La responsabilidad disciplinaria, entre la defensa de la legalidad y la defensa corporativa.

Se dice que, si todos los ciudadanos estamos sometidos al cumplimiento de la ley, esa sujeción debe ser aún mayor en el caso de los funcionarios o de los jueces, visto que su trabajo diario está directamente al servicio del interés general, del bien común. Para garantizar esa sujeción especial a la ley por parte de los funcionarios, la propia ley establece su responsabilidad disciplinaria. Ésta es la teoría, como lo es que el Derecho tiene que servir a la Justicia (con mayúsculas), o que los políticos tienen que ser honrados y eficaces. Pero, desgracidamente, no siempre ocurre así.

Cuando un funcionario (policía, juez, registrador, auxiliar administrativo o lo que sea) infringe las reglas de su código de conducta comete una falta disciplinaria. Sancionar esa falta tiene la finalidad de garantizar que el servicio público en cuestión se preste debidamente, corrigiendo los comportamientos de los servidores públicos que se desvían de ese objetivo. No sancionarla permite que el funcionario infractor pueda seguir desviándose de sus obligaciones sin sufrir consecuencia negativa alguna por su mala conducta, ejemplo que, a su vez, puede cundir -y a veces ha cundido- entre sus compañeros. Si éste se ha saltado la ley, y no le ha pasado nada, yo también lo puedo hacer sin riesgo mayor, pensará el resto.

Sucede que los funcionarios están agrupados en cuerpos muy diversos, desde los abogados del Estado hasta los ujieres. No todos los cuerpos son iguales. Hay cuerpos a los que se accede con una formación básica, pero suficiente para las funciones que tiene encomendadas. Y otros cuerpos, encargados de funciones más elevadas, para cuyo ingreso se necesita acreditar una formación más exigente. Pero, en unos casos y en otros, las pruebas son de conocimiento, no de buena conducta. No hay tests de integridad, ni de rectitud, ni de corruptibilidad. Acaso sería prejuicioso.

Por otra parte, suele ocurrir que cuanta menos formación se exige para ingresar en un cuerpo de funcionarios, tanto mayor es el número de sus integrantes. Y viceversa. Por eso hay muchos más Agentes de la Hacienda Pública que Inspectores de Hacienda. Así, estadísticamente, será más fácil que cometan -y sobre todo, que se sancionen- faltas disciplinarias los funcionarios de cuerpos subalternos, que los de los altos cuerpos que ejercen autoridad sobre aquéllos (por ejemplo, es más fácil que un funcionario de nivel 30 consiga que a un funcionario de nivel 16 se le instruya -y acabe en sanción- un expediente por falta de puntualidad horaria, que viceversa, cuando la gravedad del hecho en sí es igual). Pero ni mucho menos podría afirmarse que la pertencia a un cuerpo superior predisponga en la persona una mayor rectitud u honorabilidad.

Además, los funcionarios de los altos cuerpos son, normalmente, quienes instruyen los expedientes disciplinarios por las faltas cometidas por los funcionarios de cuerpos inferiores. Por su parte, las infracciones cometidas por funcionarios de los altos cuerpos son examinadas por instructores pertenecientes a cuerpos de similar categoría, lo que favorece un cierto compañerismo, tanto mayor cuanto más reducido sea el cuerpo o más unido esté, y a su vez propicia cierta flexibilidad/condescendencia a la hora de abrir o no el expediente, y en el modo de instruirlo. Así ocurre, por poner un ejemplo, en materia de incompatibilidades, cuando los funcionarios de los cuerpos del grupo A de un Ayuntamiento o de otras Administraciones hacen la vista gorda con el compañero infractor “porque, si no, nos tendrían que sancionar a muchos”, como llegó a decir la persona responsable de una Inspección General de Servicios. Y no es un tema menor porque las infracciones en esa materia llevan aparejadas una sanción de suspensión de empleo y sueldo de hasta seis años.

Caso aparte es el de los notarios y registradores, integrados en un colegio profesional de pertenencia obligatoria (cosa que no pasa con el resto de cuerpos funcionariales, sean auxiliares administrativos o administradores civiles del Estado), colegios que se encargan de sancionar directamente las faltas de menor gravedad (me temo que muy pocas faltas sancionan, lo que no significa que no se cometan) y de elevar a la DGRN las de más importancia de que tengan noticia (me temo que pocas elevaciones habrá por esta vía: ¿poner al compañero en la picota, con lo mucho que ha hecho por el colegio? Rara vez, cuando no haya más remedio…). Por lo que respecta a las infracciones por faltas graves o muy graves, que debe tramitar la DGRN, éstas serán examinadas en un expediente disciplinario instruido ¡por un compañero de su propio cuerpo!, en el que además y, cuando la trascendencia del caso lo exija, actuará como secretario del expediente ¡otro compañero del cuerpo! (así lo exige el Reglamento Hipotecario para los registradores, y así lo exigía el Reglamento Notarial antes de su reforma por RD 45/2007, de 19 de enero, lo que no quiere decir que no se siga eligiendo al instructor de entre notarios). Todo queda en casa (o casi).

Estas exigencias legales favorecen aún más la defensa corporativa y dificultan la defensa de la legalidad material. Quiérase o no, perjudican la imparcialidad (alienità, que dicen los italianos, es decir, desinterés subjetivo y objetivo en el asunto) y la transparencia de su actuación desde la perspectiva estricta de la legalidad material. Porque, eso sí, no duden ustedes de que, como buenos juristas, los instructores sabrán manejar el expediente con habilidad desde la perspectiva de la legalidad formal, ordenando las actuaciones oportunas, y mareando la perdiz para que, en muchos casos, o se produzca la caducidad del procedimiento (y vaya corriendo la prescripción, a ver si hay suerte…) o no se eleve al órgano decisor una propuesta de sanción, sino de archivo. Queda así precocinado el pastel para que la jurisdicción contenciosa pueda en su día anular la sanción impuesta -impuesta, si no hubo más remedio- gracias a defectos encontrados en el expediente administrativo, defectos que sin ser muy mal pensados podríamos atribuir a la pericia legal del compañero instructor y ¿abogado defensor? ¿No sería más lógico y más serio que los instructores de expedientes a notarios y registradores pertenecieran al cuerpo de Abogados del Estado o de Administadores Civiles y que éstos decidieran, en su caso, pedir informes periciales a miembros de esos otros cuerpos sobre las cuestiones de técnica notarial o registral que hubieran de examinarse?

El caso de las faltas disciplinarias de los jueces tiene un tufillo aún peor. Junto al corporativismo, tenemos la politización del CGPJ, encargado de la tarea disciplinaria. Y en ese cóctel, los resultados tendrán que ver, no solo con el corporativismo y el reparto de vocales del CGPJ en función de su adscripción ideológica, sino con la relevancia del juez al que se instruye el expediente porque sabido es que no todos somos iguales ante la ley. Para quienes somos gente poco avisada de lo que pasa en la trastienda de las instituciones, sí hay una cosa clara. Los resultados de algunos expedientes poco tienen que ver con la gravedad de los hechos. Son soluciones que parecen tomarse conforme a otros criterios más subjetivos, más variables. Con 300 Euros de multa se puede sancionar, por poner un solo ejemplo, la inasistencia injustificada a su puesto de trabajo de un funcionario del grupo A durante uno o dos días, y con esa misma cantidad se sanciona la negligencia de un juez que posibilita que huya un narcotraficante o de un juez que tardó más de tres años en dictar sentencia desde que el asunto quedó concluso, sanción que posteriormente el Tribunal Supremo anuló. Una buena manera de incentivar la responsabilidad de los servidores públicos.
 

Juan José González Fernández

Abogado