¿Puede la crisis perjudicar el derecho al cobro del justiprecio?

En las expropiaciones, en las que el propietario pierde un bien inmueble, u otro tipo de bien o derecho de manera forzosa, por razones de utilidad pública o interés social, el expropiado tiene, a cambio, derecho a que se le abone un justo precio o justiprecio. Este justiprecio, en principio, es una obligación de la Administración territorial (Estado, Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos), pero, en ocasiones, puede concurrir un tercero, el llamado beneficiario de la expropiación, que puede ser una entidad pública o incluso privada (caso típico de los concesionarios) y es el que adquiere el bien y está obligado a pagar el justiprecio. O solo usa el bien y paga el justiprecio, a modo de beneficiario impropio, como las concesionarias de autopistas de peaje, ya que la vía y los terrenos correspondientes son de dominio público de la Administración.
Recordemos también que, aunque la regla general en nuestras leyes es que el expropiado cobre primero el valor del bien expropiado y luego pierda su posesión, esta regla lo es solo en el papel y, en la práctica, la inmensa mayoría de las expropiaciones se tramitan de manera urgente, haciendo supuesto común de lo que la Ley considera como excepción, lo que permite desposeer al expropiado desde el principio, con un pago a cuenta ridículo, mal calculado sobre una normativa ya inaplicable, a la espera de que, tras meses y años, se determine finalmente el justiprecio que deba cobrar y le sea ingresado.

Pues bien, ante la situación de crisis económica, muchos expropiados se preguntan qué pueda suceder si la entidad que está obligada al pago resulta insolvente. Este problema resulta más alarmante en el caso de que el obligado al pago del justiprecio (beneficiario, propio o impropio) sea una entidad distinta de la Administración. Es cierto que, a día de hoy, tampoco constituye una gran seguridad que una Administración Pública te deba dinero: el supuesto dogma de la solvencia de la Administración no es ya sostenible. Muchas Administraciones, en especial, Ayuntamientos, se encuentran en una verdadera situación de insolvencia. Pero, al menos, la Administración no puede ser declarada en concurso, cabe pensar en impugnar los presupuestos municipales si no recogen las partidas pertinentes para el pago y, en definitiva, existe la expectativa de cobrar en algún momento. Teniendo en cuenta que los intereses de demora, calculados al interés legal, son hoy bastante superiores al interés bancario, por lo que la demora tampoco es tan preocupante (aunque, eso sí, priva de liquidez al expropiado). No olvidamos que el cobro del justiprecio exigirá el cumplimiento de las formalidades presupuestarias correspondientes y se planteará el típico problema de la dificultad de cobrar frente a la Administración y de la limitación de la ejecución de sentencias pecuniarias por los tribunales respecto de bienes de dominio público o de dominio privado de la Administración destinados a un uso o servicio público. Pero ésta es la situación ya conocida, siquiera agravada por la crisis económica y la falta de liquidez de las Administraciones Públicas.

La mayor inquietud de los expropiados es la relativa al caso de que el obligado al pago sea un beneficiario, propio o impropio, distinto de la Administración. Si tiene un carácter administrativo (p.ej. organismo autónomo o entidad pública empresarial) la situación no es muy distinta del caso de que sea la propia Administración territorial la obligada. Se trata, al fin y al cabo, de entidades de Derecho público, meramente instrumentales de la Administración, cuya creación, modificación o incluso extinción, nunca puede obviar un crédito de Derecho público como es el justiprecio. Lo contrario constituiría un claro abuso de la personalidad jurídica (que tiene un mero carácter instrumental, máxime en la Administración Pública, y que no puede emplearse en fraude de los acreedores). A lo sumo, se producirá una subrogación en la persona del deudor, pero nunca se podrá eludir ni reducir el importe a pagar.

Pero, ¿qué sucede cuando el obligado al pago es una empresa, una persona jurídica de Derecho privado, ya sea de capital público (p.ej. empresas municipales de vivienda o suelo) o incluso de capital privado (supuesto, como he señalado, frecuente, de las empresas concesionarias)? ¿Acaso el justiprecio pueda devenir total o parcialmente ineficaz por una hipotética insolvencia de estas entidades? ¿Qué sucede si carecen de capacidad para satisfacer el justiprecio? ¿Podría verse afectado el justiprecio por una quita (reducción de los créditos) acordada en el seno de un concurso de acreedores?

Ante todo, decir que entiendo que la cuestión que se plantea es una hipótesis de laboratorio o de reflexión jurídica, pues no creo que ninguna entidad beneficiaria de expropiaciones pueda resultar insolvente. Y si tuviera problemas de solvencia, la Administración debería procurar remediar tal situación, no solo en su calidad de Administración expropiante y por tanto responsable del ejercicio de la potestad expropiatoria sino también, en el ámbito de la concesión, por su obligación de restablecimiento del equilibrio económico-financiero o, en caso extremo, el rescate de la concesión, desapareciendo la beneficiaria y subrogándose lógicamente la Administración en la obligación de pago de los justiprecios.

Es cierto, no obstante, que la Ley Concursal vigente, de 2003, no parece hacer excepciones: “Declarado el concurso, todos los acreedores del deudor, ordinarios o no, cualesquiera que sean su nacionalidad y domicilio, quedarán de derecho integrados en la masa pasiva del concurso, sin más excepciones que las establecidas en las leyes” (art. 49), sin que se haya exceptuado legalmente el pago de los justiprecios. Además, se suspende el devengo de intereses (art. 59). No obstante lo anterior, los justiprecios pueden calificarse como créditos de Derecho público y, por ello, gozarían de un privilegio general, al igual que los créditos tributarios de la Administración (art. 91), por lo que, salvo que los correspondientes acreedores votaran a favor de una determinada propuesta de convenio, no resultarían sometidos a los efectos del convenio que pudiera aprobarse (en particular, en cuanto a la quita o reducción del importe de los créditos, ni a la espera o demora acordada en el pago) (arts. 123 y 134).

Con todo, en último término, entendemos que en caso de insolvencia del beneficiario, siempre será responsable la Administración expropiante, máxime en aquellos casos en que, por ingresar el bien en el dominio público, resulte titular del bien expropiado (en cuyo caso, el impago del justiprecio constituiría un enriquecimiento injusto de la Administración, doctrina ésta que ha sido aplicada por reiterada Jurisprudencia también en el ámbito jurídico-público).

El beneficiario distinto de la Administración expropiante tiene la consideración de “vicario” de la Administración, de modo que lo que procedería en tal caso sería reclamar ante la Administración y, en su caso, ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con una responsabilidad cuando menos subsidiaria de la Administración ante el impago. La Administración expropiante tiene atribuido expresamente el deber de velar por el pago del justiprecio y, así, el art. 48.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa estatuye que “cuando la expropiación beneficia a organismos autónomos oficiales … como cuando la expropiación se haya realizado en beneficio de particulares o empresas privadas, la Administración expropiante, una vez firme el precio de la expropiación, se dirigirá a los beneficiarios, notificándoles el lugar y fecha en que habrán de realizar el pago”, y, en su virtud, se puede reclamar de la Administración expropiante que requiera el pago al beneficiario, y que responda en su defecto.

En conclusión, no vamos a decir que el expropiado no tenga nada de qué preocuparse. Antes al contrario, la crisis y la insolvencia aun provisional, en forma de iliquidez, no sólo empresarial sino también de las Administraciones Públicas, hace que la meta de cobrar el justiprecio, con todos sus intereses, se dilate mucho más que lo deseado (aparte de que la legislación vigente milite en pro de unos “justiprecios” exiguos). Pero su derecho, una vez declarado por el Jurado de Expropiación o los Tribunales de forma definitiva y firme, no puede verse sujeto a merma alguna al amparo de la legislación vigente, y, en último caso, la responsabilidad de la Administración expropiante en la satisfacción de los justiprecios es indudable.

 

 

 

 

10 comentarios
  1. Amy Puyol
    Amy Puyol Dice:

    Lo primero felicitar al autor del post por este artículo más técnico y menos político que otras inrervenciones en este blog (que también están bien y son muy interesantes).
    La pregunta que se hace el autor se la han hechos muchos.
    Nuestro sistema concesional, del que tanto nos ufanábamos, está en quiebra, casi para el concurso. No creo que llegue a él porque la Administración acaba favoreciendo a los concesionarios. Pero aunque se hundieran (no estaría de más por otra parte que eso ocurriera), no podemos obviar que se trata de obras públicas de dominio público. Quien se quedó con los terrrenos es el Estado y aunque sean insolventes las concesionarias el Estado deberá reponder.

    • Fernando Gomá Lanzón
      Fernando Gomá Lanzón Dice:

      Amy, efectivamente y como se dice al principio, este es un blog sobre la actualidad jurídica y política, en la que los editores combinamos posts estrictamente jurídicos como éste, o los dedicados a la mediación o a las donaciones de padres a hijos, con otros más políticos, entendido esto como interesados en los asuntos de la “polis”, sean de puro análisis o de crítica, o incluso de reflexión general sobre la sociedad.

  2. Próspero
    Próspero Dice:

    Me temo que la indeseable situación que describe el post ya se ha producido, concretamente en una Comunidad Autónoma del norte de España, a raíz de una operación urbanística con beneficiario privado (una sociedad mercantil), que tenía por objeto la construcción de un complejo comercial y de ocio. El complejo se construyó, pero muchos expropiados no recibieron el justiprecio, porque el beneficiario ha caído en insolvencia.
    No veo nada clara la solución de declarar la responsabilidad subsidiaria de la Administración, puesto que ninguna norma establece semejante cosa y la Administración lo único que puede hacer es dictar actos ejecutorios para obligar al beneficiario a pagar, actos que se estrellarán finalmente contra la insolvencia, real o figurada, de la sociedad mercantil.

    • Dolores Utrilla
      Dolores Utrilla Dice:

      Por favor, podría darme alguna referencia del caso, he buscado en los repertorios de jurisprudencia del Tribunal Supremo y no encuentro la sentencia relativa al caso de Asturias, que usted parece conocer.

  3. Savigny
    Savigny Dice:

    En principio tiene que pagar el concesionario pero estoy de acuerdo en que la Administración tendrá que ser responsable, y hay dos vías: la responsabilidad patrimonial de la Administración, derivada de la acción expropiatoria de la Administración, y el enriquecimiento injusto, especialmente en el caso de bienes cuya titularidad asume la Administración, el llamado beneficiario impropio, como las concesionarias. ya sé que en  el asunto que comenta de Asturias no se da la segunda causa, pero sí la primera, y tengo entendido que el asunto se lleva por vía de ejecución en sede contencioso.administrativa.
    de ahí a la responsabilidad de la Administración solo hay un paso. 

    • Próspero
      Próspero Dice:

      Es interesante su punto de vista. Por supuesto que habrá que encontrar alguna vía legal y justa para que los expropiados no vean defraudados sus derechos. Lo que intento poner de manifiesto es que la solución no es clara ni fácil. Como acertadamente indica, el enriquecimiento sin causa sólo resultaría viable en el caso de titularidad administrativa de la obra o servicio. En cuanto a la responsabilidad patrimonial, se trata de instituciones distintas, como es sabido, y sólo podría entrar en escena -a mi juicio- cuando se hubieran agotado por completo otras vías e iniciando un nuevo procedimiento administrativo para su declaración. Es verdad que en el caso de Asturias (que usted parece conocer), se inició la ejecución forzosa contra el beneficiario privado -por los trámites comunes de la LEC-, pero esta valiente actuación judicial fue revocada por el Tribunal Supremo, que consideró que la ejecución había de dirigirse necesariamente contra la Administración expropiante, pero no para que pague, sino para que obligue al beneficiario a pagar. En fin, estamos ante un problema realmente endiablado. Un saludo.

  4. Francisco García Gómez de Mercado
    Francisco García Gómez de Mercado Dice:

    Lo que el Supremo aprecia en el caso de Asturias es que estamos ante una relación de Derecho público, en la que el beneficiario actúa como vicario de la Administración. El pago del justiprecio no es una relación privada. Y la Administración está obligada a velar por el cumplimiento de las obligaciones del beneficiario. Una vez se demuestre que no es posible que el beneficiario cumpla (probablemente es evidente pero los tribunales a menudo tardan en constatar lo evidente) creo que la responsabilidad de la Administración debe reconocerse. Como se ha dicho, en el caso de la titularidad pública de los bienes (beneficiario impropio) podríamoa acudir al enriquecimiento injusto. También podríamos considerar el levantamiento del velo de la personalidad jurídica cuando se trate de una entidad dependiente de la Administración. Finalmente nos queda la responsabilidad patrimonial. Y a este respecto no creo que deba tramitarse necesariamente una reclamación en vía administrativa sino que la indemnización por incumplimiento (pues en mi opinión la Administración no solo está obligada a decir al beneficiario que pague sino a que así sea) puede exigirse, como sucede en general, ejecución de sentencia.

    • Fernando
      Fernando Dice:

      Soy un trabajador en prácticas y estoy estudiando acerca de este tema, ¿me podría aportar la referencia de la STS a la que hace referencia en Asturias?. Se lo agradecería muchísimo.

      Un saludo y gracias! 

  5. Otto Mayer
    Otto Mayer Dice:

    Gracias por su artículo, resulta muy interesante.

     ¿Sabría decirme alguna referencia de la STS a la que se han referido en la discusión anterior? Muchísimas gracias por anticipado. 

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