Duplicidades y competencias impropias de los municipios: el ejemplo de Madrid

La Constitución no establece cuáles son las competencias de los municipios. Se limita a señalar que los mismos gozarán de autonomía para la gestión de sus “respectivos intereses” (137 CE) y que gozarán de medios suficientes para el desempeño de las “funciones” que la ley les atribuye (142 CE). Será la ley, por tanto, la que perfile cuáles son las competencias municipales. Y, singularmente una ley estatal -la Ley de Bases de Régimen Local- dado que la Constitución (art. 149.1.18) reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, lo que incluye a la Administración Local. 

Por su parte, la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL), regula esta cuestión en los artículos 2 y 25 a 28, de una forma un tanto inconcreta pues tanto el artículo 2 como el 25 se remiten, a su vez, a la legislación sectorial -bien estatal, bien autonómica- reguladora de los distintos sectores de actividad. Así el art. 2 señala:

”Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.”

 
El artículo 25 relaciona una serie de materias en las cuales la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas (según el sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución) deberá necesariamente atribuir competencias a los municipios. Dichas materias abarcan los más variados campos: entre otros, ordenación del tráfico, salud pública, urbanismo, medioambiente, suministro de agua y alumbrado público, recogida de residuos, educación, servicios sociales, turismo.

 
Pero dicho artículo, en el fondo, no concreta nada. Será la legislación, estatal o autonómica, de cada sector de actividad la que especifique -o no- la competencia municipal en cada materia y la amplitud e intensidad de la misma. Y si la materia está regulada por una ley autonómica, es probable que las respectivas leyes autonómicas de cada una de las CCAA regulen de manera distinta las competencias de los municipios incluidos en sus territorios. Así, sobre una misma materia, en unas CCAA los municipios podrán tener competencias más amplias que en otras CCAA.

 
El artículo 26 LBRL es el único que concreta algo más al señalar que:
Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.”

 
Ocurre, sin embargo, que los municipios no prestan, en ocasiones, algunos de los servicios obligatorios que les exige el citado art. 26 LBRL (o los prestan de manera deficiente), y, sin embargo, destinan parte de su presupuesto a prestar servicios o realizar funciones que no vienen exigidas por la ley. Unas veces, estas competencias IMPROPIAS se prestan por rédito electoral (ahí está la Teoría de la Public Choice de Buchanan), otras por mera arbitrariedad.

 
Un análisis global de este problema exigiría contrastar los servicios que presta cada uno de los más de 8000 municipios españoles con la legislación sectorial de su respectiva Comunidad Autónoma y con la legislación básica del Estado. Hacerlo sería complicado. Baste como ejemplo el caso de la ciudad de Madrid, donde además de la legislación citada, rige otra Ley: La Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, que se refiere someramente a las competencias municipales en su título III.

 
Pues bien, del análisis conjunto de la legislación estatal y de las leyes autonómicas madrileñas pueden señalarse, entre las competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid, las siguientes:

 
-Las relativas a la promoción y gestión de viviendas, así como a la intervención en el mercado del alquiler. Y ello porque no existe ninguna normativa estatal o autonómica que atribuya competencias específicas al municipio de Madrid en esas tres actividades. Además, existe una duplicidad de organismos destinados a hacer lo mismo. Por una parte el IVIMA de la Comunidad de Madrid, por otra la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo.

 
-En el ámbito de los servicios sociales, los municipios tienen competencias propias (sobre todo en el ámbito de la atención social primaria), pero del análisis de la Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, de 2003, puede afirmarse que son competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid las siguientes: la ayuda a domicilio para discapacitados, los centros municipales de atención a la discapacidad, los centros municipales de día y centros de mayores, las residencias municipales para personas mayores, la atención social a los inmigrantes.

 
-Los programas de cooperación al desarrollo, o las políticas de empleo, o la política turística, o los albergues juveniles municipales también son competencias impropias puesto que ni la legislación estatal ni la madrileña atribuyen esa competencia de manera específica al municipio.

 
-En el ámbito de la salud pública, las competencias municipales se centran en el control sanitario y en la prevención. Por tanto, son competencias impropias las relativas a la prestación de asistencia sanitaria pública puesto que ello compete a la Comunidad de Madrid, no a los municipios. Ello incluye, por ejemplo, la asistencia de urgencia que presta el SAMUR en todo aquello que excede de la protección civil, la actividad asistencial prestada en los diez centros municipales de atención a drogodependientes, y a la ciudadanía en general en otros veintitrés centros de salud municipales.

 
-En materia cultural, son competencias propias las bibliotecas o los museos municipales, pero son impropias -como reconocen las autoridades municipales- la realización de actividades culturales puesto que ninguna ley, estatal o madrileña, atribuye esa competencia al Ayuntamiento.

 
-En materia de desarrollo económico, son competencias municipales las relativas a la ordenación de los mercados, venta ambulante, y ferias. Pero son impropias todas las demás: el fomento de la economía de Madrid y las políticas de desarrollo empresarial, las subvenciones a emprendedores o a la internalización de empresas, así como las actividades de fomento de la innovación o la tecnología.

 
Como se ve, los municipios desarrollan actividades y gastan dinero público en campos donde la ley no les atribuye competencia alguna, generando en algunos casos duplicidades con los servicios prestados por otras Administraciones Públicas. Y ello, en muchas ocasiones, no tiene justificación suficiente, ni desde el punto de vista de la eficiencia en la prestación de los servicios ni de la racionalización del gasto.

 

 

11 comentarios
  1. Arcimboldo
    Arcimboldo Dice:

    Yo recuerdo a Ana Botella como concejala de cooperación o algo semejante inaugurando escuelas en no sé qué lugar del planeta.

  2. robespierre
    robespierre Dice:

    Ana Botella…¿no era la mujer de alguien muy importante? Eso sí que es una carrera política, mejor que lo de la presidenta de Argentina, no ha necesitado ni quedarse viuda ni que la voten.

    • Evelio
      Evelio Dice:

      Ana Botella fue elegida. Su legitimidad es idéntica a la de cualquier alcalde de España. Pero, claro, como en los tambores lejanos, siempre queda el recurso al bla bla bla.

  3. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Muchas gracias por el análisis en un tema complejo para el ciudadano medio. Efectivamente urge poner orden en este guirigay y ver quien hace qué, pero no nos preocupemos que viene el ínclito Arenas curtido y vencido en mil lides electorales a ocuparse de estos temas en el PP….Así que nada, seguro que en un pispás pone orden.

  4. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Hace unos años, pocos, el todavía alcalde Sr. Gallardón explicaba que el orden público no era competencia suya pero que teníamos policía municipal que, entre  cosas como el tráfico, también hacía estas funciones a las que el estado “no llegaba” aunque fuera competencia estatal.
    Además debe haber un ejército de subcontratados vigilando los aparcamientos de las calles amén de que no hay país en Europa con más seguridad privada porque la elefantiásica pública no llega.

    Todo esto es Coste, Gasto Improductivo, lastre para la economía a través de Coste Impositivo sobre productos o servicios o Coste de Transacción.

    Además una gran parte de las fuerzas de seguridad, –una auténtica armada invencible entre municipales, autonómicos y municipales–, realiza hoy funciones recaudatorias (la industria de las multas) mientras nos intentan adormecer ante una situación de delincuencia demencial que este estado es incapaz de manejar. Imaginempos sólo el ahorro que supondría una gestión centralizada con las delegaciones necesarias (he dicho delegaciones, no fragmentaciones).
    Tenemos más presos en las cárceles que Alemania con más de dos veces nuestra población.

    Es mejor cerrar los ojos y tratar de huir de la realidad porque el pollo que se ha montado en sólo 30 años sólo se arregla en reventones sucesivos.

    Esto deberá pudrirse lentamente hasta que se vaya muriendo porque si se quiere arreglar sobran millones de empleos de este tipo que son los que hoy tenemos que finaciar pidiendo ayuda a otros.
    No producen nada y lo encarecen todo.

    Saludos

  5. JJGF
    JJGF Dice:

    Hola Manu,

    Estoy de acuerdo, como casi siempre, con lo que dices.

    Ahora bien, desde el punto de vista del derecho positivo (que nos guste o no está ahí, mientras no se modifique), las competencias municipales en materia de policía y orden público son competencias propias, y no impropias.

    En el caso particular de Madrid, ello es así porque la legislación sectorial, estatal y madrileña,  concretan  la previsión genérica del art. 25 LBRL. En concreto, la LO 2/86, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y la ley autonómica madrileña en materia de Policía Local, ley 4/92, de 8 de julio.

    El hecho de que haya policía nacional, guardia civil, autonómica, y policía locales, no puede calificarse, en sentido estricto, de duplicidad sino de competencias concurrentes, pues cada una de esas policías tiene cometidos distintos, aunque todos versen de una u otra manera sobre el concepto génerico del orden público.

    La policía municipal de la ciudad de Madrid solo ejerce una competencia impropia (no exigida en las leyes): la de policía judicial, aunque esa tarea es marginal en el conjunto de sus actuaciones.

    Que deba cambiarse la legislación estatal y autonómica para configurar un nuevo modelo de policía en el conjunto del Estado es, por supuesto, un tema abierto en el que tienes toda la razón.

    Un saludo 

      

    • Manu Oquendo
      Manu Oquendo Dice:

      Hola, Juan José. 

      Agradecido por los datos.

      El por entonces alcalde de Madrid –y anteriormente presidente de la Autonomía– debía de referirse en aquel comentario a lo que defines como “competencia impropia” y que, según él, consumía un altísimo porcentaje de los recursos policiales.

      Hace ya unos años de aquello y a lo mejor me falla la memoria pero me suena haberle oído que los traslados de presos a hospitales a veces bloqueban la plantilla para cualquier otro servicio.

      Por otro lado no solemos caer en la cuenta de la cantidad de cosas cuya solución esperamos automáticamente de estas instituciones pero lo que es aterrador es el coste de la infraestructua de gestión de tantas fuerzas policiales. Es terrorífico, quizás por deformación, pero se me ocurre siempre pensar en la cantidad de licencias de software redundantes –muchas de precio astronómico– que hay que comprar justo a causa de esta fragmentación.

      Un saludo cordial y gracias por el excelente artículo y la precisión legal.

  6. jorge
    jorge Dice:

    Buenos días.

    Entonces, según lo expuesto, ¿es posible que un municipio ejerza una competencia, y concretamente sobre las materias del 25.2, sin un desarrollo legal que le sirva de marco de actuación? el apartado 3 lo interpreto como una reserva de ley que se hace respecto de tales materias, y por tanto un reglamento municipal sin una ley que lo habilite de forma expresa lo entiendo como una violación del principio de jerarquía normativa.

    Te estaría muy agradecido si me pudieses aclarar esta cuestión.

    Un saludo.

  7. JJGF
    JJGF Dice:

    Jorge, el art 25.2 dice “en el marco de la legisl  del Estado y de las CCAA”.

    Posible sí es, en  el sentido de que ocurre en muchos municipios. Pero mal hecho. A ver si Montoro se anima y saca ya la reforma de la LBRL…. que para otras cosas mira la prisa que se da el muy pillín! 

    • jorge
      jorge Dice:

      Gracias por la respuesta!

      Eso pensaba yo, que aunque se hiciese, realmente no era conforme a Derecho.

      Entonces, en puridad, y desde un punto de vista estrictamente jurídico, no debiera de prestarse competencias por los Ayuntamientos en tanto no haya una ley sectorial que desarrolle la materia y establezca el alcance de las competencias locales sobre la misma ¿no?

      Pues sí, hace falta una nueva LBRL que establezca de un modo más exhaustivo las competencias locales. Pero sobre todo una mejor regulación en cuanto al tema de la financiación de las mismas. La verdad es que la Administración Local es la cenicienta de las administraciones, y todo por el egoismo de la Administración Autonómica, incapaz de haber abordado la segunda descentralización.

      Un saludo.

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