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La Ordenación de los Organismos Reguladores

22 febrero, 2012 | Por Autores: Mariano Martín Peña y Alberto Martín García en Organismos reguladores

Dentro del paquete de reformas que debe afrontar el Gobierno de la nación para intentar reconducir la caótica situación en que nos ha dejado el anterior gabinete socialista, presidido por el Sr. Rodríguez Zapatero, se encuentra la correspondiente a la racionalización de las Administraciones Públicas dirigida a eliminar duplicidades de competencias y organismos ineficientes así como a mejorar su eficacia.

En el presente post vamos a analizar la medida referente a los Entes reguladores que, probablemente, aprobará el Gobierno en un breve plazo de tiempo. Con ella se pretende racionalizar su funcionamiento y devolverlos la credibilidad perdida en estos últimos años.

Cabría una malévola interpretación de esta reforma, justificando que se debería fundamentalmente a una estrategia del Gobierno para desembarazarse de unos Presidentes, con un mandato de seis años y no dispuestos a dimitir, afectos al partido socialista, que podrían entorpecer las medidas posteriores que se deben aplicar para ordenar debidamente los distintos sectores afectados. Pero seamos buenos y no tengamos en consideración esta perversa apreciación.

La aparición de estos organismos en la Unión Europea estuvo motivada por el proceso de liberalización de los mercados que se inició en la década de los años ochenta, en especial, los que afectaban a los grandes servicios públicos (energía, transporte, telecomunicaciones, mercado de valores). No se aprobaron unas normas armonizadoras para su creación, por lo que cada país abordó el tema de acuerdo con su propia filosofía.

Podemos considerar que existen cuatro tipos de organismos reguladores.

* Independientes, que son aquellos que tienen responsabilidades compartidas con la Administración Pública.

* Independientes consultivos, cuya única actividad es la de consulta obligada, aunque no vinculante, por el Gobierno.

* Ministeriales, son lo que están vinculados a la Administración Pública a través de algún Departamento ministerial.

* Autoridades de Competencia que ejercen exclusivamente la labor de vigilancia de mercado.

Según la propia Comisión Europea, estos organismos reguladores deberían reunir las siguientes características:

Autonomía, independencia y necesidad de rendición de cuentas

Ser entidades públicas con responsabilidades compartidas con la Administración.

Gozar de un estatus “cuasi judicial”

Independencia regulatoria frente a las partes interesadas

En nuestro país se crearon, generalmente mediante una Ley, una serie de Entes reguladores sectoriales con el cometido fundamental de informar y asesorar al Gobierno de turno sobre el funcionamiento y problemática de su sector.

La designación de sus Presidentes solía recaer en personas independientes, profesionales de prestigio y con una sólida formación sobre la materia, por lo que, en líneas generales, puede afirmarse que ejercían su cometido de forma razonablemente aceptable.

La llegada al poder del Sr. Rodríguez Zapatero comprometió seriamente la  independencia de todas las instituciones y organismos reguladores, empezando por el propio Banco de España, al designar para sus presidencias a miembros del partido socialista o personas muy cercanas al mismo, lo que ha deteriorado gravemente su imagen ante la opinión pública. Además sus decisiones siempre han estado en la línea gubernamental por lo que puede decirse que no han ejercido el cometido para el que fueron creados por lo que actualmente no representan más que una carga económica y burocrática para el buen y ágil funcionamiento de la Administración Pública.

La medida que ahora se pretende aprobar en base a unos principios de: austeridad, profesionalidad de sus miembros, neutralidad, independencia y control parlamentario, parece oportuna y necesaria, pero habrá que esperar a su desarrollo, pues se pueden volver a cometer los mismos errores que en el pasado.

Los Entes que salgan de esta reforma deberían ajustarse, siguiendo las indicaciones de la Comisión Europea, a estos tres principios fundamentales:

1º.- Ser una verdadera autoridad reguladora, incluyendo los cometidos de: asesoramiento, instrucción y ejecución, lo que, en realidad, supone una descentralización funcional.

2º.- Ser independiente de las empresas, medios de comunicación y partidos políticos. Para ello, en la designación de sus miembros debe seguirse un proceso muy selectivo teniendo en cuenta esa independencia y asegurando su inmovilidad en el cargo durante su mandato.

3º.- Gozar de un estatus especial dada la naturaleza de sus decisiones que no son políticas sino jurídicas.

El cometido fundamental de estos Organismos reguladores consiste en asegurar el buen funcionamiento de sus correspondientes sectores. Dado que su actuación se proyecta sobre materias de carácter esencial, debería existir, previamente, un consenso entre las fuerzas políticas en cuanto a su ordenación y es aquí donde, en mi opinión, empieza a fallar el sistema, pues hemos comprobado hasta la saciedad el alto grado de discrepancia que existe entre los dos grandes partidos nacionales en lo referente al papel del Estado en la sociedad. Así, mientras el partido socialista defiende un fuerte control público sobre las actividades privadas, el partido popular, por el contrario, propugna una mayor libertad de acción para la sociedad civil, dejando el papel del Estado reducido a una misión de tutela sobre el mercado.

Esta circunstancia no suele darse en países con democracias consolidadas, en los que se alcanzan acuerdos políticos sobre todo en asuntos fundamentales para el desarrollo y el bienestar de los ciudadanos, como suelen ser: la estabilidad de la moneda; la transparencia del mercado de valores; la objetividad y veracidad de la información económica; el buen funcionamiento de un sistema de telecomunicaciones; la seguridad de la instalaciones nucleares; la seguridad y eficiencia del sistema eléctrico, etc.

Para redactar el correspondiente proyecto de Ley se ha creado un Comisión interministerial que estudiará todos y cada uno de los Organismos reguladores existentes. En los primeros borradores con los que está trabajando el Gobierno, se contempla el fortalecimiento de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) que coordinaría y gobernaría al resto de los organismos reguladores sectoriales, como son: Comisión Nacional de Energía (CNE), Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), Comisión Nacional del Sector Postal (CNSP) y el “non nato” Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA).

En mi opinión deben mantenerse los Entes reguladores sectoriales que son los más adecuados para vigilar mejor sus respectivos ámbitos de actuación. Ahora bien, será necesario establecer detalladamente la futura relación entre la CNC y estos Organismos para no crear dualidad de funciones o conflictos de competencia entre ellos.

Considero que el Ente sectorial es el que debe diseñar, promover y vigilar la libre competencia en el sector, mientras que la CNC será la que juzgue, a posteriori, si realmente se han cumplido los objetivos marcados.

Aplicando el principio de austeridad a la nueva situación, podría plantearse que el coste y la financiación de estos Organismos recayese sobre el propio sector que va a ser el gran beneficiado de su trabajo. Para ello se detraería un porcentaje, entre el 0,1% y el 0,5 %, de los ingresos brutos del sector. En mi opinión, no es una buena solución pues sus decisiones estarían mediatizadas por esta circunstancia.

En el sector energético, en España, se creó por Ley 34/1998, de 7 de octubre, la Comisión Nacional de Energía (CNE) como Organismo regulador. Posteriormente, mediante el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, se aprobó el correspondiente Reglamento.

Dentro de sus limitaciones, la CNE venía cumpliendo, de forma aceptable, su labor sobre todo de asesoramiento e informes al Gobierno que era el que al final tomaba las decisiones al respecto.

No obstante, como ya expresé en un post publicado el pasado otoño, la CNE requería de una profunda reforma que le permitiese llevar a cabo el importante cometido a desarrollar en este sector estratégico con una problemática tan complicada como es el energético.

Como es fácil de comprender, desearía que esta reforma, que como he mencionado anteriormente debe concretarse mediante una Ley con su correspondiente trámite parlamentario, llegase a buen término pues ello supondría que hemos entrado en la senda adecuada, pero la experiencia que tenemos hasta el momento de los Organismos reguladores, en especial en los últimos años, no es muy positiva, pues hemos sido testigos de la arbitrariedad, del alineamiento político de sus miembros, de las contradicciones que han exhibido en sus comportamientos, etc. Todo ello nos han hecho ser muy escépticos en cuanto a sus resultados en beneficio del mejor funcionamientote los distintos sectores y sobre todo de la independencia y transparencia en sus decisiones.

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12 Respuestas

  • elisadelanuez says:

    Para que vean lo sincronizados que estamos con nuestros colegas de Nada es Gratis que sin ponernos de acuerdo tratamos los mismos temas a la vez aunque desde perspectivas distintas, este es su post de ayer

     http://www.fedeablogs.net/economia/?p=18939

  • Curro Arriola says:

    ¿Qué sería de nosotros sin tanta comisión, organismo, comité, consejo de Sabios… instalados en lujosísimos palacios, y con sueldos estratosféricos?
    ¿Se imaginan ustedes una España con una Administración reducida, cobijada en locales más que austeros, casi cochambrosos, y con sueldos esqueléticos?
    Yo no necesito imaginarlo, porque como peino canas, la puedo recordar… sí, señores, ese horror existió en España… ¡durante el franquismo!
    Menos mal que hoy disfrutamos de todo lo citado en primer lugar. Al final, resulta que la Democracia era sobre todo, eso. Quién lo diría…

  • fernando irurzun says:

    Tres observaciones sobre el atinado post, intentando contribuir al necesario debate. 

    Empiezo por lo anecdótico, desgraciadamente, la mayor o menor proximidad con el Gobierno de turno de los nombrados para esta instituciones no depende del signo político del Gobierno. Un repaso a quienes han ocupado la presidencia de estas administraciones durante los últimos 25 años habla por sí solo.

    Más allá de lo anecdótico, creo que es hora de que seamos capaces de elevar un tanto la perspectiva del problema de la independencia de quienes desempeñan estas funciones. Lo importante no es tanto su previa pertenencia a un partido u otro, ni sus anteriores responsabilidades públicas. Lo fundamental es que, una vez nombrados, por lealtad a la institución o Administración que se les ha confiado, actúen con la necesaria independencia de juicio. La experiencia de estos años evidencia, también, ejemplos de independencia al margen de pasadas vinculaciones o responsabilidades. Exijamos, por tanto, a los elegidos que actúen como deben. Elegir a quienes no tienen “pasado alguno” en su curriculum no es garantía de mayor independencia.

    De acuerdo que nuestro actual marco jurídico no es satisfactorio. Un tema fundamental es el de la articulación de los diferentes reguladores. Aquí no hay fórmulas mágicas ni generalizables. De lo que se trata es de encontrar el equilibrio adecuado en este país y con nuestro sistema de justicia administrativa (alejado del sistema estadounidense, en el que el supervisor tiene que ejercer acciones ante los tribunales). Uno de los riesgos advertidos en otras latitudes es que, por ejemplo, los reguladores sectoriales son más propensos a ser “capturados” por el regulado que los generales. La cuestión es, por tanto, quién garantiza mejor la supervisión de la competencia en un sector ¿un supervisor general de competencia o un regulador sectorial?
    Porque, hay que subrayar, la independencia fundamental que preocupa al legislador europeo no es tanto la del regulador frente a la Administración pública o el Gobierno, sino, sobre todo, la del regulador en relación con los actores económicos regulados.
     

    • MMP says:

      Aunque comparto plenamente las apreciaciones iniciales de Fernando, no coincido tanto en la cuestión relativa a la articulación de los nuevos reguladores.

      En efecto, la preocupación inicial de la normativa europea al abordar la creación de reguladores era la de asegurar su independencia frente al sector regulado. Sin embargo, una vez los nuevos organismos comenzaron a funcionar, se aprecia claramente que aparece la preocupación  pro garantizar asismismo la independencia del regulador frente al poder político. Basta con echarle un vistazo a los nuevos “paquetes” de 2009 sobre telecomunicaciones y energía, aún pendientes de transposición en nuestro país. 

      De hecho, la Comisión Europea ha llegado a afirmar que resulta tan engativo un regulador independiente desprovisto de las necesarias competencias, como un regulador dotado de todos los instrumentos regulatorios necesarios pero secuestrado por el poder político correspondiente.

      En definitiva se trata de un problema ciertamente complejo, pero que no se soluciona simplemente con la creación de reguladores/supervisores de carácter general. 

  • fernando irurzun says:

    Aclaro un error mecanográfico en la siguiente frase de mi comentario, que debe leerse como sigue:

    De lo que se trata es de encontrar el equilibrio adecuado en este país y con nuestro sistema de justicia administrativa (alejado del sistema estadounidense, en el que el supervisor tiene que ejercer acciones ante los tribunales).

  • Jesús Casas says:

    Bueno, pues aunque estoy dispuesto a rendir el juicio cuanto antes por mi ignorancia sobre ciencia de la administración y hasta Derecho administrativo, tambien puede pensarse que los “Reguladores” o “Authorities” no desconcentran ni son objetivos, neutrales e independientes. TODA la administración pública debería servir con objetividad los intereses generales con los principios del 103 CE. A mí me da igual que en que no hace su trabajo se llame Banco de España, CNC, CNMV o simplemente dirección general de lo que sea si hace su trabajo con economía de medios y conforme a Derecho. Al final, tanta norma, tanto Regulador aparentemente “independiente” de Gobierno de turno sólo sirve para que el que tiene acceso directo o dinero para cabildeo arregle lo suyo. Normas claras, escuetas y sencillas, administraciones públicas objetivas al servicio del interés general y tribunales serios y ágiles en caso de violaciones de la norma. No sea que luego el Supremo revoque tras años las sanciones del regulador correspondiente. Por lo demás “Supervisor Europeo de Proteccíón de Datos” impresiona y lo de órganos repetidos de la UE, Estado, regiones, provincias, municipios, cabildos catedralicios y demás…será por ignoracia, pero es sólo una forma de organizarse ni mejor ni peor que otra si cumplen su función, supongo.

  • aldelgadog says:

    Ummm, los últimos posts me recuerdan poderosamente a Bismarck cuando comparaba cómo se hacen las leyes y las salchichas… y no precisamente por su rigor, independencia, ecuanimidad,…

  • Jaime de Nicolás says:

    Ejemplo de regulador que parece al menos que es independiente y funciona: el FSA, la CNMV británica, multa al Banco Santander por excluir información sobre sus productos financieros. Y atención a las declaraciones de una responsable del FSA:
    La directora del departamento de delitos financieros del organismo supervisor, Tracey McDermott, dijo hoy que las entidades deben facilitar información clara y sin ambigüedades a los clientes, ya que su fin es ayudarles a tomar la decisión correcta sobre sus inversiones.
    “El alcance de las garantías del FSCS es importante para los clientes y las empresas deben incluir información clara al respecto en sus folletos”, declaró.
    McDermott incidió en que, dado que en este caso las ventas tuvieron lugar entre 2008 y 2009, un momento de “gran incertidumbre financiera”, el Santander “debería haberse apresurado a confirmar en qué circunstancias se podría acceder a la cobertura del FSCS.
    Me parecen poco probables unas declaraciones en ese sentido de ningún rsponsable de la CNMV.

    Ver enlace: http://www.expansion.com/agencia/efe/2012/02/20/16984661.html

  • Coincido con el comentario de Fernando, en el sentido de que el problema de los nombramientos politicos en los organismos reguladores no viene del ultimo Gobierno aunque se ha podido acentuar durante la ultima etapa. Pero claro esta que el problema fundamental de cara a una reforma es la de evitar la captura del regulador por el sector regulado, captura que en mi modesta opinion puede ser mas facil, por pura proximidad, con reguladores sectoriales y pequeños. Me parece interesante la idea de un sistema de contrapesos entre los reguladores sectoriales y la CNC que mamejan nuestros amigos de NeG ( hoy de nuevo tienen un interesante post sobre la gobernanza de los organismos reguladores) Por ultimo, creo que medir el exito de un modelo de regulador o sus alternativos puede hacerse, me imagino, viendo que ha pasado con la liberalizacion del sector en cuestion.

  • mariano martin peña says:

    Amigo Fernando, empiezo por decir que, en lineas generales, estoy de acuerdo con tu planteamiento, sin embargo me gustaría hacer alguna pequeña matización.
    Tienes razón cuando afirmas que la pertenencia a un partido político no debería suponer una parcialidad en el presidente del organismo, pero lamentablemente ha habido casos en los que esta circunstancia ha sido decisiva. El último más llamativo ha sido el de Miguel Ángel Fernández Ordóñez que por filiación política ha seguido una conducta reprobable al frente del Banco de España. Durante los años de gobierno socialista y para no contradecir el mensaje del Gobierno, negó la existencia de la crisis. No ejerció su misión de supervisor del sector financiero corrigiendo las desviaciones peligrosas que se venían observando y, finalmente, el proceso de liquidación de las Cajas de Ahorros ha sido penoso y gravoso para las arcas públicas.
    Pero bueno podemos considerarlo como un caso aislado.
    En lo referente a la naturaleza de los Organismos reguladores ya verás que hay opiniones para todos los gustos. Los sectoriales tienen sus ventajas e inconvenientes, como bien apuntas. Personalmente, me inclino por los sectoriales, pero también los horizontales tienen su vertiente positiva al ser más difíciles de controlar.
    Como habrás podido ver, los compañeros de Nada es Gratis también han preparado un artículo sobre este tema y se inclinan por una solución mixta que, en principio, podría ser aceptable pues compatibilizaría el carácter sectorial del Organismo con el principio de austeridad al reducir los cinco actuales, más dos en proyecto, a tres y todos ellos bajo la coordinación de la CNC. 
    Como bien sabes, en los distintos países han adoptado el tipo de organismo que creían más adecuado para sus intereses.
    Lo más importante es que la futura norma legal que establezca el nuevo marco regulatorio sea precisa y clara, delimitando las relaciones entre la CNC y los organismos que se creen. También debería establecer las responsabilidades en qué puedan incurrir sus dirigentes.

  • elisadelanuez says:

    El Consejo de Ministros de ayer publica el informe recibido sobre el Anteproyecto de reforma de los organismos reguladores:
    reseña http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2012/refc20120224.htm#Supervisores

  • Robespierre says:

    Pues ya puestos ¿que tal si empiezan por colgar los cvs de los llamados a ocupar los cargos en el nuevo organismo? Por aquello de garantizar la transparencia y de paso la profesionalidad y la independencia, porque la verdad es que lo decida el Parlamento a estas alturas tampoco garantiza mucho mas que si es el Ejecutivo el que decide solito…vamos que me fio mas del control que supone que vea los cvs el personal. A lo mejor esto hace quw se corten un poquito mas de lo que se han cortado hasta ahora al hacer los nombramientos..