo” o a la “parcela mínima edificable” y, sin embargo, permita que una vivienda unifamiliar pueda trocearse en los “pisos” que libremente decida su propietario, sin sujetar dicha división a ningún límite de superficie, ni tan siquiera el respeto a las mínimas “condiciones de habitabilidad” establecidas legalmente y exigibles a una “vivienda digna” (artículo 47 CE).

Y yo me pregunto: si (con la excepción de las infracciones urbanísticas prescritas) para autorizar una escritura de obra nueva es necesario acreditar, entre otras cosas, mediante licencia la conformidad de la obra proyectada con el ordenamiento, incluido el cumplimiento de esas condiciones de superficie y habitabilidad, ¿cómo es posible que en esa misma escritura se pueda dividir el objeto de la obra nueva burlando el ordenamiento urbanístico cuyo cumplimiento se acredita en la licencia que se acompaña a la escritura?¿Los pisos resultantes de la división horizontal pueden sustraerse al cumplimiento de las normas urbanísticas y de los requisitos de carácter imperativo que, en un principio, se les habrían exigido? Si la división horizontal trae siempre causa de una obra previa, ¿es lógico que no haya interdependencia legal entre ambas? ¿Si la división horizontal altera el objeto de la licencia de obra, no habría que obtener primero una modificación de esa licencia o, al menos, una declaración municipal de su innecesariedad?

Por poner un ejemplo más gráfico: si, por ejemplo, el planeamiento urbanístico de un municipio no permite la construcción de un edificio de vivienda colectiva con cuatro pisos en una determinada parcela, quien ello pretenda podría solicitar licencia para hacer una vivienda, y prefigurar su disposición interna para divisiones ulteriores que no requieran apenas obra. Obtenida la licencia, acudirá al Notario a otorgar la escritura de declaración de obra nueva y, en ese mismo acto, podrá dividir horizontalmente el edificio en cuatro pisos. Por una vía indirecta habrá conseguido lo que no podía hacer en un principio. Un fraude derivado de una desacertada doctrina de la DGRN. Increíblemente esto se puede hacer sin que los Ayuntamientos tengan la oportunidad de fiscalizar previamente la legalidad o no de esas operaciones divisiorias.

Pero debe señalarse que sí hay un concepto legal de “vivienda mínima”, similar al de “unidad mínima de cultivo” o “parcela mínima edificable”. Cuestión distinta es que la superficie de esos tres parámetros pueda modularse en función de la comarca y tipo de cultivo, de la población o del barrio donde se pretende segregar terrenos urbanos, o de las características arquitectónicas o urbanísticas del edificio que se pretende dividir horizontalmente.

Hay, además, normas que regulan las condiciones mínimas de habitabilidad y superficie que deben tener las viviendas. Ventilación exterior, luz natural, un aseo, un dormitorio, y aproximadamente 25 metros de superficie total, señalaba una Orden Ministerial de 1944, sobre condiciones higiénicas mínimas que han de tener las viviendas (OM que el Ayuntamiento de Madrid y otros muchos municipios españoles siguen considerando vigente y aplicando hoy: véase el artículo 7.3.4 de las Normas del PGOU de Madrid sobre “vivienda mínima”, ahora fijada en 38 metros). Pero dicha norma ha quedado superada por La Ley de Ordenación de la Edificación y su Código Técnico y por normas autonómicas más modernas como la catalana antes citada, o la de la Comunidad de Murcia que, hasta hace pocos años, aplicaba la Orden de 1944, pero luego derogó expresamente en su ámbito territorial.

También la Ley de Propiedad Horizontal se refería en su Exposición de Motivos a que cada piso debería tener “el espacio y los elementos indispensables para atender a las propias necesidades”. La DGRN, desde una importante resolución de 1967, entiende que los “pisos” o espacios susceptibles de inscribirse como finca independiente deben constituir una “unidad objetiva” física, económica, funcional y de destino. Con otras palabras, parece que la DGRN se refiere también a las condiciones de superficie y habitabilidad, o eso es lo que debería suceder, visto que hay un solo Ordenamiento Jurídico (9.1 CE), no varios ordenamientos (civil/urbanístico) estancos y contradictorios entre sí.

¿Cómo entonces estamos donde estamos, excluido el caso de Cataluña? Pues por la descoordinación entre normas civiles, registrales y urbanísticas (estas últimas en manos de CCAA y municipios). Pero también, y sobre todo, por una incorrecta interpretación realizada por instituciones esenciales del Estado, como la DGRN, sobre los límites de las competencias autonómicas y sobre el alcance de las competencias exclusivas del Estado respecto a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de su derecho de propiedad.

7 comentarios
  1. elisa de la nuez
    elisa de la nuez Dice:

    Juan Jose, enhorabuena por el post que trata un tema que todavía no habíamos abordado en la floresta y que podemos denominar el síndrome de Estocolmo que ha venido padeciendo la Administración General del Estado frente a las CCAA y que como bien dices en muchas ocasiones ha sido una pura y simple dejación de funciones por diversos motivos. Esto incluye haber cedido terreno en muchas materias de competencia exclusiva del Estado, como son las telecomunicaciones, por citar un sector que conozco bien. Es verdad que las directrices políticas han ido durante muchos años en el sentido de no negar nada a las CCAA en el terreno normativo pero lo cierto es que sí que ha habido una dejación de funciones importante en el ámbito que comentas y en otros muchos, que ha contribuido de forma decisiva a la fragmentación del ordenamiento jurídico y al crecimiento de la inseguridad jurídica.

  2. Fernando Gomá
    Fernando Gomá Dice:

    Relacionado con el tema del post de la evidente descoordinación entre normativas estatales y autonómica (siendo a veces mejores técnicamente éstas últimas, como nos dice el autor), e incluso con el comentario de Elisa en relación con la actitud conscientemente pasiva de la Administración central, está la cuestión de las ahora olvidadas pero vigentes en la Constitución, Leyes de Armonización, de la cual se tratará en un post la semana que viene.

  3. jj
    jj Dice:

    En la línea de lo que dice Fernando Gomá, ayer Alfonso Guerra (quién me iba a decir a mí que nombraría alguna vez a semejante personaje como cita de autoridad) dijo algo parecido: que hay que racionalizar las competencias de las CCAA, y que no por eso se debe tachar a nadie de centralista… Claro, que esa racionalización-armoninzación o como quiera llamarse no debe necesariamente hacerse por ley votada en Cortes. En el caso de la DH de edificios hubiera bastado con que la DGRN desde hace 10-15 años hubiera hecho una interpretación integradora, armónica, de toda la legislación vigente… Por otra parte, Alfonso Guerra dice ahora lo que dice, y antes decía también que el proyecto de Estatuto de Cataluña era un disparate, pero a reglón seguido votó a favor del mismo… Y así casi todos los políticos.

  4. Luis Lapiedra
    Luis Lapiedra Dice:

    En cuanto al ejemplo de fraude que se cita (vivienda unifamiliar de cuatro plantas) me parece que por via de división (horizontal o material) no se pueden formar mas viviendas que las que señale la licencia de obras, limitacion que no sería aplicable a los locales y garajes salvo que su numero hubiese sido elemento esencial en la concesión de la licencia.

  5. Juan José González
    Juan José González Dice:

    1) Tiene razón el Sr. Lapiedra, que imagino será notario por la precisión con la que habla. Lo que dice usted es lo que dice el art. 53 del RD 1093/97… 2) Pero ese artículo, según la DGRN, es un artículo adjetivo, instrumental, que no puede imponer limitaciones al derecho de propiedad al no tener rango formal de ley, y por eso la DGRN sí ha permitido la división de una vivienda unifamiliar en 2 sin que la licencia de obra que se acompañaba a la escritura permitiera esas 2 viviendas (la licencia de obras autorizaba UNA vivienda, no más, véase Rs 16.1.2002). Es una tema largo para comentar aquí… 3) Luego la DGRN ha matizado su doctrina, e intentado explicarse mejor, creo que lo ha liado más aún. Por destacar una de las cosas más disparatadas que dice señalaría su teoría de que sujetar un acto a licencia es imponer una LIMITACIÓN al dominio, limitación que solo podría establecerse por ley formal. Pues bien, juristas de primerísima categoría como DAVID BLANQUER y muchos otros niegan que eso sea así, al igual que la jurispr. del Tribunal Supremo: someter un acto a licencia no constituye una limitación del dominio. La licencia es simplemente un acto declarativo, de naturaleza reglada, que se limita a verificar el cumplimiento de la legalidad, removiendo los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente (STS de 27.9.1999, entre otras). No hay por tanto limitación alguna del dominio, sino una definición o delimitación general (no singular, y por tanto no indemnizable, como recalca BLANQUER) del contenido normal del derecho de propiedad de un bien de acuerdo con la función social de ese bien. Y esa definición se controla a través de la licencia. 4) Por otra parte, en contra de lo que dice la DGRN, el sometimiento de un acto a licencia no ha de hacerse por ley formal. Y en esto la DGRN roza la ignorancia de las leyes más elementales: Tanto la Ley de Bases de Régimen Local (art.84) como todas las leyes del suelo de las CCAA habilitan expresamente a los municipios a sujetar a licencia actos a través de normas con rango inferior a la ley (ordenanzas, planes urbanísticos y reglamentos): ¿cómo entonces se permite la DGRN decir que eso debe hacerse por ley formal?

  6. Ramon de Veciana Batlle
    Ramon de Veciana Batlle Dice:

    Pues en Catalunya sufrimos las consecuencias de la política y la legislación de viviendas, han dejado fuera del mercado un montón de viviendas situadas en cascos antiguos de ciudades y pueblos, a cuyos propietarios no se les ofrece ninguna solución. De hecho, han convertido en res extracomercium a antiguas viviendas que hoy por hoy ni pueden alquilarse ni venderse, ni siquiera como estudios.

  7. Juan José González
    Juan José González Dice:

    Don Ramón, yo no digo que la legislación catalana sea perfecta, ni mucho menos!! El intervencionismo de la administración suele pecar por exceso y yo estoy en contra del mismo (lo he sufrido doblemente, en mi trabajo como funcionario, y como ciudadano). Pero también estoy en contra de la descoordinación entre las normas civiles, registrales y urbanísticas, y de los fraudes de ley derivados de ese caos!! Dicho esto, quizá, como usted dice, las normas transitorias para viviendas usadas o preexistentes sean mejorables… Pero si el Estado hubiera actuado de una manera más armónica, más coordinada, no hubiera sido necesario que el P. Vasco, Cataluña o Murcia, produjeran tanta normativa administrativa sobre estos asuntos. Algunas de esas normas son un mal menor: del mismo modo que una plaza de garaje tiene que tener el espacio suficiente para que quepa el coche, una vivienda tiene que tener un espacio mínimo, y no solo un espacio, sino también una ventilación exterior, y unas condiciones mínimas de salubridad y habitabilidad. Desde la 2ª República hasta hoy, nadie serio cuestiona eso. La propia LPH de 1960 se refería a ese tema: los pisos deben tener el espacio y los elementos indispensables para atender las necesidades de quien los habita.

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