El Universo elegante: la armonización de las leyes

Bajo el título “El Universo elegante” expone el profesor Brian Greene de forma brillante e intrigante la teoría de supercuerdas, que vendría a unificar los grandes pilares de la física actual; teoría que describe un elegante universo en el que “las leyes de lo grande y de lo pequeño [relatividad y mecánica cuántica] se pueden fusionar armoniosamente”. Empezando por las grandes magnitudes, cabe recordar cómo la teoría de la relatividad planteaba tres escenarios posibles de evolución del Universo a partir del Big Bang: expansión acelerada y continuada, expansión hasta detenerse en un tamaño determinado, o expansión seguida de fase de contracción hasta llegar al colapso (Big Crunch).

La frecuente metáfora del Estado como un universo político evoca –y en estos tiempos con particular intensidad- aquellas disquisiciones astrofísicas, cuando desde ámbitos diversos y diferentes ideologías se plantean hoy interrogantes acerca de la evolución que ha de seguir el Estado autonómico, surgido de esa especie de Big Bang que supuso la Constitución. Hay en nuestros días quienes se esfuerzan por mantener la expansión descentralizadora, otros estiman llegado el punto crítico que exige su contención y estabilización, y no faltan quienes abogan por tratar de revertir el proceso.

Hasta hoy, la observación del sistema permite apreciar una expansión continua, una descentralización acelerada en que las Comunidades Autónomas, como las galaxias, parecen alejarse –jurídicamente- unas de otras, de forma que, aunque integradas dentro del universo político que es el Estado, resulta cada vez más complicado el tránsito entre ellas. Además, también como trasunto del conocido principio físico, con esa evolución parece aumentar la entropía del sistema. Así las cosas, es cabal preguntarse si existen instrumentos que permitan tender puentes jurídicos entre los subsistemas autonómicos, contribuyendo a ordenar y armonizar el conjunto (y ello, con independencia de la evolución que éste siga).

Olvidado en el articulado de la Constitución, descansa -¿en paz?- un instrumento cuya sola denominación apunta su posible idoneidad para ese fin: las Leyes de Armonización. Ya su nombre ilustra sobre la función que pretendía atribuirle el constituyente: armonizar, esto es, “poner en armonía o hacer que no discuerden o se rechacen dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin” (DRAE). Constatada la existencia del instrumento en el artículo 150.3 de la Constitución (ergo hay Derecho) surge el interrogante acerca de las razones de que, transcurridos más de treinta años, aquel mecanismo permanezca aletargado, ajeno a la evolución de nuestro sistema constitucional.

Es sabido que hubo un intento de utilización, en los primeros años de andadura del sistema autonómico, con la inicialmente llamada LOAPA (“Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico”) que, tras pasar por el Tribunal Constitucional (STC 76/1983), quedó convertida en una depreciada “Ley del Proceso Autonómico”, ni orgánica ni armonizadora. La lectura de aquella Sentencia orienta, más allá de motivaciones políticas, sobre las razones jurídicas de su abandono, vinculadas a la idea, subrayada por el Tribunal Constitucional, de que las Leyes de Armonización estaban previstas sólo para los supuestos en que el Estado no dispusiera de otros cauces para garantizar la armonía exigida por el interés general. Si se tiene en cuenta la fecha de esa Sentencia (1983), es explicable que el instrumento quedara desplazado por unas competencias reservadas al Estado, cuyo alcance y fuerza expansiva estaban todavía pendientes de precisar.

Las circunstancias no son hoy las mismas. En el ámbito interno, las Comunidades Autónomas exploran los límites de las competencias que la Constitución reserva al Estado; y todo lo que no ha sido expresamente preservado para éste por la jurisprudencia constitucional, trata de ser asumido en unos Estatutos de Autonomía que aprovechan al máximo la virtualidad del principio dispositivo e intentan restringir hasta el mínimo el ámbito de la reserva estatal.

Desde otra perspectiva, un vistazo al exterior evidencia la progresiva interrelación de las sociedades –nada que ver con la España de los primeros ochenta-, con unos problemas comunes y unas soluciones que si no son comunes, dejan de ser soluciones. Es notable el esfuerzo armonizador desarrollado desde la Unión Europea, que pretende facilitar el tránsito de las personas, empresas y trabajadores, y garantizar niveles comunes de protección en los Estados miembros; en suma, de configurar una comunidad de Derecho que facilite esa interrelación entre sociedades o, al menos, que no la perturbe. Se trata, en definitiva, de “armonizar” los ordenamientos de los distintos Estados miembros, lo que se hace frecuentemente –sobre todo en las Directivas- utilizando ese expresivo término.

Así las cosas, hay que plantearse si no ha llegado el momento de recuperar con fuerza ese instrumento armonizador, abandonado a comienzos de los ochenta, como postergada fue en esa misma década, por eminentes físicos, la también armonizadora teoría de supercuerdas, que hoy parece haber cobrado nuevo ímpetu.

10 comentarios
  1. Ricardo Romero
    Ricardo Romero Dice:

    Estimado señor Jover, sin contar con la formación jurídica que usted goza, de forma totalmente vanidosa me permito el lujo de abogar por el uso del artículo 155 de la vigente CE, ya que entiendo que no es que se estén “explorando los límites de las competencias que la Constitución reserva al Estado” por parte de algunas CCAA, sino que a mi humilde parecer en algunos casos se atenta directamente contra la misma Constitución.

    Un muy cordial saludo, Ricardo Romero.

  2. Fernando Gomá
    Fernando Gomá Dice:

    Rafael, bienvenido al blog, y enhorabuena por un post tan elegante como el universo que citas en el título. El tema que tratas es además una constante en el blog, los enormes problemas actuales del Estado de las Autonomías de falta de eficacia, descoordinación, dilapidación de recursos, vorágine legislativa o una administración hipertrofiada. Podríamos decir, siguiendo el tono de tu post, que la necesidad de reformar a fondo el sistema autonómico debería ser ahora mismo la Constante Cosmológica einsteniana de cualquier reflexión política. Y como dices, en las leyes de armonización hay Derecho, siguen vigentes y son un instrumento perfectamente legal. No me cabe duda además que en estos momentos estamos ya en la situación de última ratio que pedía el Tribunal Constitucional. Se debe empezar a hablar de ellas, aunque algunos -sabemos quiénes- pongan el grito en el cielo.

  3. jj
    jj Dice:

    Me gustaría preguntarle al autor del post si el único modo de armonizar el ordenamiento son las Leyes de Armonización, o la armonización impuesta desde la UE, o si por el contrario hay otras responsabilidades, y cuáles cree él que son. Pregunto, porque no lo sé con certeza, si tiene una responsabilidad el TC, el TS, el Gobierno, las Cortes Generales, las propias CCAA con su falta de self-restraint. ¿La tienen también las propias Cortes Constituyentes por haber dejado TAN abierta la estructura del Estado, por haber descontitucionalizado su estructura (si esa expresión es correcta)? ¿El remedio más decisivo para reconducir la situación actual son las leyes de armonización? ¿Cree usted que el TC ha cumplido debidamente su papel respecto al equilibrio del sistema de competencias Estado/CCAA/EELL?

  4. Rafael Jover
    Rafael Jover Dice:

    Muchas gracias por vuestros comentarios y por la bienvenida. Al hablar de las leyes de armonización es inevitable –y positivo- que surjan otras ideas e instrumentos para mejorar la articulación jurídica del Estado de las Autonomías. En relación con el artículo 155 –por el que aboga el primer comentario-, se ha escrito mucho sobre la necesidad o no de “desdramatizarlo”; personalmente, entiendo que está previsto para supuestos patológicos especialmente graves, mientras que para los incumplimientos ordinarios hay medios de reacción que también lo son (cuestión distinta es que se usen o no en función de razones no jurídicas). En cambio, las Leyes de Armonización me parecen un instrumento que debiera ser ordinario e interesante desde la perspectiva de las propias CCAA, cuando se ha alcanzado un cierto grado de descentralización (al igual que la armonización europea es querida desde los Estados miembros).

    También es cierto, como apunta jj, que hay otras vías para mantener la coherencia y armonía dentro del ordenamiento global, lo que creo que puede y debe hacerse con pleno respeto de las competencias autonómicas: espero volver sobre ellos más adelante. En todo caso, yo no atribuiría responsabilidad de las disfunciones existentes a un órgano concreto (mucho menos a las Cortes Constituyentes, cuya labor me parece enormemente compleja y cuyo enjuiciamiento requiere perspectiva histórica), sino que todos participan en medida variable de los éxitos y fracasos del sistema. Tampoco creo que las Leyes de Armonización sean el instrumento más decisivo para salvar las incoherencias y disfunciones; pero creo que tienen su papel y que deben cumplirlo. De hecho, la lectura de distintos posts del blog –con esa “constante cosmológica”- y un intento de explorar vías de solución me llevó a escribir sobre ellas. Como dice Fernando en su comentario, se debe empezar a hablar de las Leyes de Armonización: en un sentido o en otro; lo importante es contrastar argumentos y perfilar su función en nuestro Derecho. Sin duda, la tienen.

    • x2s
      x2s Dice:

      Pedazo de artículo, profesor. Seguramente a la mayoría de la gente a la que usted da clase no le guste la Física ni entienda los símiles utilizados. Sin embargo yo soy alumno suyo en Derecho y me encanta la Física, siendo ésta lectura la primera que me he encontrado en la que se mezclan ambos campos del saber. Muy agradable e impresionante.

  5. jj
    jj Dice:

    Don Rafael, gracias por sus palabras. 1) humildemente, creo que el TC podría haber hecho más y mejor por la armonía del OJ y del sistema de distribución de competencias… También los grandes partidos nacionales, no transigiendo de manera tan desordenada a las demandas nacionalistas cuando necesitan de sus votos en el Congreso pq eso también ha contribuido a desarmonizar el sistema… 2) Quizá usted que trabaja en el Consejo de Estado sepa o se pueda enterar con detalle sobre estos datos que publicó EL PAÍS el 25.9.2003, y que me parece tiene que ver con el asunto del post:…….Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, uno de los ponentes de la Constitución de 1978, aseguró ayer que si no existe en ese texto constitucional una cláusula de cierre de las competencias transferibles a las comunidades autónomas es porque tanto UCD como el PSOE se negaron a admitir una enmienda presentada por Xabier Arzalluz en la que éste propuso que hubiera una serie de competencias intransferibles. Herrero de Miñón explicó que tanto la UCD como el PSOE pensaron que, al provenir de un dirigente nacionalista, se trataba de una propuesta-trampa, y no la aceptaron. A esa reacción irracional se debe el que la tabla de competencias transferibles esté permanentemente abierta. Herrero de Miñón subrayó este aspecto durante la presentación del libro España de cerca. Reflexiones sobre 25 años de democracia (editorial Trotta), del que es autor el catedrático Manuel Ramírez, director de la Fundación de Estudios Políticos Lucas Mallada y del Centro Unesco de Aragón… Les dejo el enlace porque me parece un tema interesante por explorar…: http://www.elpais.com/articulo/espana/Herrero

    /culpa/PSOE/UCD/haya/limites/transferencias/autonomicas/

    elpepiesp/20030925elpepinac_10/Tes

  6. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Creo que como apuntan varios comentaristas aquí de nuevo el problema es político y no jurídico. Que no sevhayan usado las leyes de armonización o que se hayan retirado o puesto recursos de inconstitucionalidad por razones no ya políticas sino partidistas o por necesidad de mayorías parlamentarias no es un problema jurídico. Que se pasen imposibles estatutos por el parlamento al TC y después se le presione por todos los medios posibles no es un problema jurídico y conste que no por ello disculpo al TC, solo constato que los instrumentos jurídicos no han fallado, simplemente se han inutilizado o utilizado mal. Tampoco me parece justo ni razonable a estas alturas de la película echar la culpa del desaguisado a los padres de la Constitución, pobres, como se iban a imaginar estas cosas hace mas de treinta años. Ahora para volver a una situación razonable, y más que instrumentos jurídicos, que los hay, lo que se necesita son políticos con coraje y visión de futuro que se atrevan a usarlos. Y sin duda una opinión publica que los presione en la dirección correcta. En eso estamos en este blog, bienvenido Rafael.

  7. Lola
    Lola Dice:

    Estimado Sr. Jover: le pediría algo más de concreción. ¿en qué materia concreta y con qué finalidad propone usted el uso de leyes de armonización? No hay que olvidar que, en gran medida, los recientes Estatutos de autonomía (Cataluña, pero también Andalucía) se han aprobado como reacción a un uso considerado demasiado extensivo de la técnica de la legislación básica por parte del Estado, o de las llamadas competencias horizontales (bases y coordinación de la planificación general de la economía, regulación de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales). Las bases estatales tienen en la actualidad tal intensidad funcional que llegan a adoptarse no mediante ley, sino incluso mediante reglamentos y hasta simples actuaciones ejecutivas en ocasiones. Por otro lado, los principales sectores ordinamentales (legislación penal, laboral, mercantil, procesal, ciivil, excepto derecho foral que curiosamente fue codificado bajo el régimen de Franco) los fija exclusivamente el Estado. En materia tributaria y financiera está la LOFCA, que tras la Sentencia del TC sobre el Estatuto catalán ha quedado fuertemente revitalizada. En materia de Sanidad ySeguridadSocial también la preponderancia legislativa es del Estado, y en cuanto a Atención a la Dependencia, a pesar de su lógica conexión con la materia Asisistencia Social (que es de exclusiva competencia autonómica), la ha regulado el Estado en su integridad apoyándose en un título competencial, el previsto en el artículo 149.1.1 de la Constitución, que sin embargo sólo permite regular condiciones básicas de igualdad. ¿podría, por favor, plantearme un ejemplo práctico concret en el que aplicar su genérica invocación a la utilización de leyes de armonización? Gracias adelantadas, y en todo caso, mi felicitación por poner encima de la mesa temas de interés relacionados con el Estado autonómico

  8. Rafael Jover
    Rafael Jover Dice:

    Yo no me atrevería a tachar de irracional el rechazo de la enmienda a que alude jj, sin conocer con detalle, aparte del contenido de la enmienda, las circunstancias en que se produjo. No olvidemos que concretar expresamente unas competencias intransferibles, suponía afirmar, en negativo, la posibilidad de transferir todo lo demás (incluso, quizás, materias del 149.1), lo que podía ser no asumible por un amplio sector de las Cortes en 1978. El artículo 150.2 contiene hoy una expresión ambigua acerca de los límites de la transferencia o delegación, cuya interpretación doctrinal varía; sería interesante, en efecto, examinar la relación entre aquella enmienda y el texto final de ese artículo.

    En cuanto al comentario de Lola –que también agradezco-, creo que, en efecto, hay veces que el Estado se ha servido de interpretaciones expansivas de sus títulos competenciales, llegando a utilizar alguno de ellos como verdadero “comodín”. A mi entender, cada instrumento debe cumplir su función y si existe un instrumento expresamente previsto para los casos en que se considera necesario armonizar (en materia de competencia autonómica), lo correcto es usar ese instrumento y no forzar la interpretación de un título competencial del artículo 149.1. En cuanto a la demanda de concreción, no es mi intención defender aquí su utilización en relación con una materia concreta –cualquiera podría ser- o con un problema determinado –lo que exige un razonamiento detenido que aquí estaría fuera de lugar-, sino subrayar la existencia misma del instrumento, a la vista de de los problemas que desde este mismo blog se van apuntando. Dejo a quienes los detectan y perciben el examen de si una Ley de Armonización podría servir o no de solución en cada caso concreto. Pero insisto: no se trata de utilizar ese instrumento como un título competencial “en blanco”, sino de un medio de reacción ante un problema concreto o disfunciones derivadas de discordancias entre legislaciones autonómicas, cuando se considera que es necesaria una solución común, armonizadora de aquéllas, y se concluya que los títulos competenciales estatales no bastan al efecto. Conectando con lo que dice Elisa, creo que sería bueno juridificar más los problemas y alejarlos del vaivén de las “soluciones” políticas.

  9. jj
    jj Dice:

    Don Rafael, estoy de acuerdo con la mesura y el buen juicio de sus palabras. Pero sería interesante confrontar con los protagonistas de aquella época todas estas cuestiones. Lo de IRRACIONAL son palabras de Herrero de Miñón(o de EL PAÍS), no mías. Este blog no permite, al hacer comentarios, ni entrecomillar ni separar párrafos. No sé si es cosa de mi ordenador, o una intención deliberada de los editores para que los comentaristas no nos enrollemos demasiado, o se podría corregir…

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