De la Administración paralela al desgobierno

 

 Hemos hablado mucho en este blog del (mal) funcionamiento de la Administración Pública, pero quizá le hemos dedicado poca atención todavía al interesante fenómeno de la Administración paralela que se ha ido formando en torno a la misma. Nos referimos, básicamente, a los Gabinetes de Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, y hasta de algún Director General, o de los altos cargos en otras Administraciones o instituciones. El fenómeno que mejor conocemos el de la Administración General del Estado, pero suponemos que algo muy similar se habrá producido en las Administraciones territoriales, tan dadas en copiar la estructura del Estado, aún antes de aspirar a tener Estado propio, y en otras instituciones públicas. De hecho, ya hemos contado lo que ocurre en los Parlamentos regionales, en especial de la Asamblea regional de Madrid, aquí.

 

Para los legos en la materia, conviene recordar que los altos cargos tienen derecho a tener un Gabinete técnico con un número determinado de personas que son cargos de confianza, y para los que no se requiere la condición de funcionario. Además los niveles y los sueldos, en términos administrativos, son bastante interesantes aunque haya importantes diferencias entre unos Gabinetes y otros, no solo en función del rango del cargo al que estén adscritos, sino en función del Ministerio, de la Administración o del ente institucional de que se trate. En cualquier caso, se trata siempre de puestos de libre designación. Están previstos, para la Administración General del Estado, en los correspondientes Decretos de estructura de los  Ministerios, esos que se aprueban inevitablemente cada vez que hay un cambio de Gobierno, y muchas veces sin que lo haya. Aquí  tienen un ejemplo reciente.

 

Al mando del Gabinete, esta la importante figura del Director o Jefe de Gabinete, que muchas veces funciona como una especie  “alter ego” del alto cargo en cuestión, dado que éste suele estar más ocupado en actividades tales como cortar cintas, adornar saraos con su presencia, recibir gente importante, dar ruedas de prensa, acudir a reuniones de todo tipo y condición, viajar a países más o menos lejanos o incluso a ir de vez en cuando a votar al Parlamento. En esas condiciones es complicado que un alto cargo tenga tiempo para leer, pensar y para dirigir nada, aunque tenga la capacidad y las ganas de hacerlo, lo que tampoco es siempre el caso. Así que, como todo el mundo sabe, en la práctica el que está disponible para todo, incluso para mandar en lugar de su alto cargo, es el Jefe de Gabinete, figura que (con el nombre oficial de Director de Gabinete) está escuetamente regulada en el art.16 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno. Es interesante destacar que el Director de Gabinete de un Ministro es también alto cargo por derecho propio (Director General) aunque el de un Secretario de Estado tenga solo categoría de subdirector general.  La otra característica es que el Director de Gabinete cesa automáticamente cuando cesa el alto cargo del que depende.

 

Es verdad que cabe preguntarse para qué sirve exactamente un Gabinete técnico, dado que en la Administración existe ya una estructura y una organización burocrática -no precisamente ligera- que, al menos teóricamente, está precisamente para llevar la gestión ordinaria e incluso extraordinaria de los asuntos públicos, aunque el jefe político (el alto cargo) esté más o menos desaparecido. Esto es así, pero en la práctica hay un pequeño problema: no siempre el alto cargo se fía de sus funcionarios ni para llevar el día a día, y mucho menos para los asuntos políticamente sensibles, que vienen a ser últimamente todos. Es más, muchas veces no se fía ni de otros altos cargos que dependen de él, no solo porque no siempre los ha nombrado (esto es bastante más frecuente de lo que se piensa) sino porque para ser nombrado hasta el nivel de Subsecretario hay que ser funcionario de carrera (salvo excepciones que hay que justificar) es decir, hay que elegir entre funcionarios, lo que puede ser un importante condicionante a la hora de formar equipos, especialmente si el alto cargo no lo es.

 

Y es aquí donde aparece el providencial concepto del Gabinete técnico,”órgano de apoyo y asistencia inmediata”, y en particular, de su Director, persona de la máxima confianza del alto cargo. Porque si hay alguien a quien un alto cargo puede nombrar libremente (incluso sea un “independiente” o venga de la empresa privada) es, precisamente, a su Director de Gabinete.. Es verdad que la tipología y el perfil de un Jefe de Gabinete suele ser muy variada, tanto como la del alto cargo que lo nombra.  De hecho, el factor decisivo para elegir uno u otro perfil suele ser la mayor o menor confianza o desconfianza que el alto cargo sienta hacia su estructura administrativa y los funcionarios que la ocupan. Hasta el punto de que, si la desconfianza es muy grande, considere prioritario tener un funcionario cualificado al frente del Gabinete que pueda lidiar con sus compañeros (y así se pide “un abogado del Estado” o un “técnico comercial” o “un técnico de la Administración Civil” siempre, claro ésta, que las referencias sean buenas y la compatibilidad esté más o menos garantizada)

 

En cualquier caso, lo más habitual es que el Jefe y/o los Vocales de Gabinete (cuyo número varía) no sean funcionarios, y que desconozcan profundamente el trabajo de aquellos, así como el funcionamiento en general de la estructura administrativa a la que supuestamente tiene que dirigir el alto cargo al que están asisten y apoyan. Si, además, como no es infrecuente, proceden del partido de turno, o simplemente son familiares o allegados de quien los nombra, lo más probable es que lo desconozcan todo.

 

Esta situación, como se pueden imaginar, es un problema bastante grave, porque al final el brazo ejecutor de las políticas del Gobierno de turno, hoy por hoy, sigue siendo la burocracia profesional, el funcionariado. Esta burocracia profesional –al menos eso nos dice la teoría política y administrativa- está formada por funcionarios cualificados técnicamente que, dirigidos por el Gobierno democráticamente elegido (que prioriza unas políticas públicas frente a otras en función del programa electoral que ha sido votado mayoritariamente por los ciudadanos) es es capaz de servir igualmente a Gobiernos de signo distinto, dado que siempre actúa con profesionalidad, eficiencia, eficacia y con vocación de servicio público. Este concepto es teóricamente muy interesante, dado que una burocracia así concebida no deja de ser un importante contrapeso profesional al Poder político, y puede ser bastante más resistente a su sistemática ocupación y a su reparto como botín del partido ganador. Precisamente por ese motivo, este es su diseño constitucional originario. Recordemos que el art.103 de la Constitución señala que: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” añadiendo en su párrafo 3º que: “La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”

 

Pero la práctica, como suele ser costumbre por estos lares, es un poco distinta. Muchos funcionarios competentes en puestos directivos se preguntan de que sirve quedarse esperando a que el Ministro, el Secretario de Estado o su Gabinete llamen para preguntar, pedir datos, solicitar informes o simplemente para resolver problemas que ellos conocen bien cuando los altos cargos prefieren “tirar” de su Administración paralela, los famosos Gabinetes, Donde puede haber de todo, como hemos visto, pero difícilmente lo más importante: criterio técnico y conocimiento de la maquinaria administrativa. Lo que sí suele haber es muchas ganas de complacer al político que les ha nombrado, y mucha disponibilidad horaria. Y también mucho interés en conservar un puesto donde, en estos tiempos de recortes y de crisis, se puede uno resguardar, blindando prebendas y evitando los recortes salariales que afectan al conjunto de los funcionarios, ya sea en forma de “gratificaciones especiales” o mediante cualquier otra fórmula jurídica ingeniosa de las que se están usando. A su vez, cuando los Gabinetes tiene que resolver problemas complejos, suelen “tirar” a su vez más de asesores externos de todo tipo de procedencia y extracción que de los funcionarios “de la casa”. Cuando no directamente de los interesados en la materia en cuestión, aunque sea empresas o agentes cuyo conflicto de intereses es evidente. La ventaja es que estos asesores externos siempre están disponibles, y además no suelen poner muchas pegas.

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De esta forma, España se encamina irremisiblemente hacia la consolidación de una Administración paralela a la Administración profesional formada por los afines o leales al partido gobernante de turno, cuyo principal mérito es precisamente esa afinidad, y no su cualificación técnica, aunque puedan tenerla, como ya escribimos aquí, Los recortes que vamos viendo siguen la misma dirección, mientras que a los funcionarios profesionales con funciones directivas se les recorta el sueldo y se les relega a labores secundarias, se mantienen intactos los sueldos del personal de confianza a los que además se les encomiendan funciones cada vez más importantes, por incapaces que sean de realizarlas. Esta situación va a conducir, ya lo está haciendo, a que los funcionarios más cualificados estén cada vez más desmotivados y peor pagados, por lo que en esa situación su capacidad de resistencia frente a la ocupación de sus funciones por esta Administración paralela se ve muy mermada.  Es verdad que todavía subsisten islas administrativas donde -debida a la alta especialización requerida- la sustitución por la Administración paralela ha sido menor, pero la tendencia es básicamente la que hemos descrito.

 

Y la consecuencia no puede ser otra que el creciente desgobierno (por usar de nuevo la expresión que Alejandro Nieto ha popularizado en varios de sus libros) que padecemos, y que resulta cada vez más visible para todos, incluso para nuestros socios y acreedores. La razón es muy sencilla: el Gobierno no puede gobernar y dirigir de verdad sin una estructura administrativa eficiente, y si él mismo la desmantela o la ignora, simplemente no podrá gobernar más que sobre el papel, como ya está sucediendo. Como mucho, podrá elaborar leyes o Reales Decretos, o Planes, o Estrategias (no muy buenos, por cierto) o crear Comisiones que se eternizarán discutiendo y discutiendo, pero poco más. Un Gobierno, cualquier Gobierno, que renuncia al principio de mérito y capacidad para seleccionar al personal que va a ser responsable de ejecutar sus políticas y que prefiere primar la confianza y el servilismo está condenado, por capaces y voluntariosos que puedan ser algunos individuos aislados de mérito, a una falta de gestión, en el mejor de los casos, o a una gestión desastrosa, en el peor. O para ser más exactos, condena a sus ciudadanos, lo que es particularmente grave en una situación de crisis excepcional como la que vivimos.

 

Volvemos pues a una Administración ajena al principio de neutralidad política y de eficiencia, o sea, a una Administración de patronazgo, fácil presa de “los poderes fácticos”.  Estamos retrocediendo hasta los años 50 del siglo pasado, a tiempos anteriores a las famosas reformas administrativas de esa década que intentaron construir una burocracia profesional y con una gran cualificación técnica, vertebrada en torno a una serie de Cuerpos de funcionarios, cosa que, en gran medida, se consiguió pese a la falta de democracia.  Con esto no estamos defendiendo la vuelta al corporativismo ni a la ocupación de la Administración por parte de los Cuerpos tradicionales, ni siquiera de los nuestros, aunque podría hablarse mucho, y bien, de su vocación de servicio a las instituciones. Pero tampoco nos parece que una Administración ocupada por la partitocracia, dócil al Poder político, falta de cualificación y de directivos, presa fácil de los conseguidores de todo tipo, y sin criterio ni capacidad de oponerse a los agentes que la quieren utilizar en su provecho sea una alternativa razonable, y a las pruebas nos remitimos.

 

17 comentarios
  1. Kuzushi
    Kuzushi Dice:

    Tienes razón en lo que dices, Elisa, pero ¿no puede ser también queion administración, el funcionariado, sea tambiénsin freno para la política? Todavía recuerdo el libro,  convertido luego en serie de TV, “Si, ministro”, en que se reflejaba como los altos funcionarios ingleses boicoteaban a los políticos recién llegados con sus técnicas milenarias de poder.

    • Santiago Castillo
      Santiago Castillo Dice:

      Sí, Ministro, a pesar de su indiscutible acierto humorístico, fue un modo de popularizar las opiniones de un Think Tank que promovía el enfoque gerencial (neoliberal) de la Administración Pública y, por tanto, una caricatura.
       

  2. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Kuzushi, ciertamente se corre ese riesgo, pero visto lo visto, creo que lo que tenemos ahora es un desequilibrio claro a favor de los políticos y de su incompetente administración paralela, que es lo  que nos ha llevado hasta aquí. Lógicamente (y Si ministro lo ponía de manifiesto de forma genial) siempre hay un tira y afloja entre los políticos que están de paso y los altos funcionarios, que están para siempre, o casi. Pero también se supone que los funcionarios están para defender las instituciones, y no tanto sus “privilegios” corporativos, aunque ciertamente ambas cosas suelen ir más o menos asociadas. Aunque también se supone que los políticos están para defender los intereses generales y no solo los de su partido, claro está.

  3. Arcimboldo
    Arcimboldo Dice:

    Me atrevo a decir que la situación es aún peor que lo que describe la autora, ya que no solamente se ocupan con personal externo los cada vez más numerosos puestos de carácter eventual (regulados por el artículo 12 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público) y que podrían ser perfectamente ocupados por funcionarios -con el consiguiente ahorro, ya que si tienes funcionarios, por lo menos aprovéchalos y no los tengas a medios gas-. Hoy día también es costumbre llenar los gabinetes de acoplados contratados por empresas públicas pero que ejercen como meros asesores del Ministrillo o Secretario de turno. Así damos trabajo a los amigos, inflamos estructuras y tenemos de verdad una Administración paralelísima que diga amén a todo lo que ordene su Excelsa Jefatura.

  4. antonio
    antonio Dice:

    Creo que algunos cuerpos funcionariales -jueces, fiscales, abogados del estado, etc.- tienen un concepto PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN, y creen que esta no puede funcionar sin ellos, por lo que en muchas ocasiones se dedican a poner palos en las ruedas de la maquinaria administrativa (lo estamos viendo estos días con los jueces y fiscales). Pienso que quienes están facultados para gobernar son los que han sido elegidos democráticamente, no los opositores que se saben trescientos temas de memoria… En resumen, es verdad que hay una ADMINISTRACIÓN PARARELA, y que debiera reducirse a la mínima expresión, pero también es cierto que es a los políticos y no a los altos funcionarios a quienes les corresponde dirigir la administración.

    • Arcimboldo
      Arcimboldo Dice:

      Estimado Antonio,
      La mayor parte de funcionarios, al menos los que no tenemos veleidades políticas, que somos unos cuantos, estamos deseosos de tener sobre nosotros a políticos que ejerzan como auténticos líderes, sin ningún ánimo de competir con ellos ni arrebatarles sus funciones. Lo que no queremos son mediocres sin esa capacidad de liderazgo (ni ninguna otra, que suele ser hoy día lo habitual), y, sobre todo, y ahí enlazo con tu frase final, lo que no queremos es que a nuestro lado se desarrolle una estructura paralela vía empresas públicas que nos deje sin funciones y evidencia que somos un estorbo (si me quitan mi trabajo, para dárselo a otro que acaba de llegar no se sabe cómo, está claro que el que sobra soy yo). Son muchos los ejemplos de esta dualidad Administración vs Empresa pública que está destruyendo la Administración española y multiplicando el gasto público con las consecuencias que todos conocemos.

  5. Hx
    Hx Dice:

    Esta burocracia profesional –al menos eso nos dice la teoría política y administrativa- está formada por funcionarios cualificados técnicamente que, dirigidos por el Gobierno democráticamente elegido (que prioriza unas políticas públicas frente a otras en función del programa electoral que ha sido votado mayoritariamente por los ciudadanos) es es capaz de servir igualmente a Gobiernos de signo distinto, dado que siempre actúa con profesionalidad, eficiencia, eficacia y con vocación de servicio público.
    Aquí se encuentra el meollo de la cuestión, que como bién dice es solo teoría.
    Tal como está concebido el funcionariado en España solo atrae a los que quieren un puesto para toda la vida, donde se trabaje poco o nada y con esos mimbres ¿que tipo de personas acaba en esos puestos?
    El problema es un asunto de responsabilidades, a lo largo del tiempo tanto el funcionario como el colocado a dedo, ha conseguido hacerse cada vez mas inmune a sus desmanes y errores, con la consecuencia que esto se ha convertido en una carrera de “tonto el último” a costa del resto de los españoles.

  6. Antonia Fuentes
    Antonia Fuentes Dice:

    Totalmente de acuerdo con Elisa, los Gabinetes de los Ministros y Consejeros autonómicos son “sastrerías a medida” para sortear los problemas de entendimiento con los funcionarios de carrera. El problema es grave pues estamos condenados a entendernos: el político tiene el mando y debe dar las directrices sobre las políticas que quiere implementar pero los funcionarios conocemos los procedimientos para lograr el resultado. Somos pareja de baile y tenemos que entendernos para poder bailar con armonía, sin pisarnos pero siguiendo el compás de la pareja o acabaremos rodando por la pista de baile.

    ¿Cuantas veces hemos visto a nuestro Ministro  o Consejero dando una rueda de prensa contando un proyecto o la presentación de una norma antes de contársela al equipo de funcionarios que tenemos que ejecutarla?
    ¿Y cuantos quebraderos de cabeza se habría evitado si nos hubiese pedido nuestra opinión antes de exponerla a los medios?

  7. anibal archi
    anibal archi Dice:

    Excelente divulgación, aún mejor si hubiera estado más sintetizada. No refleja la gravedad de la contratación de “asistencias técnicas”. No hay crítica al sistema función pública actual: El sistema de cuerpos y la generalización de la condición de funcionario han desvirtuado la transparencia y efectividad del sistema. Sería indispensable la reducción del número cuerpos a un máximo de 10, por ejemplo, siendo el acceso a niveles superiores o puestos especializados objeto de habilitación complementaria. 

  8. robespierre
    robespierre Dice:

    El tema de las asistencias técnicas vía entes instrumentales para burlar las restricciones que se imponen a las plantillas de la Administración Pública (y que no son de ahora, por cierto) es un tema que este preclaro blog debe de tratar, así como el asunto de las empresas públicas nacidas como setas para ejercer de Administración paralela, aunque creo que de este se ha hablado más.

  9. Noé de Callar
    Noé de Callar Dice:

    Robespierre, no te vayas tan lejos. Hasta hace nada, y no sé si ahora mismo también, ha habido asistencias técnicas en el Ayto de Madrid (me consta) y en otros aytos de personas que prestaban sus servicios en concejalías directamente ( no en la Adm. institucional, ni en empresas publicas, no, no). Auxiliares admtivos, arquitectos, abogados, ingenieros de caminos… Cada todos reconvertidos luego en funcionarios interinos. Se pagaban los autónomos y el Ayto se ahorraba cotizar a la Seg.Social, pagarles la IT, etc… Pero prestaban servicios y hacían informes y se sometían a el mismo horario que los funcionarios por oposición.

  10. elisadelanuez
    elisadelanuez Dice:

    Efectivamente, Robespierre y Noé de Callar, el fenómeno de las asistencias técnicas como plan B de introducir plantilla en Ayuntamientos y también en Ministerios (además de en empresas públicas) ha sido absolutamente frecuente en los últimos años, hasta el punto de que no solo los ciudadanos sino los propios funcionarios no distinguían entre el personal de las asistencias técnicas y los funcionarios de carrera. Que yo sepa se sigue haciendo, por cierto. Y si, probablemente convendría hacer un post sobre el tema, ya que creo que la gente en general desconoce el tema.

    • Iñaki
      Iñaki Dice:

      Tenemos el caso sangrante de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social. El Tribunal de Cuentas lleva años denunciando cómo la GISS contrata con Empresas privadas la llevanza de los Sistemas informáticos de la Seguridad Social. Estos se hallan, “de facto”, en manos de empresas privadas, y no de los funcionarios. La Seguridad Social tiene su “cerebro”, su Sistema informático, totalmente en manos de Empresas privadas. La Agencia Tributaria no , ya que son sus propios funcionarios quienes controlan el Sistema informático de la AEAT. Convendría analizar estos casos en profundidad. No podemos dejar a toda una Seguridad Social, con las billonarias cifras que maneja, en manos de Empresas privadas. Eso es burlarse de nuestra Constitución y del sentido común.

  11. Noé de Callar
    Noé de Callar Dice:

    Elisa, y ademas a algunos de esos asistentes no les  paga la Adm  que formalmente contrata con ellos sino empresas privadas adjudicatarias de contratos con esa misma Adm, quiza  en agradecimiento a haber sido adjudicatarias pese a tener menos meritos que otros licitadores,

  12. Iñaki
    Iñaki Dice:

    Un caso sangrante es el del sistema que se está siguiendo para nombrar a los Directores provinciales de la Administración del Estado . Desde que el PP llegó al Poder, se ha cambiado el sistema previsto por el RD 364/1995. Porque, según este Real Decreto, es verdad que en el expediente de nombramiento por libre designación, debe figurar un Informe del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma.Pero ese Decreto no dice que ese Informe sea vinculante. Y ahora lo está siendo, “de facto.”

    Antes de llegar Rajoy al Gobierno, el sistema de nombramiento de los Directores provinciales de la Administración del Estado y Seguridad Social, era éste : si un Director General quería nombrar a una persona como Director provincial de su Dirección General, él mismo proponía a esa persona . Se pedía el preceptivo Informe al Delegado del Gobierno, y después el Secretario de Estado nombraba a la persona propuesta por el Director General. Esto se ajusta al espíritu y a la letra del citado RD 364/1995.

    Ahora se ha violentado el espíritu de ese Real Decreto, y se ha abandonado el sistema de nombramiento que ha estado vigente en por lo menos los últimos 25 años, incluidos los 8 años del Gobierno del PP con Aznar. Ahora todo se ha vuelto del revés, porque un Director General “no pinta nada”, ya que sus Directores provinciales los nombra, de hecho, el Delegado del Gobierno en la Comunidad autónoma correspondiente.

    La iniciativa para nombrar a una persona como Director provincial, ya no parte del respectivo Director General, al que no se le da participación alguna en el proceso. Sino que toda la iniciativa corresponde al Delegado del Gobierno. Y el Informe de éste, se convierte de hecho en vinculante, pues es la persona propuesta por el Delegado del Gobierno, la que finalmente es nombrada Director provincial

    Esto es una politización máxima del nombramiento de puestos que deben ser apolíticos – los Directores provinciales -. Se da el caso de que un Delegado del Gobierno, que no tiene por qué ser funcionario, nombre él solito, con su solo criterio, a DP de Organismos de los que no tiene ni idea de cómo funcionan- SEPE, Tesorería General de la Seguridad Social, etc -, sólo porque son de su camada política.

    Rajoy nos está llevando al abismo. Urge un inmediato volantazo, una rectificación urgente a tantísimo despropósito.

  13. frydman
    frydman Dice:

    Escuché que la comisión de investigación parlamantaria para acabar con la administración paralela ha propuesto, en sus conclusiones, la creación del Consejo General de la Función Pública, formado exclusivamente por funcionarios y elegido por ellos. Guatemala debe acabar con guatepeor. En fin, que quienes intentamos ganarnos la vida en la calle tenemos bastante claro donde debería venir a recortar (sin anestesia) la doctora merkele.

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