El caso Emarsa o, ¿por qué fallan los mecanismos de control en el sector público español?

La proliferación de noticias en la prensa española sobre escándalos relacionados con gastos suntuosos a costa del erario público, y la imputación de servicios y suministros inexistentes, pagados con envidiable puntualidad, nos lleva a plantear la necesaria reflexión sobre los mecanismos de control en el uso del dinero público en España.  El caso de Emarsa, Entidad Metropolitana de Aguas Residuales Sociedad Anónima (ver aquí), refleja perfectamente los desmanes cometidos y la sensación de impunidad con que se ha gastado el dinero de los contribuyentes. Este caso ha copado artículos y titulares en la prensa a lo largo de los meses de Noviembre y Diciembre, para terminar con el sainete del décimo (o décimos) de lotería premiados, que el Juez del caso pretende embargar a su “titular” Enrique Crespo, alcalde de Manises y vicepresidente de la Diputación e imputado en el caso. (ver aquí).

La lectura de este tipo de noticias lleva inicialmente a pensar en el nivel de corrupción que se ha ido extendiendo entre la clase política española. Pero no es este el punto que quiero abordar en este post, sino la creciente alarma ante la manifiesta inefectividad de los mecanismos de control de los que se supone está dotada la administración pública española para evitar o minimizar que este tipo de situaciones puedan producirse.

Por empezar por el principio, recordemos de forma simplificada cuáles son los principales instrumentos o mecanismos de control del uso del dinero público que prevé la actual legislación española. Podemos hablar de las normas administrativas, La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), que recoge las normas sobre el funcionamiento de todas las Administraciones Públicas (el llamado procedimiento administrativo común), el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que recoge los procedimientos de licitación y adjudicación de contratos por parte de Administraciones y Organismos públicos, la Ley General Presupuestaria, que entre otros aspectos recoge y regula el control de la gestión económico-financiera y la función interventora y la Ley que rige el funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Muy simplificadamente, podemos considerar que la  actual normativa establece dos mecanismos básicos de control. El control “ex ante”, que ejerce el cuerpo de interventores de la AGE, en la AGE y cuerpos similares o funcionarios que ocupan puestos de interventor en el resto de las Administraciones (art.148 y ss de la Ley General Presupuestaria) y el control “ex post”, que realiza también la Intervención y  el Tribunal de Cuentas a nivel estatal y local, y los tribunales regionales que se han ido creando para las cuentas autonómicas en la mayoría de las Comunidades Autónomas.

El ámbito de la intervención previa en el ámbito estatal, es el control, antes de que sean aprobados, de los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso (art.148 Ley General Presupuestaria).

El control “ex post” es el que se realiza “ a posteriori” para fiscalizar y revisar las actuaciones de gasto una vez producidas, y puede ser el control financiero permanente, que realiza la propia Intervención (art.157 y ss Ley General Presupuestaria) respecto a las Administraciones y determinados entes del sector público  y que tiene por objeto la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero y la auditoría pública (prevista en el art.162 y ss de la Ley General Presupuestaria), y por supuesto, el que realiza el Tribunal de Cuentas, cuyas funciones son la fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable.

Puede entenderse que los modelos de control responden a un equilibrio en el funcionamiento de las Administraciones y del sector público, equilibrio que iría desde el máximo control y la mínima agilidad al mínimo control con la máxima agilidad. Si asumimos que a mayor control, especialmente “ex ante” menor agilidad, se entiende la aparición de numerosas entes públicos que escapan a este control previo o intervención previa con la finalidad más o menos reconocida de ganar en agilidad y flexibilidad en la gestión pública.

Ahí encontramos el vasto mundo de las empresas y organismos públicos de todo tipo que no requieren de controles “ex ante”. Si además tenemos en cuenta que la normativa tanto en materia de contratación de personal como de licitaciones y concursos se flexibiliza enormemente a medida de que nos alejamos del “core” de la Administración (las Administraciones territoriales) se empieza a entender lo que ha pasado estos últimos años en España y por qué han proliferado empresas, entidades, fundaciones y organismos públicos de todo tipo y condición financiados y pagados siempre con dinero de los contribuyentes.

Si echamos un vistazo a las cifras de la administración instrumental que hace pública el recién desaparecido Ministerio de Economía y Hacienda (ver aquí), hay 3.230 entes del sector público de ámbito local, 2.537 de ámbito autonómico y 455 de ámbito estatal. Estas cifras proporcionan una idea muy clara del desarrollo a lo largo de las dos últimas décadas de esta administración paralela constituida por diferentes tipos de organismos públicos. 6.222 organismos parece un número a todas luces excesivo, tal y como se analizaba en este post.

Sin duda, el control “ex ante” presenta también problemas, pero lo cierto es que suele plantear mayores obstáculos para el desarrollo de corruptelas e incluso para el derroche. De ahí que la mayor parte de las actuaciones ilícitas, o simplemente disparatadas o derrochadoras se han producido a través de entes públicos donde, como hemos visto, todos los controles tienden a relajarse y de hecho no hay controles “ex ante”. Casos como el de Emarsa muestran como en la práctica, esto puede llevar a un auténtico descontrol,  de manera que con el dinero público se pagan viajes personales, pagos a prostitutas o relojes de lujo, y se adjudican contratos a empresas que nunca llegan a prestar los servicios contratados. Por no hablar de la “inflación” de las plantillas con personal de confianza, amigos y familiares con escasos méritos profesionales para los puestos que van a desempeñar, con el problema adicional de que eran o son los puestos de dirección y por tanto los teóricamente responsables de la gestión eficiente y prudente del dinero público.

Pero quizá uno de los aspectos  más preocupantes a destacar es la facilidad con la que una Administración territorial, sometida a un control más estricto, puede traspasar dinero público, bajo las figuras de encomiendas de gestión o de convenios, a un organismo público sometido a un menor control. En definitiva, se ha establecido una forma fácil de burlar los controles estrictos desviando los fondos públicos hacia un número creciente de empresas y organismos públicos, dirigidas además por personal “de confianza” muy propenso a satisfacer los deseos o los caprichos de los que les designaron para tales cargos.

Pero, cabe objetar, siempre nos quedará el control “ex post”…¿¿o no?

Lo cierto es que el control “ex post”, ejercido por el Tribunal de Cuentas, adolece hoy en día, no de falta de rigor, sino de una verdadera efectividad ejecutiva y coercitiva. Aun cuando en la entrevista publicada el pasado 18 de Diciembre en el diario El País al presidente del Tribunal de Cuentas, D. Manuel Núñez Pérez, no lo mencione, probablemente es el retraso en la publicación de sus dictámenes (en el año 2011 se están publicando los informes correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008) lo que merma en gran medida su efectividad, dado que además los organismos sujetos a control saben perfectamente que, con un poco de suerte, para cuando llegue el Tribunal de Cuentas será demasiado tarde. Si a esto añadimos que gran parte del contenido de sus informes son recomendaciones que en muchos casos no llegan a tener mayor trascendencia que su propia publicación y comunicación en la Comisión Parlamentaria, sin que en ninguna forma obligue a la administración afectada, y que la no remisión de las cuentas al Tribunal tampoco tiene mayores consecuencias prácticas, tenemos el panorama de unos gestores públicos que no se sienten  especialmente condicionados por la fiscalización del Tribunal de Cuentas.  La mayoría  pensará que para cuando el Tribunal haga público su informe, ya no estarán al frente de las empresas públicas que ahora gestionan. Habrán cumplido con quienes les designaron y podrán eludir fácilmente otro tipo de responsabilidades “políticas” o “patrimoniales” aunque en último término pueden acabar imputados en un procedimiento penal. Pero esa es otra historia.

¿Qué se puede hacer? Además de racionalizar el sector público y evitar las corruptelas más arriba denunciadas, el presidente del Tribunal de Cuentas  identifica el reforzamiento del deber de colaboración, la mejora de la transparencia en las cuentas públicas, un sistema de sanciones a los gestores públicos que incumplan la disciplina presupuestaria y la agilización de los procedimientos jurisdiccionales y fiscalizadores para garantizar que se atienden las indicaciones del Tribunal. Sin duda todos ellos son esenciales, pero sorprende la no mención de los plazos de publicación de los informes, y una decidida apuesta por la transparencia (que todo se pueda conocer por todos en el plazo más breve posible, ya que estamos hablando del dinero de los contribuyentes) como elemento esencial para lograr que verdaderamente sea efectivo el control que ejerce. En otro post tocará también abordar el papel de los Tribunales de Cuentas autonómicos, que hasta ahora, a diferencia del Tribunal estatal, no han brillado precisamente por su independencia del poder político.

En último término,  quizá crear una fiscalización “ex post” a lo anglosajón, con plazos similares a las auditorías en las empresas privadas cotizadas, reforzando el deber de colaboración con los encargados de realizarlas para poner orden. Y, ¿qué hacemos con el control “ex ante”? De entrada, dejar de hacer trampas trasladando dinero a los organismos públicos con la sola finalidad de que lo eludan.  Y probablemente replantear todo el sistema de controles, porque a la vista está que no han funcionado.

Desde luego, un tema fundamental que tendremos que seguir abordando.

13 comentarios
  1. Curro Arriola
    Curro Arriola Dice:

    Muchas gracias, Don Juan Luis, por una exposición tan sistemática, casi matemática, del problema.
    Alude usted a “otra historia” en último término: el procedimiento penal.
    Cuando el nivel de sinvergonzonería llega a ciertos límites, quizá la única eficaz sea esa “otra historia”. Penas privativas de libertad, lo suficientemente serias como para que intimiden al delincuente en potencia. No digo la horca (que es lo que me pide el cuerpo), pero sí al menos penas que impliquen un cumplimiento efectivo -antes de grados penitenciarios relajados- de al menos diez o quince años.
    Puede parecer desproporcionado;  no lo es. El robo de caudales públicos está arruinando al país. Eso provoca, entre otras muchas cosas terribles, muertes por infarto, por suicidio, incluso algún caso ha habido ya de asesinato por desesperación (“entro en el banco y me lío a tiros”)… Los delincuentes de que se trata son, mediatamente, verdaderos homicidas.
    Falta harán -claro- tribunales dispuestos a hacer Justicia. Incluso en los casos en que los delincuentes sean amiguetes o familiares de gente realmente importante.
    Y finalmente, Gobiernos con honor, que no indulten por motivos bastardos a los delincuentes.

  2. José Mª Pérez
    José Mª Pérez Dice:

    Excelente comentario que explica con claridad las razones de la ineficacia de los controles. La huida del derecho administrativo traducida en la creación de entes de diversa naturaleza ha dado estos frutos. Lo señalado en relación con el papel desempeñado por la Intervención también es predicable de los servicios jurídicos que, a través de los informes preceptivos previos a los pliegos de contratación y con su participación en las mesas de contratación, también realizan un cierto control de legalidad que, cuando se crean esos entes periféricos, también se ve afectado al pasar a ser sustituidos los funcionarios de carrera pertenencientes a los Cuerpos y Escales de Letrados, por Abogados externos o contratados que solo deben su lealtad a la persona que los nombró y dedican sus esfuerzos a lo que se denomina “vestir el santo”.

  3. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Para completar el cuadro, no esta de mas recordar que mientras que para muchos puestos directivos en las Administraciones territoriales, particularmente en ña AGE, se requiere ser funcionario, esto bo pasa con los puestos directivos en los entes publicos, donde por otro lado se gana mucho mas dinero. En cuanto al resto del personal tampoco se requiete ninguna oposicion, como mucho se hace un proceso de seleccion con alguna prueba. Vamos, sitios perfectos para colocar a las amistades y a la clientela. Que queda muy agradecida, como es comprensible, sobre todo si en su vida profesional anterior, de tenerla, no hubiera podido alcanzar ni en sueños a
    Un puesto parecido.

  4. Crítico Autonómico
    Crítico Autonómico Dice:

    Estos entes se crean en teoría para ganar en flexibilidad y eficacia a la hora de ejecutar determinadas políticas públicas. Ya se sabe que estar sujeto al derecho administrativo limita mucho, sobre todo cuando se quieren hacer determinadas acciones de dudosa reputación… Y claro la flexibilidad se la toman tan en serio que se piensan que no están sujetas a ningún control y los mecanismos de control existentes se los saltan a la torera con total impunidad. Coincido en las auditorias que menciona el autor del post como un posible remedio pero que no va a curar la enfermedad en ningún caso. Los procedimientos penales a los gestores públicos sí pueden ser más disuasorios desde luego.

  5. robespierre
    robespierre Dice:

    Yo antes que meterles en la cárcel, que también, pero se tarda mucho y luego les indultan si son suficientemente importantes, colocaría el tema de devolver a los contribuyentes lo que se han llevado o/y despilfarrado. Por ejemplo, se les embargan sus nóminas para siempre jamás hasta que lo devuelvan. Por otro lado, suelen ser nóminas públicas o de empresas que contrataban con el ente en cuestión y que colocan al directivo que tantos favores les hizo…vamos que siempre sale del mismo sitio el dinero.

  6. @JuanAVzqz
    @JuanAVzqz Dice:

    También falla el control de los ciudadanos: demasiadas veces los chorizos han sido premiados con mayorías absolutas. 

  7. Ana
    Ana Dice:

     
    Juan Luis, tu artículo me parece descriptivo pero desolador. Parece que finalmente ni los controles “ex ante” ni los controles “ex post” resultan eficaces. Si añado algunas conclusiones del resto de los comentarios, parece que los servicios jurídicos se ven afectados igualmente y lospuestos directivos en los entes públicos (u otros cargos) son sitios idóneos para colocar a los amiguetes.
     
    Propones como parte de la solución -entre otras- la agilización de los procedimientos jurisdiccionales, pero la realidad es que aparentemente como dice robespierre los corruptos llegan tarde a la cárcel y acaban indultados -si son suficientemente importantes-, sin contar con que efectivamente no se devuelve a los contribuyentes lo llevado y/o despilfarrado. Y para colmo resulta que la ciudadanía premia con sus mayorías la situación, imagino que por aquello de “más vale lo malo conocido que lo bueno por conocer”.
     
    Me gustaría que alguna vez ahondes más en las posibles soluciones y en la mejora de los sistemas de control como finalmente comentas para, a pesar de la situación, valorar con cierta esperanza que existen otras alternativas.
     

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Ana, gracias por el comentario. El artículo no pretendía ser desolador, aunque sin duda la situación lo es.
       
      El artículo si pretendía apuntar algunas soluciones. Creo que el Tribunal de Cuentas debe evolucionar a un modelo en que su capacidad ejecutiva y coercitiva se asemeje a la que actualmente tiene la Agencia Tributaria en materia fiscal. Tanto en lo que respecta a la obligación de rendir cuentas, como en la capacidad de sancionar. Sin duda las sanciones a los cargos públicos, deben clarificarse: multas, inhabilitación, cárcel … El procedimiento de ejecución de estas sanciones debe ser mucho más ejecutivo que lo que sucede actualmente. Y sin duda la revisión de cuentas por parte del Tribunal debe asimilarse a las auditorías de las empresas cotizadas, disponibles como máximo 6 meses después del cierre del ejercicio. El funcionamiento actual del Tribunal de Cuentas puede servir para los grandes delitos urbanísticos, pero desde luego es absolutamente inútil como mecanismo de fiscalización de las cuentas del sector público.
      Y en la fiscalización ex-ante, aún cuando puede reforzarse el papel de la intervención, como apuntan varios comentarios (robespierre, Luis, …), creo que las obligaciones de transparencia pueden llegar a ser muy efectivas. Todo aquello pagado o contrado con dinero público debería ser publicado y estar accesible en Internet. Los ojos de todos los españoles seguro que ven más que los ojos de los interventores.
       

  8. Luis do Campo
    Luis do Campo Dice:

    Falla la fiscalizacion previa, en el año 1975 con la derogada Ley que desarrollaba  la Intervencion General del Estado con su cuerpo de Interventores y Contadores del Estado no se movia ni un carro blindado sin la firma correspondiente del interventor de turno, por lo que en la mayoria de los casos sobraba la fiscalizacion ex post. Pero a partir del 1978 se cargaron esta figura y la dejaron solo para las grandes cifras y así nos vá. Todo esta inventado.
    Saludos
    Luis

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Luis, gracias por el comentario. En mi opinión, creo que el cuerpo de interventores del estado tiene que recuperar un prestigio que quizás tuvo en el año 1975, pero desde luego ahora no tiene. Y no solo porque hayan sido relegados a las grandes firmas (que no es así en la administración territorial), sino porque con demasiada frecuencia se centran en el procedimiento (en las formas) y no entran en la complejidad del fondo.
      Creo que en no pocas ocasiones hemos escuchado a algún político la frase “están todos los papeles firmados y en regla”. De esto se preocupan los interventores. Otra cosa es que lo firmado sea un despropósito. La impresión general es que “en el fondo de los temas”, los interventores se suelen “mojar” menos.
      No creo que volver a la fiscalización ex-ante del 75 sea la solución, y no creo que esté todo inventado. Sin duda sería una mejora respecto a la situación actual (si es posible superar el endémico problema de la falta de agilidad en el funcionamiento de la administración que esta decisión podría suponer), pero aún queda camino por recorrer.

  9. robespierre
    robespierre Dice:

    A mí de entrada se me ocurre que los cargos econòmico-financieros de tanta y tanta empresa y organismo público se supriman, que siempre es un ahorro, y sus funciones se ejerzan por funcionarios procedentes de la Intervención, Inspección de Hacienda, Tribunal de Cuentas, etc a los que debemos suponer una mayor formación para no gastar que es lo que toca ahora.

  10. AM
    AM Dice:

    Un artículo muy acertado, sobre el que solo haré dos comentarios:

    1º Sobre el control interno
    En las entidades locales debido a reformas legales de hace unos años, los interventores están totalmente desamparados para desarrollar su función con un mínimo de eficacia, circunstancia que han puesto de manifiesto en numerosos foros que se han realizado sobre esa cuestión. Es bastante ilustrativo lo que se expone en el siguiente artículo de la revista Auditoría Pública: La apariencia de control en la administración local por los habilitados estatales

    2º Sobre el control externo
    Desde este  punto de vista, la principal dificultad para un control efectivo es, como ya se ha indicado, el extraordinariamente alto número de entes de todo tipo en los distintos niveles administrativos (central, autonómico y local). Nadie sabe con certeza el número exacto de entes existente.
    Ese número tan elevado hace imposible en la práctica que los órganos de control puede abarcar a todos ellos.
    Sobre la celeridad en la emisión de informes de fiscalización, existe una gran disparidad entre los distintos Tribunales/Cámaras/Sindicaturas de cuentas estatales y autonómicos.

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