Las facturas en los cajones y los alcaldes en los sillones

A raíz del reciente Real Decreto-ley 7/2012 por el que se crea el fondo para pagos a proveedores del pasado viernes 9 de marzo  por un importe de 35.000 millones de euros, ha salido a la luz –o quizá todavía no del todo según algunos medios– lo que era un secreto a voces: las millonarias facturas que han guardado Ayuntamientos y Comunidades Autónomas en sus cajones  cuyo impago ha llevado a la muerte a un buen número de pymes españolas, dado que las grandes empresas tienen, como ya se sabe, más “músculo financiero” e incluso más músculo del otro, y por tanto más posibilidades de cobrar por una vía u otra, en otras adjudicaciones, en recalificaciones, en regulación, en especie o en lo que se les ocurra a los agobiados deudores públicos.

Lo más gracioso es que ahora todo el mundo parece sorprenderse no solo del importe sino de la cuantía y hasta de la fecha (las hay pero que muy antiguas) de las facturas. El “ranking de los cajones” es bastante impresionante, aunque no todo el mundo sale igual en la foto. Aquí tienen uno de los “ránkings” que han salido en prensa

Como saben, la solución ideada por el Gobierno ha consistido en crear un Fondo que puede concertar operaciones de crédito con las CCAA y Entidades Locales que se acojan a este mecanismo extraordinario de financiación para poder pagar a sus proveedores (art.7 del Real Decreto-ley 4/2012)  que se ocupa del pago directo a los proveedores de estas Administraciones y que se subrroga en los derechos que al proveedor le correspondan frente a las mismas, todo ello de conformidad con el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

Las facturas, o para ser más correctos técnicamente, las obligaciones pendientes de pago de los proveedoresque son  susceptibles de ser pagadas por este mecanismo deben reunirlas siguientes condiciones según el art.2:

1. Ser vencidas, líquidas y exigibles.
2. Que la recepción, en el registro administrativo de la entidad local, de la correspondiente factura, factura rectificativa en su caso, o solicitud de pago equivalente haya tenido lugar antes del 1 de enero de 2012.
3. Que se trate de contratos de obras, servicios o suministros incluidos en el ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Además, el artículo 3 impone a las Entidades la obligación de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago antes del 15 de marzo pasado (suponemos que lo habrán hecho) y el art.4 permite a los contratistas solicitar información sobre su inclusión en dichas relaciones así como solicitar certificaciones individuales de las obligaciones pendientes si no estuvieran ya incluidas en la relación que deben de hacer las Administraciones. Esta inclusión o certificación es muy relevante, porque es la que determina la contabilización de estas deudas como pendientes de pago,  en caso de no estar ya contabilizadas, según el art.5.

Como siempre, se prevén una serie de sanciones por incumplimiento de estas obligaciones, lo que no es mucho decir, porque oh sorpresa! resulta que esto de guardar facturas en los cajones y no pagar a los proveedores…tampoco se podía hacer antes de la aprobación del Real Decreto-Ley. Y también el incumplimiento de las normas que lo prohibían llevaba aparejado sanciones, esas cosas.

En concreto, para las Entidades Locales la normativa, larga, prolija y rigurosa está contenida en el título VI (Presupuesto y Gasto Público)del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

Por poner un ejemplo, el art.165 dice que “El presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad en los términos previstos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, (sí, antes de la modificación de la Constitución y de la próxima aparición de la nueva Ley Orgánica ya había una que se llamaba así) y contendrá para cada uno de los presupuestos que en él se integren:

1. Los estados de gastos, en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.
2. Los estados de ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.

Claro que también dice cosas como que “Los recursos de la entidad local y de cada uno de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados”. Y teóricamente tampoco según dicha normativa está permitido el endeudamiento encadenadoy para cualquier cosa, porque resulta que el art.172 dice que “los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el presupuesto general de la entidad local o por sus modificaciones debidamente aprobadas.” Y además los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante, siendo los niveles de vinculación los que vengan establecidos en cada momento por la legislación presupuestaria del Estado.

Y luego está esta norma, que recuerdo del temario de mis oposiciones como una de esas normas claves del ordenamiento jurídico administrativo (junto con otras que se refieren a la solvencia de las Administraciones Públicas, por aquello de que siempre podían pagar y no podían quebrar, los más viejos del lugar todavía las recordarán)  “No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.”

Total, que nuestros alcaldes han debido dictar actos nulos de esos a porrillo, si juzgamos por el estado de sus cajones. Pero es que no solo los acuerdos son nulos, sino que la norma prevé “responsabilidades” (administrativas) concepto éste que ha sido desterrado de nuestra práctica administrativa y que va siendo sustituida por la única responsabilidad que al parecer tiene sentido para los gestores públicos, la penal, aproximándonos así de forma inexorable a los regímenes de repúblicas bananeras.

Bueno ¿y quienes son los responsables?Pues, como suele suceder en Derecho administrativo, los órganos“competentes” que según el artículo 185 son siempre  dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestosel Presidente o el Pleno de la entidad, a los que corresponderá la autorización y disposición de los gastos de acuerdo con la atribución de competencias que establezca la normativa vigente. En particular, corresponde al presidente de la corporación el reconocimiento y liquidación de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos (aunque estas competencias pueden delegarse o desconcentrarse).

Y para terminar ¿Y quien ordena los pagos? Pues según el art.186 lo haceel presidente de la entidad local, si bienel Pleno de la entidad local, a propuesta del presidente, podrá crear una unidad de ordenación de pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones administrativas de la ordenación de pagos. Y “ a más a más” también está regulado el Plan de disposición de fondos..asícomo la expedición de las órdenes de pago, que habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.

Pero volviendo a lo que decíamos antes resulta que SI hay responsabilidad jurídica administrativa por incumplir todas estas normas Y no en abstracto, no, de “la Corporación” o del “Ayuntamiento” la responsabilidad es personal. La recoge el artículo 188 que dice que “Los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente.”

Y lo dejo aquí para no hacer este post demasiado extenso. Pero bueno, ya ven que lo que ha pasado con las facturas de los cajones no ha sido precisamente por falta de regulación o de previsión normativa. Por eso, lo más interesante, y a lo que alude la segunda parte del título del post, es que aquí, después de esta debacle sigue sin pasar absolutamente nada. Es más, he leído en algún periódico nacional que  jurídicamente es que  “no se puede hacer nada” con estos alcaldes manirrotos, vaya por Dios, porque como no está penado, y parece que no ponemos el  Código Penal por delante,en España las leyes ya no son obligatorias, por lo menos par los que mandan. De hecho, los alcaldes que se las han saltado con tanta alegría, o han sido reelegidos, o han sido estratégicamente recolocados en otros sillones incluso mas confortables después de sus fabulosas gestiones(lo mismo que muchos Presidentesy Consejeros Autonómicos) y pelillos a la mar. Los técnicos que tan brillantemente cumplieron con sus obligaciones de control pues me imagino que siguen sentados en sus sillas.

Y lo más gracioso, es que también había de los otros, aunque parece que menos; alcaldes y técnicos que cumplieron con sus obligaciones presupuestarias, pero eso también parece que da bastante igual. ¿Mi predicción? Que mientras que a los Alcaldes no les cuesten los sillones, las facturas se seguirán amontonando en los cajones. Al tiempo.

Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado

Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado es licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (1980-1985). Accedió al Cuerpo de Abogados del Estado en el año 1988

En la Administración pública ha ostentando cargos tales como Abogado del Estado-Jefe de la Secretaría de Estado de Hacienda; Subdirectora General de Asuntos Consultivos y Contenciosos del Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; Abogada del Estado-Secretaria del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid; Abogada del Estado-Jefe Servicio Jurídico de la Rioja; Letrada en la Dirección General Registros y Notariado; Abogada del Estado ante el TSJ de Madrid; Abogada del Estado en la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia

En la actualidad compatibiliza su trabajo en los Juzgados de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con otras labores profesionales.

En el sector público, ha ostentado muchos años el puesto de Secretaria General de una entidad pública empresarial.

En su dedicación al sector privado es socia fundadora de la empresa de consultoría Iclaves y responsable del área jurídica de esta empresa.

Destaca también su experiencia como Secretaria del Consejo de administración de varias empresas privadas y públicas, Secretaria del Consejo de Eurochina Investment,

de la de la SCR Invergestión de Situaciones Especiales, y de la SCR Renovalia de Energía; ha sido también Consejera de la sociedad estatal Seyasa y Secretaria de la Comisión de Auditoria Interna; Secretaria del Consejo de la sociedad estatal SAECA.

En el área docente ha colaborado en centro como ICADE; la Universidad Complutense de Madrid; la Universidad San Pablo-CEU o el Instituto de Estudios Fiscales. Ha publicado numerosas colaboraciones en revistas especializadas, de pensamiento y artículos periodísticos.

Es coeditora del blog ¿Hay derecho? y del libro del mismo nombre editado por Península junto con otros coautores bajo el pseudónimo colectivo “Sansón Carrasco” y Secretaria General de la Fundación ¿Hay Derecho?