El (escaso) respeto del legislador y sus consecuencias

Leo algunas partes de la reciente Ley 2/11 de Economía Sostenible, y encuentro más de lo mismo. Regulación confusa y abstrusa, que no se sabe cómo coordinar con la legislación anterior. Lo paradójico es que introduce un capítulo para la “mejora de la calidad de la regulación” estableciendo una serie de principios que, a continuación, viola sin más a lo largo de su articulado. Como Fernando e Ignacio Gomá nos advertían (aquí), sorprende que una ley tan compleja y extensísima, más de 200 páginas de BOE, modificadora de más de otras cien leyes, establezca su entrada en vigor ¡al día siguiente de su publicación!|

Los notarios, como otros muchos operadores y sectores, hemos sufrido con frecuencia ese trato que parece tender a generalizarse: cambios legales complejos y que implican una profunda adaptación entran en vigor sin vacatio legis alguna. Se nos exige un inmediato conocimiento y aplicación de las nuevas normas como si estuviéramos dotados de superpoderes.

No sé cuál es el motivo de este tratamiento. Si se debe a la arrogancia de un legislador que desprecia las dificultades de los regulados, si es por la pura negligencia de no pararse a pensar sobre ello, o si se debe a la irresponsabilidad de estar más preocupado del efecto propagandístico de la nueva regulación que de su efectivo cumplimiento. Probablemente haya una combinación de todo ello. Pero este proceder, además de colocar a los destinatarios en una situación de involuntario y prácticamente inevitable incumplimiento, tiene otro grave efecto: la desafección social hacia la ley formal. Es difícil que si la ley no se toma en serio a sí misma, y así actúa cuando pide imposibles, vaya a ser tomada en serio por los ciudadanos y operadores que deben cumplirla.

La conciencia social supone un factor trascendente que debe atender un legislador responsable que mire al largo plazo. Explica por qué la ley se cumple de forma tan distinta en países diferentes.

En los países que gozan de un modelo social más avanzado, la conciencia social actúa reforzando las normas formales, pues en ella anida una fuerte convicción de legitimación tanto del poder público como de las normas que de él surgen. El incumplidor de la norma o del contrato no sólo recibirá la sanción legal, a la cual la sociedad en su conjunto colabora, sino también la reprobación social, como ocurre en el caso prototípico del defraudador de impuestos. Y la “realización del Derecho” resulta mucho más eficaz.

En otros, la situación es diferente. Por ejemplo, se sabe que ante una infracción de tráfico sorprendida por un agente de la ley cabe, o bien pagar la multa correspondiente, dando así pleno cumplimiento a la “institución formal” de la norma sancionatoria, o bien arreglar el asunto con un soborno al agente sustancialmente menor, habitualmente determinado por una tácita convención social: “lo acostumbrado”. Esta solución informal subsiste por ser apreciada no sólo por algunos dirigentes, que pueden así permitirse escatimar los sueldos de los policías, sino también por gran parte de la sociedad que agradece estas vías de “fácil solución”.

De esta forma, muchos incumplimientos encuentran comprensión y amparo social, y existe una convicción general de que ciertos temas, diga lo que diga la ley, se solucionan “de otra forma”. Convicción a la que, desde luego, no escapan ni los mismos jueces. En estos sistemas se genera un círculo vicioso de desconfianza recíproca entre poderes públicos y gobernados. Unos y otros relativizan la importancia del cumplimiento de las normas formales, y la “informalidad” campa a sus anchas.

Esta huída de la formalidad amparada por la sociedad puede tener raíces culturales, pero no cabe duda de que se desarrolla en gran parte como reacción frente a injusticias o ineficiencias de los sistemas normativos formales y de sus organismos de ejecución. Así, por ejemplo, la economía sumergida florece frente a burocracias asfixiantes o sistemas fiscales confiscatorios. O cuando el Estado no puede garantizar la seguridad, incluida la jurídica, pueden surgir las mafias para cubrir esta necesidad social.

Como notario, y como tal encargado de controlar y cumplir la legalidad en mi ámbito de actuación, me parece mucho más deseable un modelo desarrollado de formalidad. En abstracto, es un sistema mucho más beneficioso para el conjunto de la sociedad, pues la informalidad supone grandes costos adicionales de información y transacción ante la incertidumbre sobre si cada norma o contrato se va a cumplir o no y cómo(*).

Acercarse a este modelo requiere, desde luego, un funcionamiento eficaz y eficiente de los tribunales, y los organismos administrativos destinados a conseguir el cumplimiento de normas y contratos. Pero también un sistema de normas formales de calidad. Que cada regulación sea coherente, justa y proporcionada a la materia regulada, y que su existencia y alcance pueda conocerse sin dificultad.

Justo lo contrario que, de manera progresiva, está ocurriendo en España. La sociedad sufre un sistema legislativo hipertrofiado y de escasa calidad técnica, en ocasiones al servicio de fines distintos de los generales, y que crea demasiado a menudo verdaderos obstáculos al progreso social y económico. A menudo lo hemos denunciando en este blog. Los órganos legislativos se están convirtiendo en un factor decisivo de desafección social hacia el cumplimiento de la ley. En verdaderos cómplices del progresivo deterioro de nuestro estado de Derecho.

(*) Pueden destacarse los estudios de Douglass North, a partir de los años 90 del pasado siglo, sobre la enorme trascendencia económica de estos factores de informalidad, esenciales para medir la calidad de un sistema jurídico.

14 comentarios
  1. Lorena Moreno
    Lorena Moreno Dice:

    Al hilo de la historia, el otro día tuve que visitar a un letrado, a esto que en su despacho empezamos a conversar, ante una de mis preguntas me contesta: Hija el viernes estuve todo el día con la toga y hoy no me ha dado tiempo a leer el BOE, espera que me lo lea y te respondo. ¡¡¡Este gobierno es dado a introducir Leyes sorpresa los viernes!!!. Me quede sorprendida.
    Por cierto, los Notarios sin acceso al Registro de Condiciones Generales de la Contratación y sin acceso a los libros del Registro de la Propiedad, ¡¡¡¡¡Autorizáis a ciegas!!!!!. Felicidades por el post Fernando.

  2. Fernando R. Prieto
    Fernando R. Prieto Dice:

    Muchas gracias por tu comentario, Lorena, interesante e inquisitivo como siempre son los tuyos.
    Efectivamente, ahora cualquier ley reguladora, por ejemplo, de emisiones de CO2 puede contener una disposiciób adicional que modifique la Ley de Propiedad Horizontal. Eso es seguridad jurídica, y rigor en el proceso de elaboración normativo.
    Y lo de los accesos a los registros, desde luego que el proceso de adaptación es más lento de lo deseable, pero tendrá que acabar por conseguirse, pues no se puede estar durante mucho tiempo contra lo que los avances técnicos permiten, y la sociedad legítimamente demande.

  3. jj
    jj Dice:

    Mejora de la calidad de la regulación, mejora de la calidad de las leyes… Cuando esas cosas se declaran expresamente en el articulado de la ley está casi garantizado que pasará lo contrario: la chapuza. Porque la calidad o la eficacia lo que hay que hacer es practicarla calladamente, no cacarearla. Y quienes no practican ni eficacia ni calidad son los que más se llenan la boca de declaraciones vacías… Eso me recuerda esa frase de Ortega cuando decía que no hay que autoproclamarse liberal porque se debe ser liberal sin darse cuenta, como se es limpio, o como por instinto nos resistimos a mentir… En el Ayuntamiento de Madrid, tras el caso Guateque, activaron una Comisión Técnica de Licencias para prevenir la corrupción… Algunos quizá puedan pensar que para reforzarla… Sobra retórica y faltan hechos por parte de los políticos!

  4. José Manuel Sánchez Tapia
    José Manuel Sánchez Tapia Dice:

    Voy a hacer como Lorena, comentar el post con una anécdota. La semana pasada coincidimos en una comida cuatro notarios y tres registradores. Teníamos la intención de poner en común opiniones sobre las novedades del Catastro y llegar a conclusiones que nos permitieran el desempeño pacífico de nuestro ministerio. A pesar de la buena sintonía y de las ganas de entendernos fue imposible. Sólo había consenso en torno las críticas al texto legal, a sus deficiencias, sus lagunas y a su escaso nivel. Mi conclusión es que, pese al buen ambiente reinante, estábamos desconcertados. ¿Es admisible que una ley cause “desconcierto” entre tantos operadores que han de aplicarla?. Estamos demasiado acostumbrados a la inaplicabilidad, bien por imposiblidad, bien por initeligibilidad: sociedades express, titulares reales y suma y sigue. Así, luego te encuentras con compañeros y te preguntan: ¿tú qué estás haciendo con…?. Es demencial. Enhorabuena Fernando.

  5. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Como bien dice Fernando, el problema está ya aquí en la medida en que al menos una parte de los operadores económicos (especialmente los jurídicos) siguen ateniéndose al sistema formalmente vigente e intentando conocer y cumplir todas las normas vigentes, por farragosas,defectuosas técnicamente o incoherentes que sean, mientras que existe un número creciente de operadores se mueve en la informalidad aparentemente sin consecuencias negativas. Efectivamente, hay muchas normas ya que pueden desconocerse o incumplirse sin que pase nada, dado que no hay capacidad real de aplicarlas. Esto genera un sistema donde conviven formalidad e informalidad, lo que además de ser disfuncional desde un punto de vista ético, resulta increiblemetne ineficiente desde un punto de vista económico como bien denuncia el autor del post. Como dice un amigo mío vivimos en un “pseudoestado de Derecho”.

  6. Lorena Moreno
    Lorena Moreno Dice:

    José Manuel: normal que no os pusierais de acuerdo en esa comida, para mi la Ley nueva del Catastro y el famoso Geobase es la viva imagen de la duplicidad de funciones, ¿ó que sentido tiene ahora el Geobase? eso sí, se ha convertido en una imposición registral, pues, nadie pide que se expida y la Ley no lo impone como obligatorio, pero…ellos lo expiden y cobran!!. ¿Seguridad jurídico preventiva? sencillamente a mi modo de verlo, no existe. Ahora todo es… ¿Tú que haces ante esto? y el otro te responde, pues haciéndolo así y así con este no tendrás problemas. En resumidas cuentas la seguridad jurídica se ha convertido en darle al registrador de turno lo que quiere según su criterio. Patético y nada seguro. Fernando: Eso espero, aunque el 19 de Noviembre cumplirá 6 años la famosa Ley del acceso telemático y aún sigue sin cumplirse (a ver si de aquí a Noviembre cambia la cosa). Ya es una cuestión de ética y moral, pues…¿Con qué moral me va a exigir a mi un registrador que cumpla la Ley cuando ellos no la cumplen?… . ¿La Ley no es de obligado cumplimiento?…pues eso, pero para TODOS. Saludos a todos y feliz día.

  7. jj
    jj Dice:

    Pseudoestado de Dº, dice Elisa, pero hace unos meses en este blog, el Sr. Arriola, dejando eufemismos a un lado, lo resumió más claro: esto es una cueva de ladrones… Y mientras el TC dando doctrina….
    “El legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisla sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse….y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades” (STCs 46/1990 y 146/1993)…. CLARO, que esa doctrina no la cumple nadie, ni siquiera el propio TC en sus sentencias sobre recursos de inconstitucionalidad… que generan caos o confusión sobre el dº aplicable…

  8. Jeremías Cohen
    Jeremías Cohen Dice:

    Otro ejemplo significativo: En la reciente Ley 5/2011 de Economía Social, aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid, regula en su disposición adicional sexta el “Ejercicio de actividades sanitarias por titulados universitarios de Licenciado en Psicología o Graduado en el ámbito de la Psicología”. Si alguien encuentra alguna relación, que me la explique.

  9. Fernando R. Prieto
    Fernando R. Prieto Dice:

    Gracias por todos los comentarios, con los que me identifico.
    Y, Lorena, efectivamente lo que dices es un ejemplo más de una ley que no se cumple, y no pasa nada. Algo falla, sin duda.

  10. Lorena Moreno
    Lorena Moreno Dice:

    Fallan los mecanismos de control Fernando, falla que se impone el interés económico de unos cuantos por encima de la Ley y la lógica común, falla el excesivo control que tiene la política sobre el CGPJ (a mi modo de verlo). Eso sí, sí por parte de operadores jurídicos saltarse la Ley es barato, (más que barato sale rentable económicamente) fácil, y encima están exentos de cualquier tipo de responsabilidad por ello. ¿Cómo luego se le puede exigir a un ciudadano de a pie que cumpla la Ley?, ¿La cumplirá?…o aplicamos “el tú haz lo que yo diga pero no lo que yo haga” ¿?.Ver para creer. Gracias a ti Fernando por el post.

  11. Fernando R. Prieto
    Fernando R. Prieto Dice:

    Muchas garacias, Lorena. A la vista de lo que dices, y de lo que nos ha contado Ramón Marcos Allo, se podría pensar en añadir una materia a los planes de estudio de Derecho: cómo saltarse la ley de forma adecuada, sin que pase nada. Algunos podrían dar lecciones magistrales.
    Todo esto recuerda al llamado “pase foral”, o dº de veto de ciertos territorios a las dispociciones reales, durante el Antiguo Régimen. Por el mismo se podía excluir la aplicación de la norma en el territorio en cuestión con una fórmula bien elegante (por cierto, dicha siempre en castellano): “se acata, pero no se cumple”.

  12. jj
    jj Dice:

    Fernando Garrido Falla contaba que un compañero suyo del cuerpo de Letrados de las Cortes solía afirmar que, junto a los criterios hermenéuticos del art.3 CC, existía otro importante criterio: la interprtación BIOGRÁFICA de las leyes. Piensen ustedes -decía- la biografía de las personas hay detrás de la redacción de la norma, o la biografía de los concretos destinatarios a los que se va a aplicar en esta u otra precisa ocasión, o la biografía de las personas que hay detrás de los órganos encargados de esa aplicación… Y en muchas ocasiones entenderán mejor las razones profundas de cómo funciona el Derecho que leyendo a Savigny…

  13. Letrado
    Letrado Dice:

    La redacción de las leyes muchas veces es de un nivel tan bajo y son tan confusas, que desde el principio generan multitud de dudas y problemas, es decir, inseguridades. Eso vendrá bien para los que escriben libros jurídicos y organizan seminarios y encuentros sobre normas, pero a los que tenemos que aplicarlas día a día nos desespera, es como trabajar con materiales defectuosos, te cuesta mucho más esfuerzo y además con mucha más inseguridad acerca de cuál va a ser el resultado final.

  14. ENNECERUS
    ENNECERUS Dice:

    Uno de los mayores disparates que pude detectar fue la reforma de los títulos hábiles para transmitir patentes y marcas, suprimiendo la necesidad de documento público.

    La norma pertinente se introdujo en una disposición adicional … ¡de la Ley de Tasas y Precios Públicos del Consejo de Seguridad Nuclear!

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