Comentario al Proyecto de reforma del artículo 135 de la Constitución Española

En Boletín Oficial de las Cortes de 26 de agosto de 2011, se publicó la propuesta de reforma constitucional presentada conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso, dicha propuesta ha sido admitida a trámite hoy día 30 de agosto.
Las principales novedades introducidas en este precepto son, por una parte, la elevación a rango constitucional del principio de estabilidad presupuestaria que, hasta ahora, había sido recogido legalmente a partir, de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y, que en cualquier caso, ya formaba parte de nuestro ordenamiento jurídico interno desde su incorporación al acervo jurídico comunitario.
En ese sentido, el apartado segundo realiza una referencia concreta a lo que se entiende por estabilidad presupuestaria, concepto que habrá que interpretar conjuntamente con el que, actualmente, se encuentra recogido en la redacción vigente del art. 2.1.b) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, o con el que pueda desarrollarse en la norma que está previsto que desarrolle el precepto constitucional objeto de la reforma. 
El apartado cuarto introduce los supuestos en los que circunstancias excepcionales pudieran permitir superar los límites de déficit estructural y volumen de deuda permitidos. Se trata de una redacción relativamente abierta, pues junto a una relación nominal de circunstancias (catástrofes naturales, recesión económica y situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado) se añade el requisito “político” de que se aprecie su carácter por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de Diputados.
El apartado sexto, refuerza la posición del Estado respecto de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, puesta en cuestión en las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía y recogiendo de manera positiva la doctrina ya apuntada en las últimas sentencias del Tribunal Constitucional.
 
Por otro lado, la reforma introduce una serie de límites constitucionales a la capacidad de endeudamiento de las Administraciones Públicas matizando la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas recogida en el art. 156.1. Este punto constituye el aspecto principal de la reforma.

La preocupación por mantener controlada por el Estado la Deuda pública ha sido una constante en nuestra tradición constitucional e, históricamente, ya venía encontrando su reflejo en nuestros textos constitucionales. Así, por ejemplo, en el artículo 355 de la Constitución de Cádiz, en el artículo 87 de la Constitución de 1876, donde se expresaba que la deuda pública “está bajo la salvaguardia especial de la Nación”.

La Constitución de la II República, la primera sin una vocación claramente centralista, fue la que reguló con más detalle esta cuestión y, en sus artículos 111, 112 y 118, concretó preceptos tendentes tanto a mantener bajo control parlamentario la emisión de deuda pública, como a garantizar su cobro. Por otra parte, se limitó la capacidad de endeudamiento de las regiones autónomas que empezaron a surgir. Así, el Estatuto de Cataluña de 15 de octubre 1932, en su artículo 17 permitía a la Generalitat emitir Deuda interior, pero expresamente señalaba que “ni la Generalitat ni sus corporaciones locales podrán apelar al crédito extranjero sin autorización de las Cortes de la República…”

En el Derecho constitucional comparado, esta preocupación por mantener un control centralizado sobre la capacidad de endeudamiento de las regiones se manifestaba, asimismo, en las primeras constituciones de carácter federal, donde también se limitaba la capacidad de endeudamiento de los Estados que integran una federación. Así, por ejemplo, la Constitución de México de 1917, en su art. 117.8, expresamente prohibía a los Estados integrados en los Estados Unidos Mexicanos la emisión de deuda pública fuera del territorio nacional o pagadero en moneda extranjera o contraer obligaciones a favor de sociedades o particulares extranjeros y limitaba su capacidad para celebrar emprésitos “sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos”.

En un sentido semejante, aunque menos riguroso, se pronunció la Constitución alemana de Bonn de 1949 que, actualmente y tras la reforma de 2001, en su art. 109 (4) establece que “para evitar una perturbación del equilibrio global de la economía, una ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat puede: 1. determinar las cantidades máximas, condiciones y orden cronológico de los créditos que se concedarán a las corporaciones territoriales y las mancomunidades locales y, 2. obligar a la Federación y a los Länder a tener depósitos que no devenguen intereses en el Banco Federal Alemán (reservas de compensación coyuntural).” Y, en su artículo 115 (1) establece que “La obtención de créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros, necesitan una habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los mismos. Los ingresos provenientes de créditos no podrán superar la suma de los gastos para inversiones previstos en el presupuesto, no admitiéndose excepciones sino para contrarrestar una alteración del equilibrio global de la economía. La regulación se hará por una ley federal”

Sin embargo, en nuestro país, al momento de aprobarse la Constitución, no se llegó a prever la dimensión que alcanzaría en el futuro el recurso al endeudamiento, tanto por parte de las Comunidades Autónomas, como de las restantes administraciones locales. Así el artículo 135 vigente, y que ahora se pretende modificar, se centraba en la prioridad que el pago de la deuda pública debía de tener en los presupuestos generales de cada año, al señalar que “el Gobierno habrá de estar autorizado por Ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito”, y que “los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión”.

Nada se dijo entonces respecto a la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas y fue la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la que en su artículo 14 facultó a las Comunidades Autónomas tanto para realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería; como para concertar operaciones de crédito por plazo superior a un año, cualquiera que sea la forma como se documenten, siempre que el importe total del crédito sea destinado exclusivamente a la realización de gastos de inversión y que el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma. En estos casos, si sería necesaria la autorización del Estado para concertar operaciones de crédito en el extranjero (es decir, fuera de la Unión europea) o cuando se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. También la Legislación reguladora de las Haciendas Locales (art. 53 del Texto Refundido) ha venido facultando a las administraciones locales a recurrir al endeudamiento como fórmula ordinaria de financiación.

Las Comunidades Autónomas, en sus estatutos, han consolidado esta posibilidad de endeudamiento. Así, el Estatuto de Cataluña vigente establece en su artículo 213 que: “la Generalitat puede recurrir al endeudamiento y emitir deuda pública para financiar gastos de inversión dentro de los límites que la propia Generalitat determine y respetando los principios generales y la normativa estatal” añadiendo que dichos títulos gozan de los mismos beneficios y condiciones que los que emite el Estado. En términos semejantes se pronuncian los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Valenciana (art. 77), de Galicia (art. 47), de Andalucia (art. 187), etc.

En la práctica, con la crisis, la tendencia ha supuesto una utilización excesiva de este recurso de financiación ante la caída de la recaudación tributaria y, si bien al menos sobre el papel, el Gobierno de la Nación tenía mecanismos suficientes para poder paralizar determinadas operaciones de crédito de aquellas administraciones públicas que ya no reunían los requisitos previstos para poder seguir endeudándose, sin embargo en la práctica, desde el exterior se percibe que no es así y, para mantener la confianza en nuestro crédito exterior, resulta necesario reforzar el control del Estado sobre la capacidad de gasto y de endeudamiento de la Administración periférica, tanto autonómica como local. Así, la reforma constitucional propone aplicar el principio de reserva de ley orgánica a la regulación de esta materia, de manera que el régimen jurídico del principio de estabilidad presupuestaria requerirá una mayoría cualificada para su reforma.

En definitiva, al margen de que podamos considerar que se trata de una reforma incompleta y que existen muchos otros preceptos constitucionales susceptibles de ser revisados, entiendo que se trata de una reforma necesaria, pues el nivel de descentralización administrativa en España es tal que, solo adoptando este tipo de medidas puede garantizarse que exista una unidad de criterio a la hora de imponer una disciplina presupuestaria efectiva en las diversas administraciones públicas.

Se ha venido alegando que elevar a rango constitucional el principio de “estabilidad presupuestaria” pudiera poner en peligro la continuidad del Estado de bienestar en España. Sin embargo, dado el grado de madurez que tiene éste en nuestro país, lo importante no es tanto obtener recursos para nuevas inversiones (qué es la finalidad permitida para recurrir al crédito a largo plazo por las CC.AA. y entidades locales), sino en conseguir mantener las enormes exigencia de recursos, en términos de gasto corriente, a que nos obligan las actuales infraestructuras y las carteras de servicios. La sostenibilidad del estado social exige que la extensión e intensidad del mismo se ajuste a los recursos de los que disponen realmente las Administraciones públicas. Asumir que el endeudamiento es una vía ordinaria de financiación de un estado de bienestar en constante expansión es el camino más corto para que, a corto o medio plazo, se produzca su quiebra y consiguiente desaparición.

Por otra parte, el hecho de que PSOE y PP hayan conseguido consensuar una norma de esta naturaleza, constituye un interesante precedente que rompe por fin un tabú y abre la puerta a que, el interés general de la nación en su conjunto se imponga a los objetivos tácticos a corto plazo de los partidos políticos. Es posible que, en la legislatura que se iniciará tras las elecciones del 20-N, se acometan otras reformas constitucionales también necesarias que definan de una vez por todas el modelo territorial del Estado y tiendan a corregir la tendencia confederal en la que nos hemos visto inmersos en los últimos años.

Desde este punto de vista, dado el carácter puntal y eminentemente técnico de la reforma y dado que la misma no afecta a derechos fundamentales de los ciudadanos ni a ninguno de los supuestos en los que la propia Constitución exige la celebración de un referéndum, no entiendo por qué debería agravarse su tramitación con el sometimiento de la reforma a una consulta popular. A mi juicio, la mayoría parlamentaria con la que, previsiblemente, se va a aprobar la reforma garantiza la legitimidad democrática de la reforma.

En este sentido, no está de más recordar lo que LOEWENSTEIN se preguntaba respecto al referéndum constitucional como conclusión al análisis de su evolución histórica desde que surgiera en el ámbito de la Revolución francesa (Loewenstein, Kart: Teoría de la constitución, Ed. Ariel Derecho, 2ª ed. Barcelona, 1976, pag. 181) “¿puede el elector medio emitir realmente un juicio razonable sobre un documento tan complicado como es una moderna constitución, o su criterio en el referéndum estará tan determinados emocionalmente que sea imposible una decisión auténtica de su voluntad?”. La experiencia vista en los últimos tiempos con los infructuosos intentos de aprobar en referéndum una Constitución europea es significativa a este respecto.

9 comentarios
  1. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Muy interesante análisis aunque no comparto totalmente la postura del autor, particularmente en lo relativo al referendum como he intentado explicar en los posts anteriores sobre el mismo tema. Suerte que a la clase política -como ha dicho algún comentarista- ya no le queda ningún prestigio que perder, porque ciertamente el espectáculo del otro día del Parlamento intentando pactar a última hora las enmiendas con CIU le hubieran dado la puntilla. Pero como ya estamos hechos a todo, pues nada, lo de siempre. Menos mal que ya están en tiempo de descuento. 

  2. robespierre
    robespierre Dice:

    A mí lo que me ha gustado más es lo de los nacionalistas y medios afines clamando por la ruptura del consenso constitucional…es buenísimo, sobre todo viniendo del PNV, que quería “colocar” nada menos que el derecho a decidir (no se sabe si también en el art.135, por aquello de aprovechar) o los de CIU con la historia del pacto fiscal. Se ve que el consenso constitucional, verse sobre lo que verse, aunque sea una modificación constitucional que ya está en una ley  solo se rompe si ellos no están de acuerdo, aunque la voten los dos partidos mayoritarios. Y al contrario, lo que se vota en el Parlamento vasco o catalán resulta que aunque nadie más lo vote no rompe el consenso constitucional. Y es que se han acostumbrado muy mal.

  3. José Mª Pérez
    José Mª Pérez Dice:

    Respetuaosamente discrepo con lo apuntado con MAT, aunque ambas figuras son manifestaciones de la participación popular, creo que no son equiparables la elección de los representantes que el sometimiento de determinadas cuestiones a referendum. En cualquier caso, solo reiteraba una duda que otros se han planteado antes.
    En el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta lo rígida que ya es la  reforma de Constitución por sus propias prescripciones, me parece que exigir un referendum cuando la propia ley no lo exige es plantear un precedente que haría aún más dificil conseguir abordar otras reformas más adelante que son muy necesarias (sobretodo las relativas al Título VIII).
    Comparto la crítica acerca de que era necesario un debate mayor, pero que, valorados en su conjunto, los “pros” de la reforma superan a los “contras”

    • MAT
      MAT Dice:

      Sólo un matiz jurídico: el referendum es tan constitucionalmente necesario, y vinculante, como el resto del procedimiento de reforma constitucional, aunque sea el ordinario, si así lo pide una décima parte de los diputados o de los senadores (lástima de bipartidismo favorecido por la fórmula d’Hondt). Son las previsiones del artículo 167.3 de la Constitución.
      No deja de ser curioso (por no decir antidemocrático), ya abandonando el terreno del Derecho, y entrando en el de la Sociología y la Politología, que para aprobarse la Constitución se necesitara un referendum, y para modificarla no sea preciso el referendum (o automáticamente exigible) en todos los casos.

  4. Serafin Casamayor
    Serafin Casamayor Dice:

    Leo con admiración el artículo de José María Pérez Gómez, por lo bien documentado y la importante información que nos transmite. Precisamente eso, eso es lo que nos falta en estos momentos: datos, información, conocimiento sobre nuestra verdadera situación actual. ¿Qué ha fallado? ¿Realmente tan mal estamos? Durante muchos años hemos tenido a gala pertenecer al club de los países desarrollados de corte occidental. En ellos, Democracia, Imperio de la Ley, Estado de Derecho y Libre mercado eran todos correlato necesario el uno de los otros. Y ahora vemos que existe una contradicción entre democracia y transparencia con los ciudadanos y la estricta eficiencia económica. ¿Tan mal estamos? Según nos relata José María Pérez inadvertidamente  para muchos de nosotros, entre los que yo me incluyo, gran parte de la responsabilidad de ese descontrol financiero es lo que se va en gasto corriente relativo al sostenimiento de un alto nivel de infraestructuras. ¿Qué ha podido ocurrir por tanto, para que quienes hace algunos años cortaban la cinta y salían en la foto sin preocuparse por el día después de aquello que se inauguraba, ahora reaccionen con tanta viveza? ¿Hemos sido los ciudadanos poco diligentes a la hora de exigir transparencia y fiscalizar los compromisos y servidumbre contraídas por nuestra clase política? Esta reacción tan viva, está siendo capaz de convertirnos a todos de nuevo en ponentes constitucionales (a estas altura, Dios mío) y remover así un equilibrio político, muy pero que muy endeble. ¿Qué ha podido pasar? Pienso que se nos substrae información. Gracias José María por tu artículo.  

  5. Francisco García Gómez de Mercado
    Francisco García Gómez de Mercado Dice:

    El comentario de José María es lo de mejor que he leído u oído sobre la reforma constitucional.
    Que la Constitución, en su conjunto, se aprobase por referéndum, no implica, ni jurídica ni políticamente, que cualquier modificación lo exija. Así está previsto, así se hizo en otra reforma y nadie se echó las manos a la cabeza, y así sucede en la mayoría de países democráticos.
    El consenso PP-PSOE ha sido una prueba de responsabilidad, y las tonterías, con todo respeto, que han dicho otros partidos les define.

  6. Alfredo
    Alfredo Dice:

    En el mes de agosto se aprobó la reforma de la Constitución. UPyD y algunos editores de este blog exigieron que su aprobación se sometiera a referendum.
    Estos días estamos viendo, con lo sucedido en Grecia, el error de ese planteamiento.

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