Las propuestas electorales de ¿Hay Derecho? (III): la regulación de la sustitución temporal de los representantes políticos

Hace un tiempo presenté una ponencia en un Foro del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales donde para planteaba la conveniencia de introducir la sustitución temporal de los cargos públicos representativos en los casos de enfermedad prolongada, permisos de maternidad y paternidad, nombramiento de un parlamentario como ministro, sanción parlamentaria de suspensión temporal de cierta duración y condena a la privación del ejercicio del cargo. El texto está incluido en el libro La sustitución temporal de los representantes políticos (Miguel A. Presno Linera/Carlos Ortega Santiago, CEPC, 2009).

La premisa que justifica mi planteamiento es que en los trabajos de los órganos representativos y en las decisiones que están llamados a adoptar en aras a dar continuidad a la participación política de los ciudadanos tiene que reflejarse el juego democrático de la diferencia entre mayoría y minoría, producto a su vez de una elección llevada a cabo por los ciudadanos y que pretende que cada opción política tenga una presencia en las instancias de decisión ajustada a su implantación social. Si la mayoría deja de serlo, por circunstancias sobrevenidas y que no le son imputables, se estará desvirtuando la expresión del pluralismo presente en la sociedad y, por utilizar las palabras de Hans Kelsen, la fuerza de integración social que es la que ante todo caracteriza al principio de mayoría.

El significado jurídico de la adscripción política de los representantes y el sentido funcional del ejercicio del cargo representativo también han de hacerse presentes cuando concurren circunstancias que impiden o dificultan aquel ejercicio, pues en tales supuestos, además de la perturbación que pueda experimentar el propio representante en el desempeño de sus funciones, estará en peligro el propio derecho de los ciudadanos a intervenir políticamente en el gobierno de la comunidad. En España ya se prevé la necesidad de articular respuestas a situaciones como la hospitalización, la convalecencia, el permiso parental, una larga enfermedad, el embarazo o el parto de alguno de sus componentes y las soluciones van desde la expresa delegación de voto (Cataluña, País Vasco) a las medidas que adopten las Cámaras (Canarias, Andalucía, Extremadura), entre las que puede estar las ya mencionadas de manera expresa en la Comunidad Valenciana: “sistemas de videoconferencia u otros sistemas técnicos adecuados”. No obstante, estas medidas únicamente ofrecen respuesta a las situaciones puntuales de emisión de voto, pero no abordan el conjunto del trabajo parlamentario ni, por  tanto, contemplan fórmulas que ofrezcan estabilidad temporal a las ausencias prolongadas de los parlamentarios.

A mi juicio, la sustitución temporal del cargo público representativo debiera aplicarse en los supuestos de enfermedad o lesión prolongada, permisos de maternidad y paternidad, incluidos los casos de adopción y acogimiento, suspensión temporal del cargo de diputado, senador o parlamentario autonómico, y cuando se imponga la pena de suspensión temporal de cargo público por tiempo inferior al que resta para la finalización del mandato. Tampoco debiera obviarse la posibilidad de que el nombramiento de un parlamentario como ministro le permitiera renunciar temporalmente al ejercicio de la función representativa, volviendo a ella si fuera cesado antes del fin de la Legislatura, de manera similar a lo que sucede en Bélgica, Dinamarca, Francia o Portugal, si bien en alguno de estos países la suspensión temporal se extiende a los secretarios de estado y es obligada al tratarse de cargos incompatibles.

La introducción de esta figura no plantea problemas de constitucionalidad y tendría que llevarse a cabo reformando la LOREG y los reglamentos de las Cámaras. En el ámbito autonómico, por medio de modificaciones en las leyes electorales respectivas y en los reglamentos de las Asambleas Legislativas.

En el derecho comparado es habitual utilizar el criterio de que la persona que temporalmente actuará como representante será la primera de la misma candidatura que no ha resultado elegida en el proceso electoral correspondiente; en el supuesto de que no acepte la sustitución se continuará con los siguientes candidatos en el orden en el que estén colocados; es lo que ocurre en Bélgica, Holanda, Portugal y Suecia.

En principio, se podrían utilizar esos mismos criterios en España, de manera que la sustitución temporal de los diputados al Congreso, autonómicos, miembros de los consejos insulares y cabildos, concejales y diputados provinciales, correspondiese a la primera persona de la candidatura que no hubiera resultado elegida, mientras que en el Senado la sustitución la desempeñaría el suplente. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la reforma introducida en la LOREG por la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, avalada en su constitucionalidad por la STC 12/2008, de 29 de enero, parece más ajustado a la normativa vigente mantener el equilibro que se pretende trasladar desde la sociedad a los órganos políticos de representación ciudadana. Si se ha pretendido que la igualdad efectivamente existente en cuanto a la división de la sociedad con arreglo al sexo no se desvirtúe en los órganos de representación política con la presencia abrumadoramente mayoritaria de uno de ellos cuando se deba acudir a la sustitución temporal de un diputado al Congreso o autonómico, de un miembro de los consejos insulares o cabildos canarios o de un concejal, tendría que llamarse al primero de la lista no electo que sea del mismo sexo que la persona a sustituir y únicamente en el caso de que no fuera posible cubrir así la vacante temporal se acudiría al primero no electo del otro sexo. La sustitución temporal de los senadores correspondería en principio al suplente, sea o no del mismo sexo, pero si se trata de una candidatura agrupada en una lista entonces se podría utilizar el mismo criterio que para las restantes elecciones, de manera que ocuparía la plaza el siguiente no electo del mismo sexo. En cuanto a la sustitución de los senadores autonómicos se regiría por el criterio establecido por la Comunidad Autónoma correspondiente, si bien parece que debiera promoverse que el cargo se atribuyera a una persona del mismo sexo que el sustituido. En las circunscripciones de Ceuta y Melilla realizaría la sustitución el suplente previsto en el artículo 170 LOREG. En las diputaciones provinciales se atribuirá temporalmente el cargo al suplente del mismo sexo.

El sustituto o sustituta adquiriría la condición plena de parlamentario estatal, autonómico o europeo, o miembro de la entidad local de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora. A partir de ese momento desempeñaría sus funciones con igualdad de derechos y obligaciones que los demás cargos públicos representativos del órgano de que se trate. La sustitución temporal finalizaría cuando la persona sustituida se reincorporase a sus funciones representativas, bien por la terminación de la causa que la motivó (baja, permiso maternidad o paternidad, sanción o pena) o, cuando se trate de una sustitución solicitada voluntariamente, al reclamarlo el sustituido mediante escrito dirigido al órgano que aprobó la sustitución. El sustituto o sustituta cesaría automáticamente en su condición de cargo representativo, pero podría volver a ser llamado para realizar nuevas sustituciones si así se le requiriese en los casos que proceda.

7 comentarios
  1. Jo.ma
    Jo.ma Dice:

    Sr. Presno, me parece acertada la propuesta que vd. realiza, como casi coincido con la totalidad de propuestas restantes que emanan de la web.
    La desgracia la conocemos todos, que la honradez, honorabilidad, rectitud, la moralidad, el sentido común, el abogar por un mundo más justo, equitativo, redistributivo, donde todos podamos avanzar de la mano, no tiene cabida en política, y no estará demasiado lejos el día en que ello cambie.

  2. Rodrigo Tena Arregui
    Rodrigo Tena Arregui Dice:

    Los editores queremos dar la bienvenida a Miguel Ángel como nuevo colaborador del blog. Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo (ya acreditado como catedrático), es un verdadero especialista en toda la materia electoral y de derecho de voto (como, por cierto, nos demostró en una magnífica conferencia pronunciada hace un par de semanas en Gijón). Sin duda puede aportar a este blog discusiones interesantes y de mucha actualidad, como la extensión del derecho de voto a los extranjeros, la reducción de la edad para votar, el voto electrónico, la exclusión del derecho de voto a los no residentes, la reforma electoral, etc. Su blog ya está entre nuestros favoritos:
    http://presnolinera.wordpress.com

  3. Triboniano
    Triboniano Dice:

    Yo el problema que veo a esta propuesta es que si pagamos al sustituto además de al sustituido, lo que parece inevitable, hacemos un pan con unas tortas. No sólo porque para lo que hacen realmente (levantar un dedito para si, dos para el no y tres para la abstención) dos sueldos me parecen excesivos, es que el sustituto es, como el sustituido, un nuntius de la dirección del partido. El que haya tantos diputados se debe a razones de mecánica electoral, en absoluto a que sean necesarios para los trabajos parlamentarios. Ni se necesitan tantos ni hacen un trabajo autónomo.

  4. robespierre
    robespierre Dice:

    Muy interesante, aunque realmente unos e pregunta, en relación por lo menos con los parlamentos autonómicos, si no sería mejor directamente suprimirlos o por lo menos reducirlos a la cuarta parte. Visto que en el mejor de los casos no sirven para nada y que en el peor legislan a todo trapo y aparte de contribuir a la hiperinflación normativa, romper la unidad de mercado, amenazar la seguridad jurídica, etc, etc el coste por cabeza del diputado es altísimo (especialmente en los Parlamentos pseudosoberanos) . 

  5. Miguel Presno
    Miguel Presno Dice:

    Hola, ante todo agradezco al blog ¿Hay derecho? que me hayan acogido tan generosamente y me permitan discutir con vosotros, si me permitís el tuteo, estas cuestiones. Pido disculpas por la demora en contestar pero esta tarde tuve trabajo hasta hace poco. En cuanto a las objeciones de Triboniano y Robespierre, y al margen de que pueda compartir críticas puntuales, no coincido en que la función, rectamente ejercida, del parlamentario se limite a votar o que, directamente, sean supérfluos, y mucho menos cuando se trata de un parlamentario que es el único o de los pocos representantes de su grupo; entiendo que ese parlamentario debe estar en contacto con los electores de su circunscripción y no únicamente con los que le eligieron; que debe recibir o contactar con grupos sociales que puedan estar afectados por las leyes o decisiones que se debaten en las Cámaras; debe preparar sus intervenciones (presumo que “debe” intervenir), asistir a comisiones que tratan asuntos diversos y, a veces, muy técnicos (desde agricultura a investigación, pasando por presupuestos, educación,…); proponer alternativas a las que presenta el grupo que apoya al gobierno o negociar por cuenta de éste con la oposición… Desde luego eso es lo que se debe hacer en un parlamento moderno, estatal o autonómico. Creo que hoy los parlamentos no tienen la importancia de antaño y que el motor de la vida política e institucional es el gobierno pero si admitimos que, en todo caso, un parlamento no es un trasto, y que los que están allí deben trabajar entonces me parece imprescindible que dicho trabajo sea llevado a cabo, en el supuesto de que el titular no pueda hacerlo, por un sustituto; efectivamente, habría que pagarle a los dos pero creo que eso es mejor que, por ejemplo, un grupo minoritario pierda voz parlamentaria cuando uno de sus integrantes está enfermo o tiene algún tipo de incapacitación que el impide asistir o que una cámara muy ajustada en cuanto a su composición se decidan cosas por la falta, por razones ajenas a su voluntad, de unos pocos parlamentarios. No esto pensando en cualquier motivo sino en causas justificadas y razonables: si un parlamentario tiene que someterse a sesiones continuadas de quimioterapia, ¿tiene que afectar eso a su grupo o a la institución además de afectarle a él? En mi opinión no. Eso han entendido en países como Holanda, Dinamarca,…

  6. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Miguel Angel, lo primero, bienvenido al blog que necesitaba urgentemente un constitucionalista y más ahora que les ha dado por cambiar la Constitución por las noches.
    Desde luego, partiendo de la base de que en un Parlamento se debe de hacer alguna de las tareas que dices, o todas ellas, no cabe duda de que lo deseable es establecer un sistema como el que propones. Pero en esto como en otras cosas es que podemos copiar las reglas o las normas formales de otros países pero no su forma de actuar en la realidad, lo que cada vez sucede más en España. En este sentido, sí que creo que convendría recuperar o recordar antes de estabecer este mecanismo de sustitución cuales son las reglas que deben regir el funcionamiento de nuestros Parlamentos a todos los niveles.   

    • Miguel Presno
      Miguel Presno Dice:

      Hola de nuevo, efectivamente, mal puede funcionar un sistema de sustitución si no está articulado correctamente la institución en la que se inserta; el problema, a mi juicio, o uno de ellos, es la poca calidad, en términos de democracia, que ofrece nuestro sistema representativo, en parte porque tampoco se ha adaptado a una forma de gobierno en la que el papel protagonista corresponde, precisamente, al Gobierno y, en suma, al partido mayoritario, que se ha convertido en una suerte de “príncipe moderno”. ¿Qué sentido tienen hoy unos instrumentos de control parlamentario en los que el grupo del gobierno en realidad es el que controla a la oposición? Tampoco lo tiene la duplicidad de funciones entre Congreso y Senado cuando, además, el primero tiene la última palabra. Por no hablar de algún mecanismo importado de Estados Unidos, como las comparecencias previas a los nombramientos para otras instituciones (TC, CGPJ, TCuentas,…), que aquí son, literalmente, de risa. Pero la reforma de todo lo anterior implicaría también otra forma de trabajo de los parlamentarios en la que debieran ser partícipes todos los integrantes de las candidaturas y no únicamente los elegidos.

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