Libre circulación de personas e inmigración irregular

En una entrada previa tuve la oportunidad de referirme a cómo la crisis económica estaba poniendo en jaque al régimen europeo de la competencia, uno de los ámbitos del mercado interior que la Comisión se había encargado de proteger con mayor empeño hasta el momento. Esta institución intentaba por entonces diseñar una estrategia firme que evitara que la competencia fuera falseada como consecuencia principalmente de las medidas de ayuda que los Estados miembros estaban adoptando a favor de bancos y entidades financieras. Desafortunadamente, según se ha sostenido, la presión ejercida por los gobiernos nacionales a fin de evitar cualquier riesgo para la recuperación de los mercados dio lugar a una importante flexibilización en la aplicación de las disposiciones europeas de la competencia y supuso un descrédito difícilmente disimulable para el régimen del Tratado relativo a esta materia.|

Actualmente un escenario similar parece estar gestándose en otro de los ámbitos que mayor rédito ha proporcionado a la integración de Europa en la última década. Se trata de la libre circulación de personas, uno de cuyos estandartes más representativos, esto es, la supresión de las fronteras interiores en la UE, podría verse sensiblemente afectado por las medidas propuestas por la Comisión en materia de política de migración.

De acuerdo con la Comisión, los indicadores empleados para cuantificar el fenómeno de la inmigración en la UE sugieren que el año 2009 supuso un descenso en la presencia de ciudadanos de terceros países en situación irregular respecto a 2008 (véase cuadro infra). Esta tendencia, motivada en parte por la crisis económica, se ha invertido recientemente como consecuencia de los conflictos del norte de África. Éstos han dado lugar a una llegada masiva de emigrantes a la frontera exterior de la UE y están suponiendo en muchos casos el colapso de los centros de acogida dispuestos en Italia, Malta, Grecia y Chipre. En estas circunstancias, algunos Estados miembros como Francia, que consideran extremadamente complejo el control del desplazamiento dentro del territorio comunitario de los nuevos emigrantes, han urgido públicamente a las instituciones europeas para que adopten medidas contundentes que pongan remedio a esta situación. Su petición ha sido correspondida por la Comisión con la publicación, el pasado 4 de mayo, de una comunicación que describe el nuevo enfoque de la de la UE en este área.

Cuadro – Indicadores de inmigración irregular  (Fuente: Eurostat y Comunicación de la Comisión)

La propuesta de la Comisión es un paso de gran importancia para garantizar la coherencia de la acción de la UE en el ámbito de la migración, de la movilidad y de la seguridad. En particular, de manera conforme con los principios que tradicionalmente han inspirado su política, la Comisión ha basado el diseño de su paquete de iniciativas en el principio de solidaridad intra- y extra- comunitaria, y ha propuesto, con la vista puesta en el largo plazo, el desarrollo de una mayor cooperación y coordinación con los países del sur del Mediterráneo. Con ello se pretende generar las condiciones necesarias de estabilidad política, crecimiento y empleo que eviten las causas que de modo más habitual incentivan la emigración irregular. Por otro lado, la Comisión se ha esforzado en llamar la atención sobre la necesidad de reforzar la capacidad de acción y las competencias de la Agencia Europea de Control de Fronteras (FRONTEX) y de consolidar tanto la política europea de retorno, para facilitar la salida voluntaria de los inmigrantes en situación irregular, como el Sistema Europeo Común de Asilo.

Ahora bien, la Comisión prevé igualmente una medida destinada a atenuar la situación en el corto plazo que corre el riesgo de desnaturalizar uno de los logros más genuinos en los que se asienta la UE tal y como la concebimos hoy día. Me refiero a la posibilidad de introducir, siquiera con carácter excepcional y temporal, los controles que fueron suprimidos en las fronteras interiores entre la mayoría de los Estados miembros con ocasión de la entrada en vigor del Tratado de Schengen. Conviene recordar que este acuerdo supuso la creación de un espacio sin fronteras para la movilidad de las personas que ha llegado incluso a cautivar a terceros países con relaciones especiales con la Unión y que, hoy por hoy, está compuesto por un total de 26 países. Curiosamente, el 25º aniversario de su firma fue conmemorado en 2010 por la Comisaria europea de interior, quien lo calificaba como « uno de los más grandes símbolos de la capacidad de la UE para mejorar la vida de sus ciudadanos ».

No sería justo hacer una valoración apresurada de las propuestas de la Comisión en un contexto crítico, de carácter global y con numerosos frentes abiertos como es el actual. Quizá sea cierto que, tal y como sostiene esta institución, la flexibilización que ahora se adopte en la aplicación de las reglas relativas a la integración y al mercado interior (ya sea en el ámbito de la competencia o en el de la libre circulación) sirva para dar confianza e impulso al proyecto europeo en el futuro. Con todo, no cabe perder de vista que, en coyunturas extraordinarias de crisis, parece que la Comisión se ve obligada a ceder con excesiva frecuencia a las pretensiones de los Estados miembros y a buscar atajos de flexibilización y de excepción a las normas y libertades que mayor identidad han procurado a la UE.

Entretanto, la institución europea que parece mantenerse sólida en relación con algunas de las medidas a las que los Estados miembros están recurriendo a fin de incentivar el retorno de los emigrantes irregulares a su lugar de origen es el Tribunal de Justicia. Recientemente se ha pronunciado con rotundidad sobre la aplicación de penas de prisión a aquellos nacionales de terceros países que no respeten una orden de salida del territorio europeo. Según el fallo de la sentencia de 28 de abril de 2011 (asunto C-61/11 PPU, Hassen El Dridi), esta medida es contraria al Derecho de la Unión y, en particular, a la Directiva 2008/115/CE. A juicio del Tribunal de Justicia, las penas privativas de libertad son susceptibles de perjudicar la instauración de una política eficaz de repatriación de los ciudadanos de terceros países que sea respetuosa a su vez con sus derechos fundamentales.

La anterior es una resolución merecedora de ser destacada. En primer lugar, porque vela por el trato justo a los nacionales de terceros países en situación irregular de manera conforme con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos. En segundo término, porque no teme en cuestionar medidas nacionales en el ámbito penal, una materia que tradicionalmente los Estados miembros se han preocupado de  guardar de manera recelosa y libre de injerencias europeas. En fin, el Tribunal de Justicia vuelve a hacer uso de una interpretación fiel a los objetivos de integración del Tratado y conforme con los principios generales del Derecho de la Unión incluso en la difícil coyuntura actual.

La sentencia del Tribunal de Justicia y las conclusiones del Abogado General en este asunto pueden consultarse aquí.

Las opiniones expresadas en este blog corresponden a su autor y no vinculan en ningún modo al Tribunal de Justicia de la UE

5 comentarios
  1. Damián Flores Cacho
    Damián Flores Cacho Dice:

    Magnífico artículo, Ignacio. El tema es no sólo señero, sino de enorme, enorme importancia. Por falta de tiempo, aunque tu exposición merecería un comentario extenso, me limitaré a dos ideas concretas:
    1. Me sumo a tu valoración de la Comunicación de la Comisión, de 4 de mayo de 2011. Creo que es muy pertinente, dadas las circunstancias, pero también me temo que los países afectados por las corrientes migratorias derivadas de los sucesos ocurridos en el Norte de África en las últimas semanas y meses, no van a estar demasiado dispuestos a respetar los parámetros europeos de libre circulación de personas, ni creo que estén tampoco interesados en reforzar las funciones de la Agencia Europea de Control de Fronteras. Además, considero concebible que las medidas adoptadas a corto plazo conduzcan a una situación absolutamente indeseable de pendiente resbaladiza (sigo en todo caso el canon propuesto por Eugene Volokh*) que puede permitir ulteriores recortes, tanto por reducción de costes; como por el incremento de la tolerancia social hacia dichas medidas; como, sobre todo, por alteraciones en el reparto de poder de político e incremento de la inercia política de quienes pretenden desarbolar la libre circulación de personas en el espacio europeo.
    2. Coincido también en lo tremendamente necesaria que resulta la posición del Tribunal de Justicia en estos momentos. A mi juicio, al defender la legalidad ante los vaivenes políticos, no sólo está garantizando el Derecho, sino incluso los principios y exigencias que le sirven de fundamento y que lo dotan de sentido. Ayer noche, curiosamente, estaba releyendo “La traición de los clérigos”, de Julien Benda, y al leer los dos últimos párrafos de tu artículo me he acordado de la anécdota que en el prefacio pone en boca de Tolstoï y que considero oportuna: “Tolstoï cuenta que, siendo oficial, al ver a uno de sus colegas golpear a un hombre que se salía de la formación, le dijo: ‘¿No le da vergüenza tratar así a uno de sus semejantes? ¿Acaso no ha leído los Evangelios?’. A lo que el otro respondió: ‘¿Es que usted no ha leído las ordenanzas militares?’**”. A mi modo de ver, en este asunto, tanto el Tribunal de Justicia como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tienen la rara oportunidad de cohonestar ambas perspectivas, sin dejar nunca de garantizar el recto cumplimiento del Derecho.
    * http://www2.law.ucla.edu/volokh/slippery.htm
    ** Pido disculpas por cualquier gazapo: mi edición está en francés y, como he hecho la traducción sobre la marcha, seguramente no coincida con la española.

  2. almudena de la peña
    almudena de la peña Dice:

    El tema de este post me parece de gran actualidad e interés. Resulta que la inmigración irregular no está llegando básicamente por las fronteras españolas sino a través de Italia y de allí a Francia (¿será por eso que se tomán ahora medidas?)
    Me produce mucha inquietud que se cuestione uno de los pilares basilares de la UE; la libre circulación de personas, ¿vendrá luego la limitación de los capitales y las mercancías? Serán los Estados miembros unilateralmente los que podrán hacer uso de la excepción solo en casos tasados? claro que abrir esa puerta puede dar lugar a muchas otras situaciones. Está claro que la crisis está afectando a un sistema de vida que creiamos consolidado.

  3. Rodrigo Tena
    Rodrigo Tena Dice:

    Sobre este tema que tan atinadamente, como siempre, trata el autor del post, publica hoy un artículo muy interesante (también como siempre), José Ignacio Torreblanca en El País: http://www.elpais.com/articulo/internacional/abismo/xenofobo/elpepiint/20110513elpepiint_7/Tes
    Es muy curioso comprobar como la psicología de los países es tan irracional como la de las personas, quizá porque los políticos actuales son meras correas de transmisión de las emociones de las masas y han abdicado completamente de asumir el más mínimo riesgo y pretender dirigirlas. El resultado es que países como Finlandia y Dinamarca, con un porcentaje de inmigración extracomunitaria ridículo (1,8% en el caso de Finlandia), son capaces de montar este pollo sin que se les caiga la cara de vergüenza. Pero que Francia se suba al carro y fuerce a la Comisión (como siempre) a seguir esta línea, es ya verdaderamente grave. Como dice Ignacio, menos mal, menos mal que nos queda el Tribunal…

  4. álvaro
    álvaro Dice:

    En la última frase del primer párrafo el autor afirma que la presión ejercida por los gobiernos nacionales a fin de evitar cualquier riesgo para la recuperación de los mercados dio lugar a una importante flexibilización en la aplicación de las disposiciones europeas de la competencia y supuso un descrédito difícilmente disimulable para el régimen del Tratado relativo a esta materia.
    Creo que afirmación carece de justificación. Cojamos por ejemplo las ayudas públicas concedidas a las instituciones financieras. ¿Qué es lo que se ha flexibilizado? ¿La noción de ayuda de Estado? Claramente no. ¿Los criterios de compatibilidad? Discutible, y en la anotación no se demuestra. El análisis de compatibilidad es un balance de intereses entre la distorsión de competencia causada por la intervención estatal y el bien común que dicha intervención trata de alcanzar. En este sentido, antes de realizar la afirmación vertida por el autor, habría que haber analizado, en primer lugar, si las intervenciones estatales crearon grandes distorsiones de competencia, dada la situación de los mercados. A continuación, habría que recordar que en una situación de crisis, el objetivo de interés común de proteger la estabilidad financiera justifica una distorsión de la competencia más elevada. En este sentido, se debería haber analizado si hay verdaderamente flexibilización de las reglas, o únicamente aplicación de las mismas reglas a situaciones diferentes.
    Por otro lado, ¿qué sugiere el autor? ¿Que la Comisión no hubiera debido aprobar las intervenciones estatales? Convendría explicar cuál es la alternativa que se propone.
    En fin, queda para otra ocasión (o, mejor, para un estudio detallado) analizar si existe o no una deriva del Tribunal de Justicia hacia posiciones menos europeístas.

  5. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Ignacio, enhorabuena por el post, me parece un asunto de la mayor importancia. El tema de la construcción europea es esencial y que se pueda ir deteriorando a golpe de crisis, populismo y políticas cortoplacistas produce mucha inquietud, especialmente para un Estado como el español que tanto le debe a Europa en todos los sentidos. Es más, a veces pienso que si nos quitan la construcción europea nos quitan la poca política de verdad que nos queda, por lo menos en este país.

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