El baile de ministerios

En estos días, tras la toma de posesión del primer Gobierno presidido por Mariano Rajoy, la atención periodística se centra fundamentalmente en las personas que se han hecho cargo de cada cartera ministerial. Pero quizá fuera oportuno fijarnos también en las cambiantes denominaciones y competencias de los Ministerios en nuestro país.

Respecto al ejecutivo precedente, el actual reduce las Vicepresidencias de dos a una y, aparte de variar denominaciones, integra Administraciones Públicas en Hacienda, fusiona Educación y Cultura, y suprime Ciencia e Innovación, para distribuir su cometido entre otros departamentos.

Es el gabinete más reducido de la democracia, con 14 miembros, incluyendo al propio Presidente. Hasta la fecha, ese título lo ostentaba un Consejo de Ministros de Aznar con 15, mientras que el máximo correspondía a un par de Gobiernos de Suárez que contaron con 24 integrantes.

Sin embargo, un número menor de carteras no refleja, por sí solo, una austeridad real. El ahorro de gasto que acarrea prescindir del titular de un Ministerio no es significativo si en la práctica se mantiene la estructura y, como es frecuente, una similar cifra de personal.

Lo que, de forma indudable, sí comporta un repetido gasto, es la propia variación de la estructura gubernamental. Cada cambio de denominación en un Ministerio implica sustituir los rótulos exteriores e interiores en todas las dependencias (sede central, departamentos y organismos adscritos, y administración periférica del Estado en cada provincia). Exige el cambio de nombre e imagen corporativa en la web oficial, en todo el material de papelería interno y externo, en los folletos informativos y publicaciones, y en los impresos oficiales que se utilicen en los distintos trámites administrativos. Si el cambio comprende, además, una variación competencial u orgánica –por fusión o división de Ministerios, o por asignación de áreas de uno a otro- normalmente será necesario un cambio de adscripción de funcionarios, mudanzas y traslados, así como la adaptación de los procesos administrativos en papel y telemáticos, operaciones que cabe suponer que conllevan un elevado coste, en muchos casos perfectamente evitable.

En su primera campaña electoral, Zapatero prometió que el Ministerio de Interior se denominaría de Seguridad y que el de Fomento pasaría a ser de Infraestructuras. En cuanto tomó posesión de su cargo como Presidente del Gobierno, comunicó que posponía tales cambios sine die para evitar “gasto innecesario”, aplicando criterios de “ahorro” y de “ejemplaridad”.

Poco duraron tales criterios. Durante los siete años en que estuvo al frente del Gobierno de España, Educación tuvo tres denominaciones y asignaciones competenciales diferentes, Trabajo tuvo dos y Agricultura también se vio afectada por un cambio de denominación en el último ejecutivo. Pero, sobre todo, introdujo dos nuevos Ministerios: recuperó en 2004 el de Vivienda, desoyendo a quienes cuestionaban el sentido de otorgar ese rango a una competencia ya transferida a las Comunidades autónomas, y en 2008 creó el de Igualdad, una cartera que, en lugar de estar destinada a un área competencial en sentido estricto, respondía a una aspiración que debe estar presente en la acción de todos los departamentos (la inexistencia de Ministerios específicos de Libertad o de Solidaridad no significa necesariamente que el Gobierno renuncie a promover tales valores). En 2010, el mismo Presidente que había defendido a capa y espada, frente a las numerosas críticas recibidas, la existencia de ambas carteras ministeriales, las suprimió sin mayor consideración.

El artículo 98 de la Constitución deja abierta la composición y estructura gubernamental, pero a mi juicio parece estar apuntando a una reserva de Ley, en sentido formal, al asegurar que “el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley”. Lo cierto es que tal decisión se fue produciendo siempre por la vía del Decreto durante la etapa de UCD. El Gobierno del PSOE, primero mediante el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, de medidas urgentes de reforma administrativa y luego, en 1983, con la Ley Orgánica de la Administración Central del Estado (LOACE), pareció querer fijar una estructura estable, pero pronto cambió nuevamente de criterio a través de Leyes de Presupuestos, reiterándolo después en la Ley 42/1994 de medidas fiscales, administrativas y de orden social.

Finalmente, en 1997, la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en su artículo 8.2, estableció que “la determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios (…) se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno” y la Ley del Gobierno incluyó en su artículo 2.2.j) como facultad del Presidente la de “crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales”.

Parece razonable que se pueda adaptar el número, denominación y competencias de los Ministerios ante una realidad social y política cambiante: hoy la Innovación en general (Investigación, Ciencia, etc.) tiene un peso del que carecía hace décadas y, sin embargo, ya no necesitamos un Ministerio específico para negociar con la CEE, como existió antes de la integración en lo que hoy es la Unión Europea. También resulta comprensible que se pueda modificar la estructura por fundadas razones de coordinación de políticas. Pero lo que no parece muy defendible es que, después de más de treinta años de democracia, no hayamos llegado a determinar, por pura experiencia práctica, dónde es mejor que se ubiquen las competencias de Deportes (que tan pronto están en Cultura como en Educación o las tiene el propio Presidente) o las de Turismo (que ganan y pierden cada poco tiempo rango ministerial, y que han pasado por Transporte, por Industria o por Comercio), por citar sólo dos ejemplos. Tampoco se entiende muy bien que un mismo Presidente del Gobierno vaya cambiando de criterio varias veces en escaso tiempo respecto a cuál es la estructura más adecuada para su ejecutivo.

Si no se quiere fijar la composición por Ley, sí convendría apelar, y más en época de austeridad, al menos a la coherencia de un mismo Presidente e incluso a un cierto consenso entre los dos grandes partidos, para que, sin caer en una rigidez excesiva, sí se eviten estas constantes modificaciones, algunas veces justificadas, pero a menudo tan incomprensibles como costosas.

16 comentarios
  1. Carlos Javier Galán
    Carlos Javier Galán Dice:

    Pues sí, Francisco. Lo malo es que incluso las propias “ideas brillantes” un mismo Presidente las cambia con demasiada frecuencia. Una decena de cambios de denominaciones y competencias en Ministerios en sólo siete años, a veces deshaciendo lo ya hecho, no tenía mucha lógica.
    Y ahora cambiar, por ejemplo, “Sanidad, Política Social e Igualdad” por “Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” no sé si era algo tan, tan imprescindible de verdad como para que no nos lo pudiéramos haber ahorrado.

  2. elpobrecitolibrepensador
    elpobrecitolibrepensador Dice:

    Sin contar con el tiempo y el esfuerzo que se dedican a todas esas tareas inútiles desde el punto de vista de los ciudadanos. Muy de acuerdo con el autor del post.

    • Carlos Javier Galán
      Carlos Javier Galán Dice:

      La verdad es que los administrados tratamos ya más con las Administraciones autónomicas y locales que con la Administración central, pero sí habrá personas que padezcan esto de preguntar “¿qué hay de lo mío?” (el cobro de una factura, una gestión para una subvención, una habilitación administrativa para algo…) y que nadie sepa nada, ni si va a seguir en el mismo departamento.

  3. kuzushi
    kuzushi Dice:

    Efectivamente, son cosas que se entienden mal. Quizá en relación a los totales gastos del Estado no sea una barabaridad, pero en términos objetivos ha de ser sin duda mucho dinero (cualquiera que haya hecho un cambio de despacho o de domicilio lo sabe) quizá poco justificado en un momento en parece evidente que hay que ahorar. Salvo que se trate de impulsar la industria del transporte y rotulación, claro…

    • Carlos Javier Galán
      Carlos Javier Galán Dice:

      Es cierto, Kuzushi, que el montante es menor en comparación con los presupuestos estatales (aunque si lo comparamos con lo que tenemos que trabajar los ciudadanos para pagar esas cifras en impuestos, duele y consolaría ver que se administran con diligencia y rigor), pero es de esos “pocos” que van sumando.
      Y, como bien dices, en estos momentos en que predican la austeridad es una cuestión cuando menos simbólica. Si hay que cambiar ocasionalmente un Ministerio por razones operativas, vale. Pero la frecuencia con la que aquí se hace a mí parece poco justificable.

  4. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Bienvenido al blog, Carlos, y con un tema de tanta actualidad. Tienes toda la razón, parece que no se es muy consciente del tiempo y el dinero que cuestan estas decisiones que se toman, en mi opinión, más para adaptar las estructuras a las personas elegidas para dirigirlas que viceversa. Claro que puede y debe de haber cambios, pero no continuamente y a veces de un nivel infimo, como el que comentas en el Ministerio de Sanidad, que no obstante obligará a cambiar despachos, rótulos, folletos, tarjetas y organigramas en cascada. El otro día un funcionario, resignado, me decía “por lo menos que mantengan las piezas del Lego juntas” entendiendo por tales al menos las Direcciones Generales. Había cambiado él mismo de Secretaría de Estado 3 veces en una legislatura.  Me interesaría saber si estos bailes ministeriales son tan despendolados en otros países, no sé si tienes el dato.

    • Carlos Javier Galán
      Carlos Javier Galán Dice:

      Se me “escapó” y quedó publicado sin terminar… Decía que:

      Un placer, Elisa, ser firma invitada en este blog que es toda una referencia. No tengo el dato del Derecho comparado, pero sí sería interesante comprobarlo. Viendo las noticias de Internacional, tengo la sensación de que los bailes no son tan continuos, pero también es cierto que casi siempre las figuras de otros países que conocemos son las de Ministerios que aquí también son más estables. También tengo esa impresión de que en ocasiones se hacen para adaptarlos a las personas. Recordad la fusión temporal -por razones puramente coyunturales- de Justicia e Interior, en la etapa Belloch, donde se mantuvo en realidad la estructura de ambos Ministerios, incluso manteniendo unas secretarias de Estado (Teresa Fernández de la Vega en Justicia y Margarita Robles en Interior) que fueron una suerte de Viceministras. Los dos Ministerios volvieron a separarse en cuanto su titular dejó de ser ministro.

      Un cordial saludo.

  5. Curro Arriola
    Curro Arriola Dice:

    Los cambios de denominación a veces dan resultados soprendentes; así la recién fusionada Nova Caixa Galicia (en anagrama “NOCAGA”); o en el Fascismo italiano, cuando se les ocurrió crear un Ministerio de Cultura, y -ya que lo “Popular” estaba de moda en ese régimen- le llamaron “Ministero della Cultura Popolare”, título que el pueblo (el italiano en esto es como el español) se apresuró a abreviar a “MINCULPOP”. Cabe imagínar la juerga…
    Demos gracias si, con ocasión de las nuevas denominaciones, no se encargan costosísimos símbolos y dibujitos inútiles para “hacer bonito” como antes -con ZP-  era lo normal.

    • Carlos Javier Galán
      Carlos Javier Galán Dice:

      Curro, en la etapa Acebes al frente del Ministerio de Administraciones Públicas encargó esa imagen corporativa unificada, la de los rectángulos amarillos y ahora, al menos, sólo cambian los textos.

      Antes sí que había ministerios con su propio logo diferenciado y algunos organismos conservan aún los suyos (TGSS, INSS, DGT…). ¿Recordáis el Ministerio de Obras Públicas? El MOPU tenía su propio logo. Y en pocos años quedó inservible porque pasó a ser Ministerio de Transportes y Obras Públicas, Ministerio de Transportes y Medio Ambiente y no sé cuántas otras denominaciones, hasta que acabó siendo Fomento. 

      En España, el ingenio popular había bautizado al Ministerio de Rosa Aguilar (Medio Ambiente y Medios Rural y Marino) como “el Ministerio de los Medio Todo”, el Ministerio de “Uno y Medio”, etc. 

      No nos conocemos, Curro, pero creo que tenemos varios amigos comunes.

      Un abrazo.

  6. Carlos Javier Galán
    Carlos Javier Galán Dice:

    Al hilo de lo que comentamos. En 2007, cuando Moncloa decide utilizar la denominación “Gobierno de España” en toda la comunicación de la Administración General del Estado, convoca para ello un concurso de ideas para un logotipo. Se supone que eso tuvo un coste y que además se pagaría al ganador.
    Ésta fue la noticia: http://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/mpr/_2007/ntpr20070813_logo.htm
    ¿Habéis vuelto a ver alguna vez ese logo -el que aparece en la parte inferior de la noticia- en algún sitio? No, claro.
    Hoy, en 2011, mirad en la parte superior de esa misma página, cuál es el que se utiliza.
    Esto es lo peor, no qué costara mucho el organizar un concurso de ideas -que ya serían unos cientos de miles de euros- sino que, como tantas cosas, fue para nada, dinero del contribuyente tirado por un capricho.

  7. Fernando Gomá Lanzón
    Fernando Gomá Lanzón Dice:

    Bienvenido al blog, Carlos. En tu post, pleno de racionalidad, hay algo que es destacable: con la experiencia de tantos años de democracia, ya deberíamos saber dónde ha de ir situado cada departamento concreto. No es de recibo este baile constante, pero no únicamente por el aspectoe económico, que también, sino por la sensación de provisionalidad e ineficiencia que te acaba producioendo inevitablemente. ¿O es que nos podemos imaginar una empresa privada que cada año y medio cambie su estructura porque así le parezca al consejero delegado? ¿No tendría que justificar la razón de estos cambios? Y por supuesto, esta razón no puede ser hacer “pedagogía social”. Solamente puede ser la eficiencia.

    Si algo ha tenido esta crisis de positivo, es que nos está curando de muchos papanatismos que cuestan mucho dinero: al Gobierno hay que exigirle eficacia y racionalidad para empezar. Por eso estos cambios pueden ser libres por parte del presidente del Gobierno, pero lo que no deben ser es arbitrarios y se debería poder exigir en el Congreso que se justificara la necesidad de la remodelación, así como el coste de la misma por los cambios en todos los ministerios.

    • Carlos Javier Galán
      Carlos Javier Galán Dice:

      Gracias, Fernando.
      Tienes toda la razón en que va más allá de las cifras y del coste económico. Es una cuestión de imagen, de ejemplaridad, de eficiencia organizativa, de rigor, de coherencia… Que un político defienda con tanto ardor (incluso descalificando a quienes sostenían lo contrario) la existencia de un Ministerio específico de Igualdad, por ejemplo, y el mismo político después lo suprima, es una de esas cosas que contribuye a que no entendamos nada, al alejamiento ciudadano respecto a la cosa pública. Nunca se sienten obligados a dar ninguna explicación.
      En esta cuestión -como en tantas otras- la diferencia que estableces entre una discrecionalidad fundamentada y la pura arbitrariedad me parece muy oportuna.

  8. Francisco García Gómez de Mercado
    Francisco García Gómez de Mercado Dice:

    Lo que denuncias, Carlos, tiene mucho que ver con la subestimación de la propia Administración, la sobreestimación de ellos mismos y, por supuesto, la subestimación del pueblo, que se creará acaso que un Ministerio de Política Social o de Empleo va a ser algo distinto de un ministerio

  9. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Los políticos son seres racionales y utilitarios como el que más pero viven en un entorno complicado.
    Es una profesión difícil, para personas de inteligencia y cualidades muy especiales. Capaces de vivir en un ecosistema en el cual su valor es totalmente subjetivo, aleatorio, alienado, dependiente de la buena voluntad y del interés de un jefe y su entorno cuyo criterio tiene valor de dictado absoluto.

    La unidad de medida suele ser el voto (de tarde en tarde) pero sobre todo la buena voluntad de un jefe para el cual sólo su percepción de tu valor e interés cuenta.
    Los criticamos con denuedo pero casi ninguna parsona normal se arriesga a vivir en ese entorno tan inestable si tiene algo mejor que hacer y si su ego no se lo impide.

    Hace un par de días Rodrigo citó a un autor (Robert Mitchels) que a pesar de haber terminado sus días en las filas del fascismo italiano, como tantos y tantos socialistas, escribió en 1911 el primer intento reconocido de reflejar las incompatibilidades entre los intereses de las burocracias partidistas y los de la poblaciones representadas por ellos. Es decir, cómo estas organizaciones desarrollan sus propios fines y cómo estos son siempre prioritarios.

    Generalmente se le despacha recurriendo al fácil expediente de llamarle fascista pero vez tras vez chocamos en la piedra por él anunciada. Un conflicto en el cual siempre ganan los objetivos de las burocracias partidistas a expensas de los de la ciudadanía.

    Hay una edición reciente de Amorrortu con un jugoso prólogo de Seynour M  Lipset. Dos volúmenes sobre “Los partidos políticos I y II“.

    Michels desarrolló sus observaciones antes de que la Cibernética y los sistemas complejos comenzasen a adquirir cierta entidad unos años más tarde. Gracias a estos principios es hoy posible visualizar escenarios en los cuales los sistemas sociales pueden desarrollarse de forma crecientemente democrática y libre reduciendo la influencia de los poderes de estas organizaciones.

    Realmente lo que estamos viviendo son los costes y las limitaciones propios del sistema partidista.
    Pero hemos de caer en la cuenta de que esto es así porque en el tránsito entre las monarquías absolutas y las democracias representativas se produce una estafa monumental por la cual las partitocracias adquieren lo que nunca los reyes tuvieron: Capacidad Fiscal Absoluta y los mismos representantes de los partidos se la otorgan mientras los monarcas tenían que ir a pedir la venia a los diputados de los estamentos.

    Saludos

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