Algunas propuestas de debate para una eventual reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

1. Consideraciones previas: el origen preconstitucional de nuestro sistema electoral.

El punto de partida del régimen electoral español, entendido como el compuesto por las normas válidas para el conjunto de las instituciones representativas, sean del Estado o de las entidades territoriales en las que se organiza, se remonta a los años de la transición política a la democracia; en concreto a la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política y al Real Decreto-Ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977. La consolidación de este régimen se producirá, primero, en la Constitución; en segundo lugar, en los Estatutos de Autonomía; luego arraigará en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, finalmente, en la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG).

Que el origen de este sistema es previo a la Constitución se demuestra con algunos ejemplos muy significativos: ya la Ley para la Reforma Política estableció la elección de un número de diputados al Congreso -trescientos cincuenta- que no ha variado en los 34 años siguientes; lo mismo ha ocurrido con el mandato de que la elección habría de inspirarse en “criterios de representación territorial”, a la que “se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso” (Disposición Transitoria Primera).

No menos gráfica es la Exposición de Motivos del Decreto-Ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977, donde se afirma que  “…se ha considerado conveniente asegurar un mínimo inicial de dos Diputados por provincia y dividir el resto de los Diputados en función de la población… De esta forma se suavizan en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la represen­tación… El sistema electoral para el Congreso se inspira en criterios de representación proporcional con candidaturas completas, bloqueadas y cerradas, cuya presentación se reserva a los par­tidos y federaciones constitutivos de acuerdo con las normas reguladoras del derecho de asociación política, a las coalicio­nes de estas fuerzas que pueden formarse por mera declara­ción ante la Junta Electoral Central, y a los propios electores que deseen promover candidaturas determinadas y no de par­tido. La distribución de escaños se realizará de acuerdo con la regla de «D’Hondt» que resume en una sola operación el fun­cionamiento del cociente electoral y el cómputo de restos de acuerdo con el sistema de la mayor media. Esta misma regla ya supone un poderoso corrector del excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamenta­rias. A esta misma finalidad, responde la exclusión en la atri­bución de escaños de aquellas listas de candidatos que no hubieran obtenido, al menos,el 3% de los votos emitidos en la circunscripción”.

En estas líneas aparecen ya las claves de bóveda de nuestro vigente sistema electoral, tanto estatal como autonómico: a) el mapa, con un mínimo de diputados por circunscripción; b) una distribución de escaños que, paradójicamente en un sistema proporcional, “suaviza en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y atiende a un mayor equilibrio territorial en la represen­tación”; c) las candidaturas de listas cerradas y bloqueadas; d) la fórmula electoral “D’Hondt”; e) la barrera electoral y f) la voluntad decidida de corregir el “excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamentarias”.

Estas previsiones estuvieron muy presentes en el proceso de elaboración del texto constitucional y con su incorporación a la Norma Fundamental se convirtieron en algo indisponible para las Cortes Generales, formando, en expresión gráfica, nuestra “Constitución electoral”, que tiene su ejemplo más acabado en el artículo 68, que fija el número máximo y mínimo de diputados, el carácter del sufragio, la circunscripción provincial, la proporcionalidad de la representación, la duración del mandato, los electores y elegibles, y la franja temporal de celebración de las elecciones. Aquí están los elementos del sistema electoral para el Congreso de los Diputados, cuya articulación procedimental se deja en manos del Legislador, que cuando se decidió a desarrollarlo admitió sin pudor que su renovación no era en modo alguno radical, “debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley” (Exposición de motivos de la LOREG). 

2.- Reformas sobre el número de representantes a elegir.

Los procesos políticos de adopción de decisiones por parte de los ciudadanos han ido adquiriendo una progresiva complejidad, para cuya simplificación el derecho electoral se ha provisto de una serie de elementos, entre ellos la organización del cuerpo electoral en circunscripciones, que tiene una gran relevancia debido a su influencia en el conjunto de los resultados electorales, en el sistema de partidos y, en general, en la gobernabilidad del Estado.

Una incorrecta articulación afectará de manera inevitable a la expresión de la representatividad política y menoscabará el principio de igualdad del voto emitido por los ciudadanos. Los riesgos para este principio pueden surgir cuando se procede al reparto de los representantes entre las distintas partes del territorio que actuarán como circunscripciones para la expresión de la representatividad política general y unitaria en las Cámaras de Representantes o de Diputado. Estos riesgos se pueden incrementar si los criterios de reparto aparecen prefigurados de manera harto detallada en una norma dotada de rigidez constitucional, como sucede conla actual Constitución española, pues se dificulta de manera notable su actualización, así como la introducción de elementos de corrección de la despropocionalidad.

En todo caso, sea el Constituyente o el Legislador el habilitado para fijar el mapa electoral, ha de tener presente lo que ya apuntó en fecha bien temprana James Madison: “todo el mundo está conforme en que el número de habitantes constituye la única pauta correcta para la representación” (LIV de El Federalista).

Para las elecciones a la Cámara Baja, la Constitución española establece una pluralidad de circunscripciones territoriales, fija el tamaño de la Asamblea entre 300 y 400 Diputados, lo que no es mucho si se compara con otras asambleas representativas, e impone la distribución de los mismos entre las provincias y las ciudades de Ceuta y Melilla, “asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población” (art. 68.1 y 2).

Estas previsiones han sido desarrolladas por el Legislador (artículo 162.1 y 2 LOREG) sin aprovechar el máximo número de escaños autorizado por la Constitución (lo ha establecido en 350, 50 menos de los permitidos),  atribuyendo un mínimo de dos diputados (en lugar de uno) a cada provincia. De esta manera, las circunscripciones en España son en su inmensa mayoría pequeñas (menos de 5 escaños) o medianas (de 6 a15).

El Legislador trató de justificar esta asignación en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 20/1977, donde se decía que “se ha considerado conveniente asegurar un mínimo inicial de dos Diputados por provincia y dividir el resto de los Diputados en función de la población…. De esta forma se suaviza en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la representación…”.

La Exposición de Motivos de la LOREG no ofrece estas explicaciones pero tampoco las rechaza; primero, porque mantiene en esencia el mismo modelo asumido por el Real Decreto-Ley 20/1977; segundo, porque admite que la renovación legislativa “no es en modo alguno radical, debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley”.

Estos argumentos no parecen muy sólidos y, sobre todo, son poco coherentes. En primer término, el reparto de los escaños entre las diferentes circunscripciones tiene, por definición, que reflejar “nuestra irregular demografía”, no “suavizarla”; en segundo lugar, el “equilibrio territorial en la representación” tendría que articularse a través del Senado, que es la Cámara que la Constitución califica como de “representación territorial” (art. 69.1), pero no del Congreso de los Diputados. Eso es lo que explica que se asigne el mismo número de Senadores a las diferentes provincias, con independencia de su demografía.

Un  cambio en los vigentes mimbres legales ya produciría efectos significativos: bastaría con ampliar el número de escaños al máximo permitido por la Constitución (400) y reducir a uno el mínimo asignado a cada provincia.

 3.- Reformas sobre la fórmula electoral proporcional.

La constitucionalización de la proporcionalidad significa que, con los correspondientes matices y especialidades, todo el sistema electoral, y no sólo la concreta fórmula que transforma la votación en elección, ha de atender a criterios proporcionales. Con ello se pretende que la presencia parlamentaria de cada opción política se corresponda con su implantación social, dando así forma jurídica a la expresión del pluralismo presente en la sociedad en la medida en que los representantes han de responder a lo elegido por los ciudadanos, consiguiendo así que en las leyes se exprese la voluntad popular.

Este sistema de asignación proporcional es el más democrático si bien es casi imposible lograr una proporcionalidad exacta, incluso poniendo todos los medios y la máxima voluntad. Es significativa a este respecto la evolución jurisprudencial del Tribunal Supremo de Estados Unidos: mientras en Kirkpatrick v. Preisler, de 1969, imponía a los Estados diseñar sistemas absolutamente proporcionales, en Mahan v. Howell, de 1973, se admitió el sistema electoral de Virginia, con desviaciones de hasta el 16.4%, y en Davis v. Bandemer, de 1986, afirmó que únicamente anularía las leyes que manipulasen de manera clara el mapa electoral para favorecer a determinados grupos de votantes, distorsionando la voluntad de los ciudadanos.

Entre la diversidad de fórmulas de carácter proporcional, la LOREG ha optado por la que quizá sea la más conocida y empleada: la “fórmula  d’Hondt”. Como es sabido, consiste en dividir el número de votos válidos obtenidos por cada candidatura entre la sucesión de números naturales del 1 al número que coincide con el de escaños a elegir, asignándose dichos escaños a los mayores cocientes.

Similar en apariencia, aunque menos utilizada, es la “fórmula Saint-Laguë”, que se diferencia en que la división no se hace entre 1, 2, 3, 4, 5,…, como la d’Hondt, sino entre 1, 3, 5, 7, 9,…, y así da un trato mejor a las candidaturas con menos votos, consiguiendo mayor proporcionalidad.
Otra fórmula que se utiliza con frecuencia es la “cuota Hare”: consiste en atribuir tantos escaños a cada candidatura como veces contiene su número de votos una cuota determinada. No es tan sencilla e inmediata como la d’Hondt, pero produce efectos más proporcionales.

Utilizando el mismo ejemplo que ofrece la LOREG se puede ver cómo cambian los resultados electorales (en escaños) si se pasa dela fórmula D’Hondt a la Saint-Lägue.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

4. La barrera electoral.

Con la fórmula proporcional se combina la “barrera electoral”, que, como es sabido, implica que para el reparto de escaños en las elecciones al Congreso no se tienen en cuenta las candidaturas que no hubieran obtenido, al menos,el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (art. 163.1 LOREG). El objetivo que se pretende con esta “barrera” es favorecer la toma de decisiones en sede parlamentaria al precio de restringir la expresión de la representatividad, dado que no todas las formaciones políticas que reciben el respaldo de los ciudadanos pueden aspirar a la obtención de escaños. Es sabido que en la práctica no se produce tal consecuencia, al menos en nuestro sistema electoral para las elecciones a la Cámara Baja, debido a que la combinación de una barrera electoral pequeña (del 3%) con unas circunscripciones electorales de tamaño reducido o mediano, convierte a esa cláusula en un instrumento inoperante. No ocurre lo mismo en las elecciones a determinadas Asambleas legislativas autonómicas, donde la barrera legal suele ser más elevada (el 5%), de igual manera que el tamaño de las circunscripciones.

Esa escasa significación práctica de la barrera electoral en las elecciones al Congreso no es óbice para que se pueda realizar una consideración crítica de la misma desde la perspectiva del carácter igual del sufragio y, por consiguiente, de la democracia. La igualdad que ha de presidir la participación de los individuos en los asuntos públicos y el respeto al principio del pluralismo político demandan una proporcionalidad en los resultados electorales, si no estrictamente matemática cuando menos ajustada a su importancia real, objetivo éste de rango constitucional y que no puede subordinarse, a pesar de lo declarado por nuestro Tribunal Constitucional, a otras pretensiones como “la racionalización de la forma de gobierno, favorecer la gobernabilidad, evitar la fragmentación de la representación, facilitar la capacidad de trabajo de las Cámaras o asegurar una opción razonable (de entre las varias posibles) en cuanto a la representación parlamentaria de las fuerzas políticas” (STC 75/1985, fj. 5º).

Es necesario tener presente que el Parlamento es, ante todo, un órgano de representación y muchas de sus actuaciones no tienen por qué concluir en la formación de una decisión del órgano, tan sólo en la expresión pública del pluralismo de la Cámara sobre un determinado asunto. Dicho con otras palabras, y a modo de conclusión, la configuración constitucionalmente adecuada del sistema electoral no puede articularse bajo la premisa de restringir el acceso a los centros políticos de expresión de la voluntad popular de los grupos o partidos cuyo respaldo electoral es minoritario, pues de lo que se trata es de favorecer la expresión de la representatividad política, no de restringirla. Por todos estos motivos, debe suprimirse la “barrera electoral”, pues si consigue el fin para el que ha sido establecida supone un menoscabo serio a la representatividad política y, por tanto, a la expresión del pluralismo.

7 comentarios
  1. sitogr
    sitogr Dice:

    Sr. Miguel Ángel, aunque aprecio su propuesta de reforma y le felicito por ella, y aunque sé que quizás LOREG que tenemos no es la mejor del mundo, deseo con todas mis fuerzas que no se apruebe ninguna reforma de ley 5/85 hasta bien cercanas por lo menos las próximas elecciones generales. 

    La Ley Órgánica de Régimen Electoral General se ha reformado en poco más de un año 4 veces!!! Ley 8/2010, 2/2011, 3/2011 y 7/2011!! Basta ya por dios santo! Es demencial! Hay gente que intentamos sacar unas oposiciones y con esta diarrea legislativa es imposible.  

    Además es que dudo mucho que sean buenas leyes si son incapaces de ni siquiera hacerlas de una vez. A ver si el nuevo Presidente cumple lo que dice: menos y mejores leyes.

    Un saludo.  

  2. Triboniano
    Triboniano Dice:

    “Un  cambio en los vigentes mimbres legales ya produciría efectos significativos: bastaría con ampliar el número de escaños al máximo permitido por la Constitución (400) y reducir a uno el mínimo asignado a cada provincia.”
    ¿Qué opina de la propuesta de elegir esos cincuenta extra en circunscripción única? ¿Cambiaría mucho el resultado?
    Pienso que en época de crisis ese aumento que incluye la propuesta va a ser utilizado por los partidos mayoritarios como una coartada para no hacer nada y seguir manteniendo el régimen actual, que tan interesante les resulta.
    En cualquier caso enhorabuena por su magnífico post, extraordinariamente clarificador.

  3. robespierre
    robespierre Dice:

    Clarísima la exposición, muchas gracias, ya que en este tema de la reforma electoral hay tanto ruido. Especialmente interesante los orígenes históricos del sistema electoral y la voluntad decidida de impedir la fragmentación electoral, que ha terminado dando origen a este modelo que evidentemente no es fácil de cambiar dado los intereses creados. Pero como usted bien dice, yo no veo la necesidad a estas alturas de “paliar” los efectos de nuestra irregular demografía a base de dar un mínimo de 2 diputados por provincia, para eso ya está el Senado, si es que alguna vez se decide que el Senado sirva para algo. Enhorabuena. 

  4. veedor
    veedor Dice:

    Para una reforma de la LOREG habría que tener muy claro que es lo que se quiere modificar y las consecuencias que cada reforma operaría en el resto del sistema.
    Ello porque se suele criticar el sistema electoral por dos frentes, uno el que señala la falta de adecuada proporcionalidad y el otro respecto al sistema de listas.
    La falta de adecuada proporcionalidad se suele adjudicar a la fórmula electoral escogida, fórmula D’Hondt, cuando lo cierto es que aunque tenga su incidencia, esa falta de proporcionalidad no reside tanto en la fórmula como en la magnitud de la circunscripción, y modificar ésta (la circunscripción) requiere una reforma constitucional.
    Es cierto que aunque los cambios propuestos, reducir a uno el diputado provincial y aumentar el número de diputados del parlamento no conllevarían alteración constitucional, sí implicarían renunciar a una hipotética reforma hacia las listas abiertas, no por incompatibilidad legal sino por criterios de racionalidad, dado el elevado número de candidatos a elegir, problema que se agravaría si se fuera a la circunscripción única.
    Pudiera pensarse que la reforma que más contentaría a todos sin necesidad de reforma constitucional, solo reforma legal, sería la propuesta con un cambio de votación pasando al de listas cerradas pero no bloqueadas, se podría aumentar la proporcionalidad al tiempo que la representatividad entendida como cercanía de los candidatos al votante pues éste los ordenaría dentro de una lista de partido.
    Pero si es por reformar caben todas las opciones imaginables y quizás hasta alguna inimaginable.

  5. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Enhorabuena, Miguel Angel por el post, ya que me parece que no es fácil encontrar un análisis de estas características, riguroso y claro en nuestros medios de comunicación ni siquiera los especializados, dado que es un tema que se suele abordar desde una perspectiva poco racional, por decirlo elegantemente. Como responsable de haberte perseguido para que nos lo mandases, te lo agradezco doblemente. A ver si además de manifestaciones en la calle se puede debatir sobre la (a mi juicio) indispensable reforma de la ley electoral en términos serios y  no en función de si al partido al que perjudica o beneficia es al que vota (o pertenece) uno u otro .  

  6. Miguel Presno
    Miguel Presno Dice:

    Hola a todos los participantes y lectores; os pido disculpas por la demora pero he estado unos días alejado del mundo electrónico; agradezco muy sinceramente la posibilidad de someter a debate estas cuestiones y todos los comentarios y críticas; para no abusar de vuestra paciencia trato de ser breve: a) Sitogr dice que ya hemos tenido numerosas reformas de la Loreg; efectivamente, tiene toda la razón pero el problema es que dichas reformas o bien han sido irrelevantes o, en el peor de los casos, han incidido en la política de los partidos mayoritarios de “adueñarse” más si cabe del sistema (por ejemplo, en 2011 con la exigencia de avales y con la prescripción, a mi juicio inconstitucional, de que las televisiones privadas informen de modo proporcional durante la campaña electoral; b) Triboniano plantea que 50 diputados lo sean en circunscripción única; es una fórmula que mejoraría la proporcionalidad, aunque también que 348 se asignen en cada provincia en proporción a la población; la máxima proporcionalidad sería con 400 diputados en una única circunscripción aunque para eso habría que cambiar la constitución; c) comparto las conclusiones de Robespierre en relación a que el sistema no debe compensar las irregularidades demográficas, sino justamente debe reflejarlas; d) en relación  a lo que comenta Veedor, efectivamente, una reforma más profunda exigiría un cambio constitucional, cosa que, como se comprobó este verano, no es tan difícil si hay voluntad política; coincido también en que la fórmula D’Hondt no es mala en sí, lo es al operar en la elección de pocos diputados por circunscripción; e) gracias Elisa, pero el agradecido soy yo; un saludo muy cordial y que 2012 os sea propicio, Miguel

  7. xabio
    xabio Dice:

    Perdoneme pero no puedo quedarme de brazos cruzados viendo como se hacen aseveraciones incorrectas desde el punto de vista matemático. No dudo de sus conocimientos jurídicos, pero en este tema tambalea su base científica. Por eso me permito recomendarle el siguiente bolg que habla de Hare, Saint-League, las correcciones a los sistema electorales y el por qué (matematico, en vez de jurídico) de la desproproción en España:

    http://trampaselectorales.blogspot.com/

    Gracias por todo y me encantaria haber sido de ayuda.

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