El ocaso de la Función Pública en España

En 1995 Iñigo Martinez de Pisón, eligió la frase que ahora utilizo para encabezar este post como título de un estudio sobre las entonces recientes reformas del régimen jurídico de la función pública. Hoy día, tras algunos años de efectividad del nuevo Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), pudiéramos calificar ese título como premonitorio.|

La fuerza de las palabras está en su significado y, por eso, la nueva denominación de la Ley refleja la transformación del modelo que estamos ahora experimentando en el que, primero de hecho y luego de derecho, se esta pasando de un sistema tradicional de función pública, es decir, en el que sus miembros ejercen una función pública vinculados al Estado mediante un régimen de especial sujeción, a un régimen de empleo público, en el que sus miembros son simples trabajadores que prestan sus servicios por cuenta ajena a las diferentes administraciones públicas que les contratan.

La diferencia no es baladí y responde a la configuración actual de cómo se estructura el poder. En el marco de una partitocracia, el político que desempeña cargos de ésta índole no soporta bien la existencia de una burocracia neutral y técnicamente más cualificada que, si bien es un colaborador imprescindible para llevar a cabo los objetivos políticos marcados, sin embargo, al mismo tiempo, también puede constituir un límite en el ejercicio del poder al pretender someterlo a la Ley y al Derecho aplicable en cada momento. Se trata, utilizando la sistemática weberiana, de una manifestación de la tradicional pugna entre un modelo de dominación legal y un modelo de dominación carismática, en el que el rol anteriormente ejercido por la dinastía o la religión, ahora parece desempeñarlo la legitimación otorgada por los procesos de elección democrática.

Esta confrontación constante, en estos momentos y en nuestro país, está terminando por decantarse del lado del poder político, y una de sus manifestaciones se proyecta sobre como se organiza la Administración, de manera que los servidores públicos, progresivamente, van dejando de ser funcionarios públicos que acceden a sus puestos solo después de superar complejas pruebas objetivas y que gozan de gran estabilidad en sus destinos y carreras, para tender a convertirse en empleados vinculados al poder político que gestiona la Administración que los nombra, “relajándose” en extremo la aplicación de los principios de mérito y capacidad en los nuevos procesos de selección e introduciendo, como criterio para la promoción profesional de los funcionarios preexistentes, el criterio de “idoneidad” como un subterfugio para eludir la aplicación de los anteriores.

Según el Registro de Personal del Ministerio de Presidencia en julio de 2010 había unos 2.750.000  empleados públicos. Pues bien, de esa cantidad, casi un 1.100.000 se trata de empleados vinculados en régimen laboral, interinos o eventuales. A estos hay que añadir, según la encuesta de población activa, otros 450.000 trabajadores que prestan servicios en régimen laboral a empresas o entidades que, aún teniendo una personalidad jurídico privada, pertenecen al sector público por ser su capital social o fundacional procedente de alguna administración pública. Tras la aprobación del EBEP ya no solo los puestos de inferior categoría son ocupados por contratados laborales, sino que gracias a los denominados “contratados laborales fuera de convenio” aceptados en los últimos convenios colectivos aprobados, determinados puestos de carácter técnico, tradicionalmente desempeñados por funcionarios públicos, también se están ocupando a través de contratos laborales.

En definitiva, podemos afirmar que en estos momentos, en nuestro país, casi la mitad del personal al servicio de las administraciones públicas ya no tiene la condición de funcionario de carrera. Se está produciendo un proceso de laboralización del empleo público que va en aumento.

Esta dinámica no es exclusiva de nuestro país. Anteriormente se ha vivido en Italia. Allí, como en España, se partió de un modelo de función pública semejante al francés, pero en 1997 se aprobaron leyes que lo laboralizaron, manteniendo el sistema original únicamente para el funcionariado superior, magistrados y asimilados, abogados y procuradores del Estado, personal militar, fuerzas de policía, diplomático y carrera prefectoral. A partir del año 2002, nuevas leyes sobre la función directiva implantaron lo que, a juicio de algunos autores como Parada Vázquez, no es más que un simple spoil system. También en los Estados Unidos, el sistema de provisión de puestos de trabajo públicos ha estado determinado de manera muy relevante por las afinidades políticas o de otro orden, si bien, al menos desde 1978, se ha tendido a introducir mecanismos que garantizan una mayor estabilidad de los gestores que han de desempeñar determinados puestos directivos.

En ese entorno, cada vez será más difícil para las Administraciones públicas atraer a personas brillantes para servir en ellas. Ya en los años 50, C. Wright Mills, al analizar en “Las Elites del Poder”, la organización de la Administración norteamericana señalaba que en una situación de inseguridad política, “no será posible encontrar personal intelectualmente preparado para formar parte de una burocracia auténtica (…) pues así solo se atraen mediocridades que se avienen a una conformidad ciega. No se puede contar con personas moralmente capacitadas si han de trabajar en una atmósfera de desconfianza, endurecida por las sospechas y el miedo”.

En cualquier caso, se trata de un proceso lento y que a mi juicio, aún no es irreversible, pero la sociedad corre el riesgo de que, si no se toman medidas que vuelvan a consolidar los principios de mérito y capacidad como prioritarios a la hora de seleccionar a los servidores públicos, al final de este proceso, nos encontremos con que se ha sustituido una auténtica administración profesional leal al interés general por una pseudo-burocracia formada principalmente por intrusos políticos y asalariados de los partidos políticos cuya objetividad se encuentra viciada por sus lealtades personales o partidarias, en la que el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 103 de nuestra Constitución termine siendo meramente nominal y vacío de contenido.

La existencia de una administración eficaz, neutral y preparada constituye un instrumento indispensable para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos en una sociedad socialdemócrata como la actual. El ocaso de la una administración de estas características podría comportar también el crepúsculo de nuestro modelo de Estado social.

11 comentarios
  1. Fénix de los Ingenuos
    Fénix de los Ingenuos Dice:

    Algún mal pensado podría sostener que la argumentación del autor sólo se sostiene si el funcionario típico respondiese precisamente a las características definidas por el modelo weberiano: jerárquía, prestigio, responsabilidad, carrera profesional, etc. Así sí podría constituir un límite a la partitocracia, pero lo cierto es que el funcionariado español no responde actualmente a ese esquema. En consecuencia, si no hay incentivos ni disciplina interna, por lo menos que exista la disciplina que proporciona el mercado, como se afirmaba en un post anterior. Sin embargo, el problema es que el mercado no funciona tampoco cuando existe partitocracia, porque no prima el interés de la eficiencia ni de la buena gestión de los recursos, sino del clientelismo y amiguismo financiado con el dinero del contribuyente. La única solución, por tanto, es reconstituir la función pública pero… ¿lo van a hacer los partidos políticos?

  2. José Mª Pérez
    José Mª Pérez Dice:

    Gracias por el acertado comentario. Efectivamente, el funcionariado español puede que ya no responda al modelo weberiano, pero parte del éxito de la transición y del desarrollo de España en los años 70 y 80 se debió a que, al menos durante un tiempo, se acerco a él. En cualquier caso, en nuevos post iré desarrollando mi posición y,como argumentaré en otra entrada posterior que ya adelanto, parte de la responsabilidad de la situación actual también corresponde a la propia clase funcionarial y a sus vicios y rivalidades corporativas.

  3. robespierre
    robespierre Dice:

    Muy interesante este post, que me parece que clarifica muy bien lo que está pasando en muchas Administraciones, que están sustituyendo los técnicos cualificados e independientes (si es que alguna vez los tuvieron, porque algunas ni eso) por los conocidos y amiguetes que no son ni cualificados ni independientes. Spoil system pero co la diferencia que luego se quedan todos a vivir a cargo del erario público, porque nadie los echa, que como bien explica el autor del post ya se encargan los políticos de que se queden cuando ellos se van. Aunque se queden bien aparcaditos y sin nada que hacer, porque llegan los nuevos conocidos y amiguetes. Todo a cargo del contribuyente.

  4. jj
    jj Dice:

    José María, no ya parte del éxito de la transición, sino de algo previo: de eso que se fraguó en España en los años 50-60-70 y que Enterría&cia llaman el “Estado Admitivo de Dº” (LEF vigente, LPA, LJCA, e incluso los Planes de desarrollo) deben casi todo a la clase funcionarial. H.Miñón cuenta que en los años 60-70 los políticos -a diferencia de lo que ha pasado después- no se apartaban casi nunca, en su actuación, de lo que aconsejaba el dictamen del Consejo de Estado. A falta de legitimidad, los servidores del estado abundaban en la legalidad, dice en la misma línea R.Gómez-Ferrer. Ahora, muchos políticos, investidos de la legitmidad democrática, se saltan cuanto pueden los dictámenes de los órganos de control interno, sean las SGTs, o los del Consejo de Estado… O todavía peor, ponen en esos órganos (véase los consejos consultivos de las CCAA) a gente sin la formación e independencia necesaria, para que así digan lo que a ellos les conviene…

  5. Jeremías Cohen
    Jeremías Cohen Dice:

    Yo niego la mayor. La transición no fue un éxito, y es preciso empezar a derribar ese mito. No pueden considerarse éxitos una Constitución, una construcción del Estado y de su Administración, y una distribución los poderes públicos que nos ha llevado a la situación actual. Y que ha establecido un régimen que además sufre el lastre de su imposibilidad de evolucionar a algo mejor. Que se lograra establecer en la transición una democracia no es tampoco un logro deslumbrante ¡Qué otra cosa podría haber a fimales del siglo XX en Europa occidental! De aquellos polvos nos vienen estos lodos.

  6. J.New
    J.New Dice:

    Precisamente, en el actual contexto de administración de enchufismo partidaria, cobra más importancia la figura del registrador de la propiedad, como funcionario “independiente” que califica bajo su responsabilidad.
    La concepción del registrador español como “protector de terceros y fiscal de los ausentes” supone un blindaje racional frente a las decisiones del “empleado público”, no funcionario de carrera, sino mero detentador por nombramiento político de potestades públicas, que chocan, en su arbitrariedad contra el muro de la calificación independiente registral, libre del servilismo de los empleados públicos y del, todavía más peligroso, servilismo del mercado y su liberdad del elección del operador más laxo.
    Al registrador ni se le vincula o jerarquiza con decisiones administrativas ni se le elige. ESta es su grandeza.

  7. Juan
    Juan Dice:

    Realmente interesante el post. En otro post anterior ya se había comentado la situación de ciertos cuerpos de la administración del estado, siendo especialmente relevante el caso de la intervención o los tribunales de cuentas, que aún “disfrutando” de los beneficios de la carrera profesional en la función pública, básicamente el saber que no serán despedidos, tampoco ejercen de contrapeso a los abusos del poder político. Ya se comentó como en general se tiende a “comprender” ese comportamiento, entendiendo que oponerse al poder político en nuestros días es solo para “héroes”, lo que no se puede exigir a un funcionar “normal”. Esta situación creo que también está pesando notablemente en la evolución de la valoración de la función pública entre los ciudadanos. No se tiene la percepción de que esos beneficios (no despido), que persiguen justamente contrapesar el poder político, realmente sirvan. Más bien al contrario, parece que los funcionarios, aún con esos beneficios, prefieren no poner en riesgo su carrera profesional, y prefieren satisfacer los deseos de los políticos, aún en los terrenos de la manifiesta ilegalidad. En esas circunstancias, la reflexión va mucho más allá, y debería ponerse en duda si no debe replantearse el modelo completo de la función pública. Sin duda el modelo de selección de las personas tiene mucha influencia. La mayor seriedad y severidad mantenida durante años en la administración central, permite que aún hoy se valore la profesionalidad de muchos de sus funcionarios … situación que en las Comunidades Autónomas y en los ayuntamientos, es mucho más difícil de encontrar, y predomina el clientelismo frente al poder político.
    Si esto es así, merecería una reflexión de si la función pública no debe evolucionar a una estructura más basada en resultados, y menos en el modelo de “no despido”, si esto no impide el clientelismo y sometimiento al poder político.

  8. Juan
    Juan Dice:

    No puedo compartir con Jeremías que la transición no fue un éxito, en un contexto de tradición de enfrentamientos en la sociedad española. Creo que lo que se construyó en ese momento sí debe valorarse como un éxito. Lo que si negaría es que el estado autonómico, del que tanto hemos presumido durante años, pueda calificarse como éxito. Mas bien es el origen de gran parte de los males que ahora sufre este país, y el único calificativo que se le puede otorgar es el de “rotundo fracaso”. Supongo que aún costará admitirlo, pero sinceramente creo que mientras no se replantee a fondo el despropósito del actual sistema autonómico, será difícil encontrar un futuro optimista para este país. Y en este punto, sí coincido con Jeremías. Esta herencia de la transición es un lastre que está hundiendo a este país.

  9. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Me parece que lo que denuncia Jose María en su clarísimo post es un tema de la mayor importancia para entender lo que está pasando en España, en particular en las Administraciones autonómicas y locales. Se ha replicado en teoría el modelo del Estado que, como bien recuerda JJ, tiene una tradición si se quiere franquista pero de respeto a la legalidad, aunque esta legalidad efectivamente adoleciera de falta de legitimidad, garantizada por cuerpos de funcionarios con mucho prestigio y mucha independencia, a los que se accedía por riguroso sistema de oposición. Todo esto ha ido también quebrándose de forma paulatina en el Estado, pero es que en las CCAA no ha existido nunca nada similar, de manera que en el mejor de los casos se han creado cuerpos de funcionarios autonómicos y una serie de organismos con funciones más o menos similares a las del Estado y en el peor, y especialmente en los últimos años, se han creado una pléyade de organismos públicos donde se han concentrado los problemas que denuncia Jose María. Cierto es que esto también ha pasado en el Estado, pero en mucha menor medida, entre otras cosas por el mayor peso de los cuerpos tradicionales de funcionarios encargados de velar por la legalidad de las actuaciones de los gestores públicos. En cualquier caso, la falta de control de legalidad con el que actúan las CCAA se demuestra por la frecuencia de los casos que vemos en los periódicos uno y otro día. La explicación de Jose María y los comentaristas que me preceden creo que son muy atinados. Fallan los controles de legalidad porque muchas veces no hay suficientes funcionarios independientes y técnicamente cualificados que sean capaces de ejercitarlos. Mas vale que empecemos a decirlo alto y claro, porque los ciudadanos muchas veces no son capaces de distinguir entre los burocratas de verdad y los psedoburocratas como dice Jose María. Y les aseguro que por muy negativo que sea el concepto que tengan de un burocráta les parecerá un funcionario ejemplar comparado con el pseudoburócrata.

  10. jacobino
    jacobino Dice:

    El problema, y lo digo por experiencia como miembro de un Alto Cuerpo del Estado, es que el político funciona en términos políticos, es decir, con el voto como “target” y los medios de comunicación como supremo contrapoder, mientras que los funcionarios de los Altos Cuerpos nos hemos convertido en unos “mierdas” parafraseando a Reverte, que nos “vendemos” por un plato de lentejas y la triste zanahoria de que en algún momento de nuestra vida profesional nos harán subdirector (dentro de nada los directores generales serán las Leires, las Aidas y las Anas Mato de segunda fila). Nosotros a tragar y hacer papelitos que para nada valen. Yo ya viví los tiempos de juan Costa (el niñato) como Secretario de Estado de Hacienda, curiosa situación, resulta que un tío que era Agente Tributario era el Jefe de todos los Inspectores de Hacienda, hay nadie protesto y nadie se rasto las vestiduras. Lo dicho, unos mierdas.

  11. ana margarita
    ana margarita Dice:

    Dice Elisa Nuez muy acertadamente que “la falta de control de legalidad con que actúan las CCAA se demuestra por la frecuencia de los casos que vemos en los periódicos uno y otro día” y yo me atrevería a decir además los que no vemos, por ejemplo, existe una sentencia de Tribunal constitucional del año 1989, que declaró inconstitucional una norma de la Comunidad foral de Navarra relativa a la obligación de notarios y registradores de hacer determinadas comunicaciones a efectos de tanteo y retracto de vivienda protegida por carecer lógicamente de competencia, pues bien la revista la Notaría que hacía un breve resumen de jurisprudencia constitucional, no la recogió en absoluto, como si no existiera, después no hay Comunidad autónoma que se precie que no imponga todo tipo de comunicaciones, deberes, colaboraciones… siendo nuestro estatuto profesional materia competencia exclusiva del Estado, pero afectado en esos casos por el desarrollo de normas de competencia autonómica,o sea, un lío.Si a esto juntamos la política,y la mentalidad que ha llevado a considerar que más vale ser cabeza de ratón que cola de león, mucho más que esas excusas de acercar la administración a los ciudadanos, o incluso de más alta política, los famosos hechos diferenciales, como si en el resto de las naciones europeas no existieran difencias…pues nos hacen sentir los más pringaos del mundo, y además, por si fuera poco, la crisis…..

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