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¿Es posible la devolución de competencias al Estado por parte de las CCAA?

11 abril, 2012 | Por Autor: Jose Luis Villar Ezcurra en Administraciones Públicas | Constitucional

 La Presidenta de la Comunidad de Madrid ha puesto sobre el tapete una cuestión que  incomoda a muchos partidos políticos (incluido el suyo propio) pero cuya puesta en práctica puede llegar a producir un ahorro de unos 48.000 millones de euros, según ha manifestado la propia Esperanza Aguirre. Carezco de datos fiables para comprobar esta cifra, pero dada la seriedad mostrada en otros asuntos por quien la ofrece, no la pongo en duda y la acepto como buena, así como la idea que propone sobre la devolución de competencias al Estado, por parte de las CC.AA. en materias como sanidad, educación y justicia. La cosa no para ahí porque, en sus declaraciones, alude también a la trasferencia de competencias a los Ayuntamientos en aquellas materias que puedan gestionar mejor que las propias Comunidades Autónomas. Para poder hacernos una idea de la magnitud de este ahorro, baste con decir que es muy superior al previsto en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado (unos 30.000 millones de euros), lo cual invita, cuando menos, a reflexionar sobre la idea sin descartarla de antemano, como así han hecho la mayoría de los políticos. Porque, hasta el momento, nadie ha desmentido esta cifra y los políticos de todos los colores  han actuado como el conocido aforismo de Confucio (“cuando el dedo señala a la luna, el necio se pone a mirar el dedo”).

 Las razones de este rechazo frontal por parte de nuestra clase política puedo suponer -sin temor a equivocarme mucho- que obedecen, sustancialmente, a dos tipos de motivos. El primero afecta tan sólo a los partidos nacionalistas que, ante semejante propuesta, temen que quede frustrada su carrera hacia la independencia de los territorios autónomos en donde se desenvuelven a sus  anchas (País Vasco y Cataluña). El segundo, es aplicable a toda la clase política -incluidos los partidos nacionalistas- que temen por la permanencia en sus cargos sin tener en cuenta que están exigiendo enormes esfuerzos a toda la población y que, poco a poco, van perdiendo legitimidad porque no se los exigen a ellos mismos ni a los de su cuerda. Pero estoy de acuerdo, no obstante, con que una devolución de competencias ahora en manos de las CC.AA. debe ser también abordada en clave política, aunque no lo estoy con el hecho de que tal condicionamiento conduzca a negar a priori y de forma tajante esta posibilidad. Dejo, no obstante, la vertiente política de la propuesta (que podría conducir a la ruptura del “café para todos”) y me ocupo de los problemas jurídicos que comporta que, en definitiva, es lo mío.

Bajo una perspectiva estrictamente jurídica, el primer problema viene planteado por la dispersión de vías mediante las cuales se han realizado las trasferencias de competencia a las diversas Comunidades Autónomas. Como sabe cualquier especialista en Derecho constitucional o administrativo, el camino para la formación y dotación de competencias a las diferentes Comunidades Autónomas ha sido largo, muy tortuoso y no ha seguido, exactamente, los cauces previstos en nuestra Constitución. Esto ha dado lugar a un complejo mosaico de situaciones jurídicas, aunque las competencias en materia de Sanidad, Educación y Justicia se encuentran ahora reconocidas como competencia exclusiva de las CC.AA. en la gran mayoría de los correspondientes Estatutos. Sin embargo, y lo digan como lo digan los diferentes Estatutos de Autonomía (el de Cataluña merece mención aparte) las competencias sobre estas materias deben ser ejercitadas de conformidad con la legislación básica del Estado sobre las mismas. Quiere ello decir que el Estado no ha perdido -a pesar de las transferencias realizadas- competencia para regular estas materias (aunque sólo a nivel de legislación básica). Esto es, al menos, lo que se desprende de diversos apartados del artículo 149.1 dela Constitución que guardan relación con estos temas, aunque el problema surge, entonces, desde el momento en que los conceptos de Sanidad, Educación o Justicia son susceptibles de ser encuadrados en varios de estos apartados.

No voy a tratar de los soportes normativos en los que se sustentan cada uno de los conceptos mencionados, ni en dónde se encuentra la línea divisoria entre la competencia del Estado para dictar legislación básica y la que corresponde a las CC.AA, porque ello conduciría a un debate demasiado técnico y complejo que ha traído de cabeza a muchos juristas y al propio Tribunal Constitucional. Lo que sí quisiera poner de manifiesto es que, en mi opinión, no resulta jurídicamente inviable que reviertan al Estado todos o la gran mayoría de los niveles competenciales en materia de Sanidad, Educación y Justicia, como ha sugerido Esperanza Aguirre. A tal efecto, conviene tener en cuenta una serie de consideraciones que  trataré de explicar de la manera más sencilla  posible (aún a riesgo de resultar simplista).

En primer lugar, ha de quedar claro que el Estado no puede, por sí sólo, forzar a las CC.AA. a devolverle las competencias transferidas porquela Constitución no prevé ninguna clase de mecanismo para ello (dejando aparte el cauce excepcional previsto en el artículo 155 que conduce a otra cosa). Lo único que puede hacer -en la línea ya anunciada- consiste en sentar unas bases de obligado cumplimiento para las CC. AA en materias tales como Sanidad y Educación al amparo, entre otros, del apartado 1º del artículo 149.1 dela Constitución (que reconoce, como competencia exclusiva del Estado “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el  ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”).

La consecuencia de lo anterior es que la “devolución” de competencias ha de partir de las propias Comunidades Autónomas  para lo cual supongo que existen varias vías posibles, junto con otras claramente inviables desde una perspectiva jurídica. Así, por ejemplo, no cabría utilizar el mecanismo de los denominados “Convenios de Colaboración” (regulados en la Ley 30/1992, conocida como LRJ-PAC) porque el artículo 8.1 de la misma prohíbe que, mediante estos Convenios, se renuncie a las competencias propias de las Administraciones intervinientes. Sin embargo, hay que tener en cuenta que toda norma -incluida la propia Constitución- puede ser derogada, siguiendo los mecanismos correspondientes, porque ya ha pasado el tiempo de las normas inmutables. Teniendo en cuenta, por tanto, que las actuales competencias de las CC.AA. se encuentran recogidas en sus correspondientes Estatutos de Autonomía, no hay nada que impida, jurídicamente, la modificación de tales Estatutos por el procedimiento establecido en los mismos. Y bajo esta premisa (posibilidad de modificar los Estatutos de Autonomía) caben, a mi juicio, dos posibles alternativas.

La primera de ellas consistiría en que en el nuevo Estatuto no se recogiesen como propias las competencias que van a ser objeto de devolución al Estado (en materia de Sanidad, Educación y Justicia), con lo cual la Comunidad Autónoma no contaría ya con soporte jurídico alguno para ejercitar esas competencias. Advierto que los Estatutos de Autonomía (aunque opinen otra cosa algunos políticos) son, ante todo, normas estatales por lo que no existe inconveniente para que puedan derogar otras normas del Estado (como son las que, en su día, transfirieron determinadas competencias). La segunda consiste en que la modificación  del Estatuto incluya solamente la posibilidad de devolver competencias al Estado mediante Ley aprobada por el correspondiente Parlamento autonómico (lo cual podría requerir alguna clase de mayoría reforzada, de forma similar a las leyes orgánicas del Estado). Mediante este sistema la devolución de competencias se realizaría en una doble fase: i) la correspondiente a la modificación del Estatuto de Autonomía, y ii) la correspondiente a la aprobación de la Ley de devolución de competencias. Esta última alternativa, que puede parecer más lenta, tendría no obstante como ventaja la posibilidad de realizar devoluciones de competencias posteriores, de forma escalonada, (si se considerasen convenientes) sin necesidad de modificar, nuevamente, el correspondiente Estatuto, lo cual dotaría de agilidad cualquier proceso de trasferencias de competencia a la inversa (de la Comunidad Autónoma al Estado). Además, en cualquiera de los casos, habría que determinar qué niveles de competencia han de ser objeto de devolución ya que, no necesariamente, han de ser devueltos al Estado todos los niveles (lo cual conduce a otro tipo de problemática en términos de eficiencia del gasto público).

 Confieso, no obstante, que las soluciones apuntadas me parecen algo así como dibujos inacabados, porque para pasar el tamiz de lo jurídicamente correcto sería necesario realizar un estudio en profundidad de la cuestión. Sin embargo, si hay algo que me parece claro, ya desde ahora, es que el sistema actual de reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA. no es inmutable y que existen cauces para realizar devoluciones de competencias sin necesidad de reformar la Constitución. Otra cosa, insisto, es que el diseño jurídico, político y económico para realizar tales devoluciones haya de ser objeto de análisis profundos y que esto lleve tiempo  y esfuerzo, pero la idea está ahí y el baile tiene que comenzar antes de que sea tarde. Advierto, también, que hay otras soluciones a la cuestión diferentes de las apuntadas, (todas ellas dependen de las propias Comunidades Autónomas) pero su exposición -como diría el gran matemático Fermat- ocuparía un espacio y una dedicación del que no dispongo aquí ni ahora.

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12 Respuestas

  • veedor says:

    El problema es que nadie quiere competencias porque hay que dotarlas presupuestariamente y eso quema en las actuales circunstancias.
    Creo recordar que el Presidente de Murcia ya ofreció la devolución de competencias al Estado, y este más o menos le dijo algo así como “santa rita, rita, lo que se da ya no se quita”
    Así que más allá de intereses más o menos bastardos basados en el clientelismo que no en el servicio público, ni unos ni otros desean tener competencias que además tengan que pagar, porque eso sí, si las paga un tercero, “oye, estás tardando en transferirlas”

  • Daniel says:

    “dada la seriedad mostrada en otros asuntos por quien la ofrece, no la pongo en duda y la acepto como buena”

    Explíqueme esto, por favor. ¿Es una broma?

  • Jose Luis,muchas gracias sobre el oportunísimo post. Totalmente de acuerdo con lo que dices desde el punto de vista jurídico, aunque está claro que es un debate que no ha hecho más que empezar y habrá que reflexionar y escribir mucho sobre el tema. La idea de las “leyes de devolución” me parece especialmente interesante, así como la conveniencia -por ahora- de utilizar las vías jurídicas más sencillas y dejar para un momento posterior la gran reforma de la Constitución que, como bien dices, es absolutamente reformable y derogable, eso sí, por las vías en ella previstas, de preferencia sobre otras modalidades, como Estatutos autonómicos que van por libre y tienen que ser remendados en el TC.
    Sobre los números, daniel  (que efectivamente no se sabe muy bien de donde salen) que da la sra Aguirre hay un interesante debate en NeG Pero los números no es el centro del debate en este post, aunque algo hemos publicado también en el blog .http://www.fedeablogs.net/economia/?p=21165&cpage=1#comment-27123

  • Curro Arriola (Secretario General del Partido Yalodeciayoísta) says:

    Qué pena que no se convoque consulta popular al respecto. Igual resultaba que la Sra Aguirre no es la única que piensa así.
    Los independentistas quieren CCAA para sus fines (les ha ído perfecto con ellas); los demás no las queremos para nada, menos los políticos que las quieren para lucrarse mejor.
    No amputar el miembro gangrenado conduce a la muerte de todo el organismo.
    Cuando no haya para pensiones, sanidad ni educación; cuando no funcionen los servicios públicos (ya hay hasta policías locales que no trabjan porque no cobran hace meses); cuando sencillamente no se pueda vivir en España, pasará “algo” que se llevará por delante las putrefactas CCAAs… y probablemente otras cosas bastante más estimables.
    Qué se le va a hacer. :(

  • Anselmo says:

    ¿Pero el 149.1.5ª no dice que la Administración de Justicia es competencia exclusiva del Estado? ¿Y el 150.3 no prevé leyes de armonización? 

  • José Luis Villar Ezcurra says:

     
    Anselmo, es cierto lo que dices pero tendría que puntualizar lo siguiente. En cuanto a la Justicia lo que se han transferido son competencias sobre medios personales y materiales y no la regulación de este tema que sigue estando en manos del Estado (porque así lo impone el artículo 149.1 5º de la Constitución). Uno de los muchos ejemplos de ello se encuentra en el Real Decreto 1429/2002, de 27 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de provisión de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia. El asunto radica, entonces, en que el Estado vuelva a hacerse cargo de estos medios personales y materiales transferidos a las CC.AA. bajo la premisa de que  con ello se producirá una gestión más eficiente de tales medios.
     
    Por otra parte, las leyes de armonización contempladas en el artículo 150.3 de la Constitución no han llegado a ponerse en práctica (desde la controvertida LOAPA que fue objeto de una conocida Sentencia del TC). Se trata de un mecanismo para “armonizar” las competencias de las CC.AA. pero no para que se produzca una devolución de las mismas al Estado, que es de lo que ahora se trata.
     
    Espero haber respondido a tus preguntas que, por lo demás, supongo que también se harán otros muchos.  Un cordial saludo
     
     
     

  • Tony says:

    Lo mismo digo. Increíble lo que hay que leer a veces, esa frase desprestigia de un plumazo la totalidad del resto del artículo. Una pena.

  • Jeremías Cohen says:

    Las conclusiones son, en realidad, muy pesimistas. Incluso si se produjera el hecho, hoy por hoy lejano a pesar de Aguirre, de que el PP se convenciera de la necesidad de reformar los estatutos, no parece que el PSOE (y menos el PSC) vayan a estar por la labor. Como esa reforma requeriría en muchos casos mayorías de hasta 2/3, eso significa que en la práctica el sistema está congelado y no permite su evolución.
    Lo que plantea un problema interesante, que planteo a los editores, de legalidad versus legitimidad. Porque ¿en virtud de qué principio debe poco más de un tercio de los representantes políticos gozar de un derecho de veto en defensa del status quo?

  • Jesús Casas says:

    El “post” no puede ser más oportuno y el debate que le sigue en los comentarios es, como tantas veces, alentador. Recomendaría el artículo de Mercedes Fuertes en “Expansión” de hoy, con cita de jurisprudencia constitucional y, sobre todo, petició de reposo, para evitar lo sucedido en las recentísimas reformas de los Estatutos de Autonomía. En ese mismo diario económico aparece una noticia indicando que CiU y PNV quieren modificar la competencia administrativa para autorizar los EREs, y los motivos son imaginables. Si en 2008, tras las elecciones generales de ese año, se hubiera tratado de cerrar un acuerdo nacional, hoy no estaríamos propiniendo hacer ad libitum tareas que necesitan verdadero reposo. Una cosa creo que es clara: hay un clamor de los ciudadanos decentes para que la partitocracia saque sus manos de nuestra Constitución y reformar lo que sea necesario para los siguientes decenios de convivencia democrática. Ocurre que la Transición tuvo pilotos y capitanes y, por más que miro con un candil, com Diógenes de Sínope, no veo ninguno con la talla necesaria – ni a diestra ni a siniestra ni en los centrífugos ni en los centrípetos -, ni aquí ni en Europa, capaz de decir las verdades, proponer un modelo y pedir sacrificios temporales y honestos sobre la base de un modelo aceptable, aunque supoga la primera, necesaria y conveniente refoma de la Constitución tras la postiva (con todo) experiencia que nos ha dado como Nación (o “Estepaís”, lo que se quiera). Siento ser pesado: la Sociedad Civil, que no es el 15-M, es la que tendría que marcar el Norte, como aqúí se hace. Reformas sí, pero sin improvisaciones. Y, por favor, que no paguemos la fiesta de los demás dos veces los mismos de siempre.

  • Jeremías Cohen says:

    También se dice aquí:
    http://www.expansion.com/2012/04/11/opinion/1334180950.html
    Se va oyendo mucho. Pero aún no lo suficiente. Hay motivos para una gran movilización ciudadana.

  • Lorena Moreno says:

    ¡Posible no sé, necesario es!

  • Javier Aparicio says:

    El café para todos nos está saliendo tan caro que ya no hay quien pague la próxima ronda y, a diferencia de la deuda de la banca e incluso el déficit, que quizá en un futuro largo y costoso se consiga saldar, los 48.000 en que se ha cifrado el sobregasto del Estado autonómico sólo pueden crecer sin pausa y sin límite.
    Sin embargo, además de la línea jurídica que describe José Luis y de los aspectos políticos, hay otros prácticos que no pueden dejar de citarse. Tenemos un Leviatán que matar, es cierto, pero, además, habrá que reciclar sus restos y me temo que esto va a ser lo peor. Hay personal funcionario y laboral, inmuebles y obligaciones que no van a desaparecer haciendo realidad este dulce sueño. Obviamente, parte de ello será reutilizable, pero el excedente es tan enorme (equivalente al ahorro, por lógica) que no adivino cómo será posible digerir tal magnitud. Ésta es la mala noticia del asunto; una vez dejado crecer el problema, la solución sólo pasa por reciclar los excedentes innecesarios y eso va a ser muy caro.
    Mucha gente se tendrá que buscar la vida, como cínicamente puso de manifiesto Aguirre respecto de sí misma escenificando el sacrificio que está dispuesta a hacer por el bien de España, pero esto obliga a indemnizar al personal residual no político (laboral y funcionario). Incluso, por los precedentes conocidos, habrá que recolocar al político que sólo sabe vivir de la pólvora del Rey. Además, habrá que pagar todas las obras acometidas, faraónicas o no, y mantener los inmuebles, con independencia de que resulten de utilidad pública o no.
    En definitiva, la locura del gasto, lejos de desaparecer, se tendrá que incrementar necesariamente. Quizá a largo plazo (aunque me temo que muy largo) se conseguirá reciclar el residuo y racionalizar el gasto, pero, mientras tanto, el problema seguirá igual.
    Por supuesto, las dificultades de la solución no deberían nunca impedir su adopción, ya que, en caso contrario, la bola de nieve seguirá creciendo y comprometiendo nuestro futuro hasta que desaparezca.
    Por último, como propuesta de solución jurídica, adicional a la Gran Reforma que habrá que encarar si queremos sobrevivir, la Ley de Contratos regula la institución de la encomienda de gestión que, como paso interino y simultaneo, permitiría ir adoptando todas las medidas necesarias, mientras los padres de la Patria sesudamente paren una nueva estructura territorial y el camino para construirla sobre las actuales ruinas.