La responsabilidad disciplinaria, entre la defensa de la legalidad y la defensa corporativa.

Se dice que, si todos los ciudadanos estamos sometidos al cumplimiento de la ley, esa sujeción debe ser aún mayor en el caso de los funcionarios o de los jueces, visto que su trabajo diario está directamente al servicio del interés general, del bien común. Para garantizar esa sujeción especial a la ley por parte de los funcionarios, la propia ley establece su responsabilidad disciplinaria. Ésta es la teoría, como lo es que el Derecho tiene que servir a la Justicia (con mayúsculas), o que los políticos tienen que ser honrados y eficaces. Pero, desgracidamente, no siempre ocurre así.

 

Cuando un funcionario (policía, juez, registrador, auxiliar administrativo o lo que sea) infringe las reglas de su código de conducta comete una falta disciplinaria. Sancionar esa falta tiene la finalidad de garantizar que el servicio público en cuestión se preste debidamente, corrigiendo los comportamientos de los servidores públicos que se desvían de ese objetivo. No sancionarla permite que el funcionario infractor pueda seguir desviándose de sus obligaciones sin sufrir consecuencia negativa alguna por su mala conducta, ejemplo que, a su vez, puede cundir -y a veces ha cundido- entre sus compañeros. Si éste se ha saltado la ley, y no le ha pasado nada, yo también lo puedo hacer sin riesgo mayor, pensará el resto.

 

Sucede que los funcionarios están agrupados en cuerpos muy diversos, desde los abogados del Estado hasta los ujieres. No todos los cuerpos son iguales. Hay cuerpos a los que se accede con una formación básica, pero suficiente para las funciones que tiene encomendadas. Y otros cuerpos, encargados de funciones más elevadas, para cuyo ingreso se necesita acreditar una formación más exigente. Pero, en unos casos y en otros, las pruebas son de conocimiento, no de buena conducta. No hay tests de integridad, ni de rectitud, ni de corruptibilidad. Acaso sería prejuicioso.

 

Por otra parte, suele ocurrir que cuanta menos formación se exige para ingresar en un cuerpo de funcionarios, tanto mayor es el número de sus integrantes. Y viceversa. Por eso hay muchos más Agentes de la Hacienda Pública que Inspectores de Hacienda. Así, estadísticamente, será más fácil que cometan -y sobre todo, que se sancionen- faltas disciplinarias los funcionarios de cuerpos subalternos, que los de los altos cuerpos que ejercen autoridad sobre aquéllos (por ejemplo, es más fácil que un funcionario de nivel 30 consiga que a un funcionario de nivel 16 se le instruya -y acabe en sanción- un expediente por falta de puntualidad horaria, que viceversa, cuando la gravedad del hecho en sí es igual). Pero ni mucho menos podría afirmarse que la pertencia a un cuerpo superior predisponga en la persona una mayor rectitud u honorabilidad.

 

Además, los funcionarios de los altos cuerpos son, normalmente, quienes instruyen los expedientes disciplinarios por las faltas cometidas por los funcionarios de cuerpos inferiores. Por su parte, las infracciones cometidas por funcionarios de los altos cuerpos son examinadas por instructores pertenecientes a cuerpos de similar categoría, lo que favorece un cierto compañerismo, tanto mayor cuanto más reducido sea el cuerpo o más unido esté, y a su vez propicia cierta flexibilidad/condescendencia a la hora de abrir o no el expediente, y en el modo de instruirlo. Así ocurre, por poner un ejemplo, en materia de incompatibilidades, cuando los funcionarios de los cuerpos del grupo A de un Ayuntamiento o de otras Administraciones hacen la vista gorda con el compañero infractor “porque, si no, nos tendrían que sancionar a muchos”, como llegó a decir la persona responsable de una Inspección General de Servicios. Y no es un tema menor porque las infracciones en esa materia llevan aparejadas una sanción de suspensión de empleo y sueldo de hasta seis años.

 

Caso aparte es el de los notarios y registradores, integrados en un colegio profesional de pertenencia obligatoria (cosa que no pasa con el resto de cuerpos funcionariales, sean auxiliares administrativos o administradores civiles del Estado), colegios que se encargan de sancionar directamente las faltas de menor gravedad (me temo que muy pocas faltas sancionan, lo que no significa que no se cometan) y de elevar a la DGRN las de más importancia de que tengan noticia (me temo que pocas elevaciones habrá por esta vía: ¿poner al compañero en la picota, con lo mucho que ha hecho por el colegio? Rara vez, cuando no haya más remedio…). Por lo que respecta a las infracciones por faltas graves o muy graves, que debe tramitar la DGRN, éstas serán examinadas en un expediente disciplinario instruido ¡por un compañero de su propio cuerpo!, en el que además y, cuando la trascendencia del caso lo exija, actuará como secretario del expediente ¡otro compañero del cuerpo! (así lo exige el Reglamento Hipotecario para los registradores, y así lo exigía el Reglamento Notarial antes de su reforma por RD 45/2007, de 19 de enero, lo que no quiere decir que no se siga eligiendo al instructor de entre notarios). Todo queda en casa (o casi).

 

Estas exigencias legales favorecen aún más la defensa corporativa y dificultan la defensa de la legalidad material. Quiérase o no, perjudican la imparcialidad (alienità, que dicen los italianos, es decir, desinterés subjetivo y objetivo en el asunto) y la transparencia de su actuación desde la perspectiva estricta de la legalidad material. Porque, eso sí, no duden ustedes de que, como buenos juristas, los instructores sabrán manejar el expediente con habilidad desde la perspectiva de la legalidad formal, ordenando las actuaciones oportunas, y mareando la perdiz para que, en muchos casos, o se produzca la caducidad del procedimiento (y vaya corriendo la prescripción, a ver si hay suerte…) o no se eleve al órgano decisor una propuesta de sanción, sino de archivo. Queda así precocinado el pastel para que la jurisdicción contenciosa pueda en su día anular la sanción impuesta -impuesta, si no hubo más remedio- gracias a defectos encontrados en el expediente administrativo, defectos que sin ser muy mal pensados podríamos atribuir a la pericia legal del compañero instructor y ¿abogado defensor? ¿No sería más lógico y más serio que los instructores de expedientes a notarios y registradores pertenecieran al cuerpo de Abogados del Estado o de Administadores Civiles y que éstos decidieran, en su caso, pedir informes periciales a miembros de esos otros cuerpos sobre las cuestiones de técnica notarial o registral que hubieran de examinarse?

 

El caso de las faltas disciplinarias de los jueces tiene un tufillo aún peor. Junto al corporativismo, tenemos la politización del CGPJ, encargado de la tarea disciplinaria. Y en ese cóctel, los resultados tendrán que ver, no solo con el corporativismo y el reparto de vocales del CGPJ en función de su adscripción ideológica, sino con la relevancia del juez al que se instruye el expediente porque sabido es que no todos somos iguales ante la ley. Para quienes somos gente poco avisada de lo que pasa en la trastienda de las instituciones, sí hay una cosa clara. Los resultados de algunos expedientes poco tienen que ver con la gravedad de los hechos. Son soluciones que parecen tomarse conforme a otros criterios más subjetivos, más variables. Con 300 Euros de multa se puede sancionar, por poner un solo ejemplo, la inasistencia injustificada a su puesto de trabajo de un funcionario del grupo A durante uno o dos días, y con esa misma cantidad se sanciona la negligencia de un juez que posibilita que huya un narcotraficante o de un juez que tardó más de tres años en dictar sentencia desde que el asunto quedó concluso, sanción que posteriormente el Tribunal Supremo anuló. Una buena manera de incentivar la responsabilidad de los servidores públicos.
 

11 comentarios
  1. elisadelanuezsanchezcascado
    elisadelanuezsanchezcascado Dice:

    Lo que denuncia el autor del post es práctica habitual en la Administración, donde se prefiere lavar los trapos sucios en casa, el problema es que lo que ocurre sencillamente es que no se lavan. Por muy buenas que sean las intenciones es imposible que si el instructor y el secretario pertenecen al mismo Cuerpo (así, con mayúsculas) que el posible infractor, o trabajan en la misma Unidad, o en definitiva, tengan más que perder que que ganar por ser objetivos no lo sean. Como bien dice el autor, el corporativismo mal entendido y el café para todos acaban con la moral y con la moralidad en la función pública. Y evidentemente, si se necesita asesoramiento sobre los aspectos técnicos de la función que desempeña el presunto infractor hay muchos medios de conseguirlos. Por último, lo del CGPJ y los Tribunales de Justicia en relación con los expedientes sancionadores a Jueces es probablemente una de las mayores causas de desprestigio del sistema judicial español, y de paso causan alarma y escándalo social. Vamos, un perfecto ejemplo de lo que no debería hacerse.

  2. Lorena Moreno
    Lorena Moreno Dice:

    …Prevaricación… el creerse ser inmune a todo… como tengo “poder”… como soy “tal”…

    …Urdangarines…

    Los motivos para abrir un expediente disciplinario suelen ir aparejados de una buena dosis de abuso de poder. ¿Y quién controla hasta dónde, y cómo tiene poder un individuo?… uno de los muchos problemas de España.

    En fin. Has dado en la tecla Juan!

  3. Jesús Casas
    Jesús Casas Dice:

    Yo pensaba que los organismos píublicos tenían unas Inspecciones de Servicios cuya función es velar por que los servidores públicos cumplan escrupulosamente las obligaciones legales y deontológicas de sus cargos, deduciendo tantos de culpa y responsabilidades e incoando los expedientes disciplinarios correspondientes. Los que vamos cumpliendo años y hemos estudiado algunos años en Colegio Público recordamos la visita del Inspector como algo que ponía nervioso al mismísimo Director, aunque en mi caso se trataba de un Director condecorado por sus méritos profesionales. Hay algunos posts notables en este blog sobre la fiscalización del gasto público y los órganos que la vigilan o deberían hacerlo. Entiendo que la Ley de la Función Pública y sus (cielos!) leyecitas autonómicas tendrán capítulos dedicados a esto y me atrevo a pedir al autor del post un posterior desarrollo de detalle. Por lo demás, en el ámbito privado estoy por ver que un representante sindical llame la atención de un trabajador por no usar EPIs o por ser absentista o solicite a la Dirección de Personal (o RR.HH.) que inicie el expediente disciplinario correspodiente, pro lo que me da la impresión de que no hay derecho sin base sociológica, aunque pese a los positivistas, pero con el apoyo de la enorme autoridad de D. Max Weber. ¿Alguna noción sobre lo que pasa en otros países con los funcionarios?¿Alguna sobre la función al respecto de los Colegios Profesionales? Gracias anticipadas (y por el post, claro)

  4. Fernando Rodríguez Prieto
    Fernando Rodríguez Prieto Dice:

    El tema de la responsabilidad, como muy bien planteas y ha salido en otras ocasiones en este Blog (recuerdo unas también estupendas reflexiones de Rodrigo) es esencial. Es preciso que cada grupo o corporación impulse una adecuada conducta de sus miembros para fortalecer ese desgraciadamente cada vez más escaso tesoro: el prestigio social.
    En el caso de los notarios nos encontramos con una legislación que es una verdadera basura, sobre todo interpretada de la forma hipergarantista que suelen los tribunales. Conductas lamentables que socavan gravemente la función quedan sin poder sancionarse.
    Recuerdo que en una visita al Colegio de Escribanos de Buenos Aires nos contaron su sistema disciplinario, y que cada año solía ser expulsado algún escribano y desposeído de su cargo. Sentí verdadera envidia. No por afán inquisitorial, sino por el efecto conseguido. Hasta Argentina está por delante de nosotros en régimen disciplinario.
    No digamos los países anglosajones. Los mismos abogados están sujetos a un estricto régimen, y no es difícil que puedan ser expulsados de su Colegio (Bar). Y todo sin necesidad de ser funcionarios. Claro, así la confianza florece. 

  5. Triboniano
    Triboniano Dice:

    Enhorabuena al autor por el certerísimo análisis. Éste es sin duda uno de los grandes males de nuestro sector público, sin cuya resolución es completamente imposible que funcione adecuadamente. La impunidad es la peor maestra que quepa imaginar. Envalentona al sinvergüenza y desanima al honesto. Nos percatamos así que este mal de la ausencia de responsabilidad existe no sólo en la política o en las finanzas, sino que en nuestra sociedad se extiende por cualquier lugar donde haya poder, aunque sea en una modalidad de poder tan cutre y miserable como la que manejan algunos funcionarios. Pero no por cutre menos dolorosa para el que tiene que sufrirla..

  6. JJGF
    JJGF Dice:

    De acuerdo con todo lo que comentáis.

    Jesús, sobre lo que apuntas te diría dos cosas.

    Una, si me permites la ironía: no es lo mismo ser profesor de colegio, público o privado, que Letrado de las Cortes o que…. Como decía Cicerón (y le gustaba recordar a Álvaro D’ORS) DOCERE NON HABET DIGNITATEM. Desgracidamente es así, y así va el mundo. Dicho de otro modo, unos funcionarios tan mal pagados y tan numerosos como los profesores de colegio no tienen ni conciencia de Cuerpo, ni respeto social (tendrán el tuyo o el mío, pero eso no hace masa crítica). Y es más fácil meterse -disciplinariamente- con ellos que con otros grupos de funcionarios mucho más reducidos,mucho  mejor pagados,y  más respetados socialmente. Triste, pero cierto. Hay gente a la que no le tose prácticamente nadie. Es eso de tan duro con las espigas, tan blando con las espuelas…

    Otro problema es la gran dispersión de los órganos encargados de ejercer las tareas disciplinarias y de interpretar si se ha cometido o no una infracción. Cada Universidad se ocupa de la disciplina de sus funcionarios, el Consejo de Estado de los que allí sirven,  cada Ayuntamiento de los suyos (y dentro de un Ayuntamiento suele además haber órganos instructores y decisores diferentes, según el presunto infractor sea de la policía municipal o de los bomberos o del resto de los funcionarios; 3/4 órganos decisores en un mismo Ayto!!!) , de los jueces el CGPJ, la DGRN de la de Notarios y Registradores, los fiscales…., y así sobre una misma falta (por ejemplo, las incompatibilidades, o la desobediencia al superior) puede haber interpetraciones no diferentes sino casi antagónicas…

     

    Y tiene razón Elisa en que se dice Cuerpo y no cuerpo, como se debe decir Notario en vez de notario, pese a que varios de los editores y muchos de  nosotros escribimos notario, juez, catedrático. Chirría menos que escribir en minúsculas abogado del estado, pero quizá esté igual de mal…

    Otro aspecto de la resp. disciplinaria no tratado en el post es el de los   funcionarios que hacen las cosas bien y a los que se les intenta presionar con la amenaza disciplinaria para que hagan el informe con el contenido que les exige el politiquillo de turno (como la responsable de Invercaria y tantos otros…). A veces esas amenanzas se convierten en sanción, desgracidamente, por hacer bien el trabajo y no dejarse avasallar.

    Y luego hay casos grotescos. Quien fuedurante unos años  Inspector General de Servicios en el Mº de Exteriores me contó que su ministro le exigió instruir un expediente a un diplomático que se había significado por sus ideas políticas contrarias a las del gobierno de ese momento. Como no había por dónde meterle mano, el asunto acabó en una sanción por una falta de incumplimiento horario. Falta que no se extendió al resto de sus compañeros diplomáticos que tenían los mismos hábitos horarios que el sancionado. Bochornoso, decía el Inspector G. de Servicios, diplomático de carrrera también.  

  7. JUAN
    JUAN Dice:

    Los problemas con los que se enfrentan las profesiones colegiadas y siendo más concretos, los notarios, no son  muy diferentes de todos aquellos problemas que afectan a la sociedad y que puntualmente va poniendo de manifiesto este blog. Actualmente, los miembros de las Juntas directivas, o la más alta representación de los colegios tienen todas las taras de la clase política y tratan a los colegiados, simplemente como posibles emisores de un voto, con el cual se puede llegar a decidir una elección. Yo, personalmente, he llegado a conocer el supuesto de que ante la posible incoación de un expediente, el sujeto afectado, llamó al decano para decirle que él le había votado en las últimas elecciones, como si eso crease una suerte de impunidad o fuese garantía de un trato más favorable.

    Sin embargo con estas actuaciones no son conscientes que la defensa de la profesión es otra cosa. Como bien se dice por otros comentaristas defender la profesión  es conseguir una excelencia en el desarrollo profesional y una profesión como la notarial es imposible de desempeñar sin una base ética muy acusada. Por otro lado ese comportamiento éticamente ejemplar no tiene compartimentos estancos, y debe de ser la base de la actuación tanto frente a los ciudadanos, las administraciones, como frente al resto de compañeros.

    Me gustaría acabar con una pequeña referencia a la excusa que se suele utilizar para no atacar comportamientos digamos no correctos, como es el recurrente tema de la falta de pruebas. Una de las últimas sentencias sobre temas notariales, muy publicitada en la prensa, hace una explicación muy clara y precisa sobre la prueba indiciaria, que puede constituir la base para atacar esas actuaciones que escapan de la lógica de un trabajo serio, riguroso y honrado, por ser materialmente imposibles.

     

  8. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Lamento decir que mi experiencia con la Inspección de Servicios (que es una oposición por si no lo saben los lectores “restringida”, es decir, a las que se accede desde otras oposiciones, teniendo especial interés el Cuerpo en que la procedencia de los futuros Inspectores sean de oposiciones consideradas de mucho prestigio y nivel) es totalmente decepcionante. En la linea de lo denunciado por Juan José. Con los poderosos, ya sean altos funcionarios o políticos, no se mete nadie, con los de abajo, ya es más fácil. Hace muchos años que me fui de la Administración y no quiero ser injusta, no sé si las cosas habrán cambiado,  pero mi experiencia es esa, y a juzgar por lo que ha pasado la Administración en estos últimos años, no parece.
    Por otro lado, Juan José, lo de Cuerpo con mayúsculas era una pequeña borma…pero efectivamente a la gente le gusta escribir tanto Cuerpo como Abogado del Estado, Notario, Registrador, etc, con mayúsculas. Desconozco si es más o menos correcto que con minúsculas. Desde luego suena mucho más impresionante. 

    • JJGF
      JJGF Dice:

      Tienes toda la razón, Elisa, en lo de las mayúsculas y en lo de la Inspección Gral.Servicios. En las EELL y CCAA, a diferencia de lo que cuentas del Estado, no es una oposición específica sino que se sirve por funcionarios del grupo A1 e incluso A2, de diferentes Cuerpos…

      Yo creo que este asunto tardará décadas en funcionar bien, si es que alguna vez llega a pasar.

  9. Ignacio Gomá Lanzón
    Ignacio Gomá Lanzón Dice:

    Ciertamente las preocupaciones que plantea el autor son muy importantes. Desde el punto de vista del cuerpo notarial, al que pertenezco, y particularmente en mi condición de miembro de junta directiva, ha de decir que siento que efectivamente, las facultades decisorias queden en manos de los “iguales” del expedientado tiene un elemento negativo, que es la posible actitud “comprensiva” con el hecho punible; y un elemento positivo, que es el mejor conocimiento de la situación: nadie mejor que un igual sabe qué estás haciendo el otro y por qué. Por ello no me parece mal que las juntas directivas tengan algún tipo de participación realizando el expediente, cabiendo, como caben los recursos ante la Dirección General. En la práctica, muchos asuntos menores se resuelven satisfactoriamente. Para mí, aunque esta posible tacha de excesivo “amiguismo” pudiera reformarse, el verdadero problema que tienen hoy las juntas directivas es la lamentable falta, no de medios, sino de instrumentos jurídicos para poder sancionar, cuando a muchas juntas les gustaría poner orden en determinadas actuaciones que consideran desmerecen la función notarial (o la del cuerpo que sea). La primera interesada en limpiar es la propia junta, si es como debe ser. Si a Fernando Rodríguez Prieto le da envidia los escribanos argentinos, a mi me la dan esos Colegios profesionales americanos que recibiendo una denuncia de un abogado porque se le ha escapado un dato confidencial, proceden con toda celeridad a “retirarle la licencia”. Eso es eficiencia. La tendencia general a la eliminación de la coacción y las sanciones en todos los ámbitos ha hecho que el derecho sancionador se quede reducido a la persecución de actitudes políticamente incorrectas y que queden fuera otras profesionales que son las que verdaderamente importan. Al mismo tiempo, una actitud garantista con una protección excesiva al infractor hace que muchos expedientes se queden en agua de borrajas: miren esta sentencia de un juez expulsado por contribuir a la liberación de un narco que queda liberado por haber caducado el expediente al pasar el plazo de seis meses
    http://www.elmundo.es/elmundo/2012/05/03/espana/1336071025.html

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