De la redistribución de competencias

Hay que tomar impulso desde esta grave crisis económica y afrontar la necesaria redistribución de competencias entre las Administraciones públicas. Que la crisis es una oportunidad para el cambio no puede quedarse en un lugar común, al estilo de los “tontos tópicos” que bien disecciona Aurelio Arteta en su último libro. La inestabilidad económica es grave y, por ello, debe preocuparnos. Pero más pavor da advertir que contamos con unas instituciones públicas cuyos vicios ocultos se han puesto de manifiesto de manera grosera.

 

Durante años hemos ido levantando un edificio público permitiendo que se adosaran reformas sin mayor reflexión. Se aprobaban leyes de transferencias y decretos de traspaso; se modificaban los Estatutos de Autonomía sin ninguna idea común, de conjunto; y, lo que es peor, sin analizar qué es lo que se había conseguido para los ciudadanos y para la buena gestión de la hacienda pública. En cualquier sentido, ya fuera positivo o negativo. Se repetía “que el modelo autonómico había funcionado razonablemente bien”. Otro tonto tópico. Había que “romper los techos”, siguiendo con el mismo símil arquitectónico, sin saber si la estructura del edificio se podría mantener en pie. Y ahora padecemos una grave crisis y nos cuesta desafiarla con una construcción tan deficiente. Es más, las propuestas de los responsables políticos nos dejan a algunos atónitos porque se pretenden recortar servicios públicos y se quieren “devolver competencias” como si aquí no hubiera pasado nada. ¿Se incurrirá de nuevo en los mismos errores que nos han traído a esta situación?  Esto es ¿se tratará de modificar la estructura del Estado de manera desordenada, sin tener en mente el proyecto común deseado, de forma precipitada y sin ningún análisis de cómo se están prestando los servicios públicos?

 

Y es que esos tres errores son, a mi juicio, algunos de los vicios que han contribuido al deterioro del edificio. De ahí que proponga actuar atendiendo a las virtudes opuestas a esos vicios.

 

Así, en primer lugar, frente a la falta de evaluación de cómo se han ejercido las competencias autonómicas, de cómo se ha actuado, sería preciso analizar con rigor la situación actual: cuán diferentes son los derechos de los ciudadanos, sus garantías, cuánto cuestan los servicios públicos y de qué recursos disponemos. En segundo lugar, frente a la fragmentación que caracterizó la anterior reforma estatutaria, abórdese un estudio común y único sobre la redistribución de competencias, porque hay que saber que la actuación de todas las Administraciones públicas debe integrarse de manera adecuada para evitar disfunciones y despilfarro de recursos. Y tercero, frente a la complejidad de diseño que generó una enmarañada originalidad de competencias exclusivas, blindadas, compartidas, concurrentes, alternativas, disyuntivas… y otras confusiones, búsquese la sencillez y claridad.

 

En este sentido contamos, como en otras ocasiones, con el esquema que nos ofrece la última reforma federal de la Constitución alemana. También allí las denuncias de ineficiencia en la prestación de servicios públicos y de complejidad en la actuación de las Administraciones fructificaron y dieron lugar a una reforma constitucional hace unos pocos años. Ahora los artículos 70 y siguientes de ese texto fundamental redistribuyen las atribuciones entre el Bund y los Länder de manera más sencilla. En resumen, hay competencias exclusivas del Bund y otras materias en las que, en principio, también se reconoce la competencia legislativa de los Länder pero con tres precisiones que me parecen bien relevantes. Es la primera la afirmación de que los Länder tienen la facultad de legislar mientras el Bund no haya dictado una ley sobre esa materia. Es decir, que la legislación federal desplaza otras previsiones. Una segunda precisión reconoce que en determinadas materias el Bund puede dictar una ley para garantizar condiciones de vida equivalentes en todo el territorio federal o el mantenimiento de la unidad jurídica y económica. ¿No son esos los dos objetivos, la calidad de vida de los ciudadanos y la unidad jurídica y económica lo que justifica tanta institución pública? Y la tercera precisión: se admite que en materias muy específicas puedan los Länder aprobar algunas regulaciones diversas. Pero si se lee el precepto sin los lentes de prejuicios se advierte, no sólo su brevedad, sino la concreción de estos aspectos sobre los que pueden existir previsiones singulares, muy reducidos y la mayoría “ocupados” por el Derecho europeo.

 

Ahora que un sueño de verano nos ha despertado de la pesadilla que nos abrumaba al creernos sin fuerzas para modificarla Constitución, deberían las Cortes Generales promover las iniciativas para que, tras un estudio riguroso, se elaborara la reforma del título VIII dela Constitución. En especial, una nueva redacción clara siguiendo el esquema del texto alemán para redistribuir las competencias entre las Administraciones públicas. Y para dejar claro que no es necesario reformar los Estatutos de Autonomía, reiterar la cláusula derogatoria dela Constitución, acaso con alguna precisión complementaria.

 

El horizonte para salir de la crisis es indubitado y ese sería un camino adecuado ¿por qué no transitarlo?

 

19 comentarios
  1. Quasimontoro
    Quasimontoro Dice:

    Mercedes,
    Muy de acuerdo con usted sobre la necesidad y la urgencia de reformar la distribución de competencias. La eficacia de la reforma, sin embargo, dependerá primero y ante todo de un buen diagnóstico sobre lo que la gran mayoría de cada una de las comunidades está demandando. Francamente yo no lo tengo claro, quizás porque no soy español y no resido en España (aunque conozco bien España), y apostaría que muy pocos españoles (no más de cinco) si tienen ideas razonables sobre esas demandas. Algunos dirán que hay que seguir el camino opuesto –esto es, aceptar que España es miembro de la UE y de la Euro Zona y por lo tanto tiene que aceptar lo que se decida a ese nivel. Eso sería un gravísimo error y creo que una simple referencia a la historia del principio de subsidiaridad y de su continua vigencia es suficiente razón. Una nueva institucionalidad de las competencia debe generarse desde la gente y sus organizaciones sociales básicas. No quiero adelantar opinión sobre lo que podrían ser esas demandas pero sí insistir en la vigencia plena de la subsidiaridad. Por supuesto, satisfacer la demanda popular puede implicar una disminución significativa de las competencias atribuidas al Estado español en beneficio de las comunidades (y también una disminución de competencias transferidas a la UE y la Euro Zona). Solo cabe desear que se busquen mecanismos adecuados para que la gente pueda expresar sus preferencias honestamente, evitando su manipulación por los intereses y las ideologías de las elites. Suerte. 

    • Fernando Rodríguez Prieto
      Fernando Rodríguez Prieto Dice:

      Quasimontoro, no creo que sea tan relevante “lo que las comunidades autónomas están demandando”. Como bien explica la autora, tales demandas no pueden abstraerse de un proyecto común. Y lo decisivo debe ser la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos, no los intereses de las oligarquías que controlan las regiones. 
      Por cierto, enhorabuena a la autora, y bienvenida a este blog, que se prestigia aún más con colaboraciones tan valiosas. 

    • Quasimontoro
      Quasimontoro Dice:

      Fernando Rodríguez Prieto,
      Mi comentario hace referencia a las demandas de la gente a nivel de cada comunidad, no a las demandas de grupos o peor todavía de políticos. El proyecto común de las comunidades formalizado en las competencias cedidas a un Estado español y también el proyecto común de los estados formalizado en las competencias cedidas a la UE debieran reflejar la idea básica de la subsidiaridad. Aunque entiendo que se pueda estar en contra de esta idea, lo correcto es discutir argumentos a favor y en contra de la idea, no suponer que el Estado español (esto es, los que tienen su control hoy día) deban decidir la distribución de competencias. O peor todavía, que la UE decida esa distribución. 

  2. Fernando Gomá Lanzón
    Fernando Gomá Lanzón Dice:

    Hola Mercedes, bienvenida al blog. En cuanto a la segunda precisión que hace la Constitución alemana, quiero recordar que la española también la tiene incorporada, aunque ahora olvidada, como son las leyes de armonización, que podrían y deberían tener ahora su momento, por las razones que ya se trataron en el blog por el letrado del Consejo de Estado Rafael Jover en este interesante y muy bien escrito post:
    http://hayderecho.com/2011/03/04/el-universo-elegante-la-armonizacion-de-las-leyes/  

    • Páradox
      Páradox Dice:

      Me temo, Don Fernando, que la cosa ha llegado a tal punto que no hay más solución que la que apunta la autora: la reforma constitucional.

  3. Rodrigo Tena Arregui
    Rodrigo Tena Arregui Dice:

    Muchísimas gracias Mercedes por tu magnífica colaboración. Apuntas una idea clave que muy poca gente dentro de la clase política española quiere destacar: la necesidad de analizar otros sistemas de organización territorial en Europa, especialmente el caso alemán. Alemania se enfrentó en su momento a problemas derivados de desarmonías e ineficiencias parecidos a los nuestros (aunque no tan graves, por supuesto) y supo reaccionar a tiempo. En España, pese a lo que está cayendo, practicamente nadie quiere ni siquiera plantearlo. Unos por sus intereses parroquiales y otros porque carecen completamente de una visión de Estado; es más, de una visión Europea. ¿Cómo vamos a contruir una Europa integrada y solidaria si somos absolutamente incapaces de ni siquiera plantearlo en nuestra propia casa? La conclusión es obvia: no se nos tiene casi en cuenta y cada vez menos.

  4. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Bienvenida al blog Mercedes, con esta primera colaboración que espero que no sea la única…totalmente de acuerdo con el post. La organización territorial de España ha fracasado desde el punto de vista de la realidad, es decir, de la eficiencia y la racionalidad en la gestión (puede haber otros puntos de vista, pero pertenecen a la ficción o a la ciencia ficción) y es una losa para el futuro del país. Obviamente, a los beneficiados por esta estructura, básicamente la casta política y sus compañeros de viaje, no les interesa desmontarla. Lo último, los hispanobonos para seguirla financiando y el ninguneo ( y hasta los malos modos y las acusaciones de demagogos y de algo peor) para al único partido (UPYD)  que la cuestiona y pretende modificarla en serio en beneficio de los ciudadanos.

  5. Tomás Fernández
    Tomás Fernández Dice:

    Hay que repensar la descentralización, y es urgente. Es una tarea en la que el rumbo se ha orientado durante los treinta años de democracia hacia la maximización competencial de las comunidades autónomas, sin reparar en primer lugar en que posiblemente tenemos un mapa territorial en exceso atomatizado, con múltiples centros de poder territorial con plenas competencias legislativas de gestión, en muchas materias compartidas con el Estado. Efectivamente, debemos racionalizar el reparto competencial, estableciendo como regla general competencias exclusivas al Estado en todos los ámbitos que constituyen el núcleo básico del estado social y económico del país. Además, hay que profesionalizar al máximo nivel la gestión pública, y acabar con las ineficacias que genera la partitocracia que impregna todas y cada una de nuestras instituciones y poderes públicos. Dicha profesionalización ha de permitir planificar, gestionar y evaluar de forma continua los servicios públicos bajo los prismas de la máxima eficiencia y eficacia, tan presentes en el ordenamiento jurídico y tan poco respetados en la gestión pública. No obstante, mucho me temo que la partitocracia va a resistirse numantinamente ante lo que considera una pérdida directa de poder e influencia. ¿ Serán capaces nuestros políticos de afrontar los retos?. 
     
     

  6. Isaac Ibáñez
    Isaac Ibáñez Dice:

    Estimada Mercedes: Tu artículo, según está el panorama es de lo más pertienente, pero creo que es predicar en el desierto. Sin un replanteamiento en profundidad del Estado autonómico considero que será muy difícil la salida de la actual situación económica de España. Creo que es uno de los grandes males, seguramente el principal, que tenemos; la gran losa que lastra nuestra economía y que la hace anticompetitiva.

    Es el pecado original de la Constitución española y, sobre todo, de su desarrollo posterior, generalmente bendecido por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional.

    Como en los reinos de taifas, las Comunidades Autónomas se contraponen unas a otras y luchan entre sí: todo ello en perjuicio de los ciudadanos, que tienen que soportar contra sus economías las grandes superestructuras creadas, que nos han llevado a una espiral de gasto público no productivo insoportable.

    Los actuales emires de estos reinos no están por la labor, por cuestiones de puro poder y porque a través del sistema actual hay mucha gente viviendo del cuento.

    El caso alemán se enmarca en la necesidad acuciante que apuntas y es un claro ejemplo de lo que hacen los Estados serios para adaptarse a las necesidades del mundo actual, mirando por el interés general de sus ciudadanos.

  7. Javier (Madrid, Spain)
    Javier (Madrid, Spain) Dice:

    Cada vez está quedando más patente el vicio original del Estado autonómico que establece la Constitución. Una especie de “batiburrillo” en el que prima fundamentalmente la confusión competencial y en el que prima en el día a día la capacidad de influencia que una determinada minoría política tiene ante un gobierno en minoría, para conseguir sus objetivos políticos y ganar más competencias a costa del Estado o por vocación singularista frente al resto. Y ese vicio de origen sólo puede resolverse con una reforma constitucional que establezca de una vez por todas un modelo federal con una distribución clara y exhaustiva de competencias entre los diferentes niveles de gobierno territorial. En este aspecto, y fundamental, es también la aprobación correspondiente de un modelo de financiación autonómica basado en el federalismo fiscal. Que las CC.AA. tengan capacidad para establecer su propio esquema de ingresos y gastos públicos y se responsabilicen de ello ante sus electores. Con el establecimiento de límites máximos al déficit para que no superen ciertos límites en relación con el PIB de cada entidad federal. Entre tanto y mientras eso no suceda, todo el debate sobre nuestro modelo territorial será inútil, porque fuera del federalismo no hay solución.

  8. Federico Cárdenas
    Federico Cárdenas Dice:

    Gracias Mercedes por tu post de total actualidad. Considero que cada competencia debe analizarse de manera separada, en lo referente al resultado de su gestión en términos de eficiencia y de equidad.

    Estoy de acuerdo con el planteamiento de UPyD de que por razones de cohesión y para evitar desigualdades entre españoles, la educación, la sanidad y la parte relativa a la ocupación dentro de la partida de empleo, deberían ser totalmente estatales. 

    Otras competencias como la política de aguas, infraestructuras y costas también.

    Las Comunidades Autónomas deben minorar sus capacidades presupuestarias en pos del Estado, para poder ejercer un control efectivo sobre el déficit.

    Lo que parece bastante complicado es cómo distribuir las competencias dentro de un Estado con tres modelos: federal, confederal y centralista, como bien dice la autora creo que se debería de ir hacia la simplificación, en ésto y en las gestiones administrativas que realizan los cuidadanos en el ejercicio de esas competencias que esperamos  sean retrotransferidas.

    Saludos              

  9. robespierre
    robespierre Dice:

    Redistribuir las competencias no debía de ser nada difícil desde un punto de vista racional, es más, como es tan irracional cualquier paso será una enorme mejora, por ejemplo, nada de repartirse los ríos por CCAA o poner hospitales donde no hay masa crítica suficiente para amortizar las inversiones, por no hablar de las 6 leyes por semana de media que aprueban nuestras autonomías. Pero claro, la casta política tiene mucho interés en mantener este modelo, dado que hasta que se acabó la pasta cada transferencia venía con la increíble oportunidad de adosar un chiringuito para gestionarlo y colocar a los próximos con sueldos de ensueño, especialmente teniendo en cuenta sus trayectorias profesionales previas.

  10. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Al hablar de nuestras “autonomías” es frecuente que sus partidarios usen el término “descentralización” para referirse a lo que ha sucedido en España.
    El nacionalismo periférico domina determinadas artes y las usa. Una de ellas es el lenguaje para que fraudes semánticos tomen carta de naturaleza. Conviene, por pura higiene argumental, no aceptar pasivamente errores lingüísticos de este tipo.

    Por ello no debemos confundir descentralización  con fragmentación. Otro truco  frecuente es el de citar el federalismo de modo equívoco. Los estados federales se construyen con cesiones de poder que en ningún caso están dispuestos a aceptar nuestros nacionalistas autóctonos.
    Basta recordar las monumentales cesiones de poder desde los estados a Washington que tuvieron lugar en USA
    cuando hubo que reformar la constitución entre 1780 y 1840.

    Descentralización es delegar la ejecución de algo dentro de normas claras y coherentes con una capacidad de control irrenunciable.

    Por ejemplo, en una empresa se descentraliza la producción de una línea de productos y se establece un flujo constante de consultas y acuerdos, aprobaciones o rechazos.
    Decisión y control tienen un proceso claro y transparente y sólo hay una autoridad nata y un control. El resto actúa por delegación de poder.
    Fragmentación,  es que las partes tengan autonomía decisoria como sucede en España.

    En una empresa significaría que los países o las sucursales pudieran firmar convenios y desarrollar productos sin contar con la central.
    Es evidente que en menos de dos trimestres la empresa irá camino del cierre  ya que muy rápidamente perdería el control efectivo de sus recursos humanos, de sus mercados y de la capacidad de desarrollar sus funciones, de cumplir sus compromisos y presupuestos. Esto es lo que en el caso de España es un espectáculo de bochorno que ya van descubriendo desde fuera. 

    En el primer proceso se mantiene en todo momento el control, la responsabilidad, la capacidad ejecutiva y consultiva y, muy especialmente el acceso a economías de escala. Optimiza.
    El segundo lo pierde irremediablemente –por diseño– y se hace ineficaz porque pierde las economías de escala. El gasto necesariamente se multiplica al perderlas. Donde bastaría una licencia de software hay 17. No hace falta pensar mucho ni buscarle vueltas.

    Cuando ese proceso se lleva a cabo por parte de grupos que lo que buscan es una “segregación de rama de actividad o geográfica” la empresa está acabada y se muere por insostenible económicamente cuando hay que competir.

    En la naturaleza sólo sobreviven  los procesos y los organismos descentralizados (racionales o instintivos) con una cabeza.
    Aunque en la naturaleza se dan las policefalias, son anomalías genéticas que nunca llegan a término.
    Nuestros constituyentes no atendieron a criterios de sostenibilidad ni eficacia o equidad e igualdad de derechos y obligaciones y, quizás sin querer, crearon un paraíso entrópico para unos pocos sin dinero para pagarlo.

    Estamos viviendo los efectos tras menos de 30 años y son insostenibles.

    • Quasimontoro
      Quasimontoro Dice:

      Manu Oquendo,

      El tema es difícil pero todo depende del punto de partida. Si uno acepta España como una nación, se planteará cuánto y cómo descentralizar el poder político. Si uno acepta las comunidades como punto de partida, se planteará si ceder o no algunas competencias a un nivel superior (en términos de verticalidad) y cómo hacerlo. Por supuesto, la historia es cruel con los analistas y nunca nos dice claramente cuál fue el punto de partida para lo que vino después –nunca en la historia de la Península Ibérica ese punto ha sido claro. 

      El paso del tiempo a veces ayuda a clarificar lo que no fue claro al principio, pero también es cierto que otras veces complica aún más ese principio. Esto último es más común en las organizaciones que jamás deben servir de referencia para el análisis de las naciones.

      Si hoy España es pura confusión institucional, mucho peor es la Unión Europea, monstruo todavía en construcción pero por suerte también en destrucción. Y digo esto último no porque esté en contra de una unión europea –todo lo contrario siempre he pensado que una Liga de Países Europeos centrada en la idea del mercado único (tomando la idea en serio, no como ahora) y en acuerdos específicos para proveer bienes públicos (como se definen en economía) sería un gran paso adelante.  

  11. Juan
    Juan Dice:

    Un post realmente interesante y oportuno. Solo aportar dos comentarios. Como Manu Oquendo, creo que las propuestas de federalismo, siempre bienintencionadas, merecen mayor reflexión. Como se ha mencionado alguna vez, este diseño fracasado de las autonomías, surgió para intentar dar cabida a nacionalistas catalanes y vascos. Visto que el objetivo inicial ha fracasado, no hay por qué mantener 17 estados . Tras todos estos años sigue costando imaginar qué sentido tiene crear un estado federal en Murcia, La Rioja, Las Castillas, Madrid … Una excesiva fragmentación que difícilmente dará buenos resultados. Hay otras soluciones.
    Y la segunda, como apunta la autora, es clave determinar sobre qué puede legislar o no un parlamento autonómico. El ejemplo alemán es muy alentador. Determinar muy claramente sobre qué puede legislar, y sobre qué no, con detalle, claridad y rigor, para evitar la absurda y dañina profusión de leyes inútiles y prescindibles que vienen promulgando las autonomías españolas.

  12. Jeremías Cohen
    Jeremías Cohen Dice:

    Efectivamente, como bien dice Manu Oquendo, el nacionalismo periférico domina el arte de los fraudes semánticos como medio de oponerse a un análisis objetivo de la situación que lleve a la evidencia de la necesidad de reformas. Es hora también de plantar cara a esas trampas.
    i

  13. Javier Aparicio
    Javier Aparicio Dice:

    Es evidente que hace falta modificar la Constitución, pero nuestros políticos no lo van a hacer, porque no tienen intención ni interés en hacerse el harakiri y, sin ello, no hay futuro.
    Pero entonces, ¿hay que seguir esperando algo que no va a suceder? No somos espectadores, nuestro futuro está en juego.
    Los gobiernos tienen pánico a las manifestaciones sociales de descontento (lo decía Paradox en un comentario al post de Elisa del domingo) y la única solución posible es hacerse oír. Es preciso exigir el cambio, porque el parlamento no va a abrir el melón por su propia iniciativa. Pero son muy pocos los que pueden acceder a los medios para concienciar a la gente de que la única solución pasa por el ejercicio de la manifestación constante hasta que los políticos se despabilen.

  14. elisadelanuezsanchezcascado@gmail.com
    elisadelanuezsanchezcascado@gmail.com Dice:

    Muy de acuerdo con Manu en que en este tema donde tantos intereses creados hay la perversión del lenguaje es particularmente significativa, y conviene lo primero empezar a llamar a las cosas por su nombre, porque sin hablar con claridad no nos vamos a entender nunca. De acuerdo con que el federalismo bien entendido está a años luz de lo que tenemos, que es efectivamente en la expresión feliz que usa Manu, el paraíso de la entropía donde pocos son los elegidos y muchos los paganos tanto en términos de dinero como de pérdida de calidad en los servicios, competitividad, movilidad y hasta de derechos fundamentales, por no hablar del puro y duro sentido común. Hay cosas que sencillamente da verguenza explicarlas a alguien de fuera, aunque gracias a la crisis, los “socios” ya se empiezan a dar cuenta de los absurdos Levianthancitos que hemos montado para gobernar un Estado y una economía de tamaño mediano. 
    De acuerdo también con el resto de los comentaristas, hay que presionar entre ciudadanos y “mercados” a nuestra clase política hasta que ella misma se haga de una vez el harakiri por presión ciudadana e internacional. Vamos, como en la Transición. 

  15. Mercedes Fuertes
    Mercedes Fuertes Dice:

    Muchas gracias por las precisiones y los generosos comentarios. Seguiré escribiendo sobre éste y otros asuntos de interés para provocar la opinión de juristas tan cualificados.

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