Eficiencia en lo contencioso-administrativo

La futura ley de transparencia debería consagrar la obligación de que documentos como el “Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa”, elaborado recientemente por la Comisión General de Codificación, estuvieran disponibles en Internet cuanto antes y no, como sucede ahora, que permanecen en los arcanos del poder. Asimismo, iniciativas legislativas como las descritas deberían someterse a consulta pública. Transparencia y participación, dos principios muy cacareados y siempre incumplidos.

 

El informe señala como causas relevantes de la alta litigiosidad contenciosa: la falta de instrumentos jurídicos para la evitación de los litigios; y la falta de una jurisprudencia temprana y uniforme que disuada a los operadores jurídicos de ejercer acciones procesales previsiblemente avocadas al fracaso.

 

Para la Comisión de expertos, los recursos administrativos generales (alzada y reposición) no sirven con eficacia para evitar los litigios: una buena parte se resuelven por silencio administrativo negativo. Señalan la escasa operatividad estructural del recurso de alzada y la configuración del recurso de reposición augura un nivel bajo de estimación. Es decir, los recursos administrativos son, hoy, una carga procesal para perder el tiempo.

 

La propuesta más trascendental del Informe es la relativa a una necesaria modificación de fondo del recurso de casación, a fin de que permita la formación de jurisprudencia que guíe la interpretación de la ley por la Administración y los particulares. Es una costatación del anunciado fracaso de la Ley 37/2011, de agilización procesal que cerró  las puertas del Tribunal Supremo a las clases medias (puede verse mi artículo en Cinco Días, 26-10-2012, En defensa del contribuyente).

 

Escribía recientemente el Magistrado del Tribunal Supremo señor Bandrés que había que repensar el Supremo, pues recuperar la credibilidad y la autoridad del Tribunal constituye un objetivo prioritario  de las políticas legislativas de desarrollo de la Constitución;  “su principal función jurisdiccional, que se corresponde con su denominación de Supremo, es crear jurisprudencia. Y el Presidente del Tribunal y del CGPJ, señor Moliner, dijo en el Congreso de los Diputados el 17 de diciembre de 2012 que éste “es un órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes; de cuyo funcionamiento dependen muchas cosas en este país, porque es el último en resolver los grandes problemas que se crean en la interpretación y aplicación de las leyes”.

 

Hoy, para pasar por la puerta del Tribunal Supremo nuestro asunto debe superar los 600.000 euros. Como dice el Informe, el recurso de casación no está hoy primariamente dirigido a la creación de jurisprudencia, sino a la tutela de intereses, derechos o competencias, por lo demás, de alto nivel económico; quedando fuera la mayoría de asuntos de interés cotidiano para los ciudadanos (multas, subvenciones, medidas de asistencia social, licencias, etc).

 

Lo principal de la propuesta del Informe consiste en que serían recurribles en casación cualesquiera sentencias de cualquier órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, dictadas en única o segunda instancia, incluidas las de los juzgados, con lo que se asegura que cualquier asunto, aun no siendo apelable, pueda ser objeto de interpretación, y, por tanto, dar lugar a jurisprudencia. Para ello, el recurso se objetivaría. Es decir, pasaría a ser un recurso fundamentalmente dirigido a la creación de jurisprudencia. La admisión del recurso estaría condicionada a la existencia de un “interés casacional objetivo”; lo determinante para la admisión sería que el Supremo considere que el Derecho sobre el que versa el asunto precisa de una interpretación judicial uniforme (jurisprudencia). Existe interés casacional cuando: a) se hayan aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia o, habiéndola, necesite ser reconsiderada por no dar una respuesta adecuada a la controversia jurídica suscitada; b) se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada;  c) existan sentencias contradictorias; d) siente doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; e) afecte a un gran número de situaciones, trascendiendo del supuesto específico resuelto; f) interprete el Derecho europeo en contradicción con el Tribunal de Justicia dela UE o estime el Tribunal Supremo necesaria su intervención.

 

Creo que a la reforma propuesta le falta la incorporación a nuestro ordenamiento de la denominada cuestión prejudicial ante el Supremo; a plantear ante el mismo por los órganos jurisdiccionales inferiores.

PD.- Para los que deseen profundizar en este trascendental tema y, en su caso, participar en el necesario debate, pueden ver, entre otros:

El carácter vinculante de la jurisprudencia. Víctor Ferreres y Juan Antonio Xiol.

 “Creación judicial del Derecho a través del recurso de casación en interés de ley”. Gabriel Doménech Pascual.

 “La reforma de la Justicia. Jesús Remón Pañalver.

 “Situación de la jurisdicción contencioso-administrativa: propuestas de futuro”; del Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Diego Córdoba Castroverde.

En este artículo puede leerse lo siguiente:

“Finalmente creo imprescindible articular definitivamente un recurso de casación que permita tener un Tribunal Supremo que cumpla el importante papel de creador de jurisprudencia. Mucho se ha hablado sobre el valor vinculante de la jurisprudencia pero coincido con Ignacio Diez Picazo que “lo importante de la jurisprudencia es que exista y que sea conocida” y ello no es posible con el actual sistema de acceso a la casación y al elevado número de sentencias que dicta (la Sala Tercerano dicta menos de 425 sentencias al mes lo que implica más de 5000 sentencias al año)”.

 “Tendencias de la jurisprudencia hacia una expresión legislativa”. Rodrigo Bercovitz Rodríguez-Cano. Revista Otrosí, núm. 12, octubre-diciembre 2012.

“La identidad constitucional del Tribunal Supremo”. José Manuel Bandrés. Abogados, Revista del Consejo General dela Abogacía, nº 76, noviembre 2012.

Y míos (además del citado):

“¿Quo vadis, Tribunal Supremo? En defensa del garante de la seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas.

 “La necesaria reforma de la casación”.

 

Los documentos elaborados por la COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN y que se comentan en mi artículo, ya están disponibles en la página web del Ministerio de Justicia.

 

Asimismo, ha de tenerse en cuenta que a Europa le preocupa la eficiencia del sistema judicial español. Así, puede leerse en la versión provisional de la Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reforma de 2013 de España, hecha pública el 29 de mayo de 2013, lo siguiente:

“(17) …Las reformas encaminadas a mejorar el funcionamiento del sistema judicial siguen en curso, si bien algunas medidas están sufriendo retrasos y sigue habiendo margen para aumentar la eficiencia del Poder Judicial en España.

RECOMIENDA que España tome medidas en el período 2013-2013 a fin de:

9. Aprobar, con arreglo al calendario presentado, la reforma de la administración local y elaborar en octubre de 2013 a más tardar un plan de aumento de la eficiencia de toda la administración pública; adoptar y aplicar las reformas en curso para aumentar la eficiencia del sistema judicial”.

15 comentarios
  1. jurista
    jurista Dice:

    Todo eso está muy bien, potenciar la labor unificadora del TS, pero no se olviden que aun así, existe y existirá atasco en la primera instancia, paso necesario para que los asuntos lleguen al TS, de modo, que su interpretación será igualmente tardía…. la vorágine de la realidad y la producción legislativa no van acompasados a los ritmos muchas veces necesarios de la Justicia. Podrán reducir que en vez de tener jurisprudencia al cabo de diez años, la tengan en tres o en cinco, por tanto, igualmente ineficiente. Cuando llegue ni las leyes, ni la realidad serán las mismas. Y para que la jurisprudencia no sea precipitada es preciso que se hayan dado muchos casos y muchos y variados pronunciamientos judiciales, que permitan contemplar las distintas aristas de situaciones aparentemente “parecidas”. Debe mejorarse también la primera instancia, e incluso antes, los recursos administrativos, la obligación de resolver debe ser siempre expresa y con sanción al responsable que la incumpla, y que tras, por ejemplo, tres sentencias iguales sobre lo mismo, el órgano autor deba resolver obligatoriamente de conformidad los recursos que le queden … Y no se olviden de la ejecución …. Por más que se agilice la emisión de jurisprudencia … de nada sirve si la Administración no ejecuta, ni de oficio, ni a instancia de parte… y obliga a más y más incidentes …

  2. Luisa
    Luisa Dice:

    Dos cuestiones:

    1-Los juzgados de lo Cont-Advo deben especializarse, al igual que hace ya tiempo están especializadas las secciones de la Sala.

    Debe haber juzgados de personal, de materia tributaria y de urbanismo.

    De este modo los jueces que lleven estos juzgados tendrán altísima cualificación en esas materias concretas.

    2- Hay que poner coto a las constantes desacumulaciones que practican los juzgados de lo Cont-Advo, dividiendo la continencia de la causa entre varios juzgados, solamente para generar más sentencias (porque al parecer el CGPJ les exige un número de sentencias a los jueces); de modo que asuntos que deberían verse conjuntamente, se ven troceados, provocando sentencias contradictorias en supuestos idénticos.

    como digo, el problema está inducido por el módulo de productividad que el CGPJ impone a los jueces, y por la propia Inspección de tribunales, que, actuando como elefante en cacharrería, atiende sólo al número de sentencias, y no a las personas que reciben respuesta judicial en una sola sentencia.

    • Próspero
      Próspero Dice:

      Desde hace años existen, en algunas ciudades, juzgados de lo contencioso-administrativo especializados (el art. 17 LJCA parece imponerlo), pero sólo son viables en lugares con un cierto número de juzgados. Incluso en estos, los jueces no son muy partidarios de la división por materias, porque conduce inevitablemente a un desequilibrio en la carga de trabajo, que el CGPJ -sólo interesado en el número de sentencias- no tiene en cuenta. Para la inspección del CGPJ cuenta exactamente lo mismo una sentencia sobre un proyecto de urbanización, con cuatro pruebas periciales y 5000 folios de expediente, que una reclamación de un complemento retributivo de 45,67 euros, ya resuelta cientos de veces. No tiene nada de extraño que los jueces se adapten a lo que se les exige desde el CGPJ, pero lo cierto es que, mientras sea así, será inútil establecer mecanismos legales de agilización (acumulaciones, etc) porque los jueces no los van a utilizar.

  3. Luisa
    Luisa Dice:

    Hayderecho debería dedicar un post al tema de las desacumulaciones, que es un gran problema que no sólo afecta a lo Cont-Advo, sino a todos los órdenes jurisdiccionales. Los operadores jurídicos son conscientes del problema y nadie hace nada para solucionarlo. Es más, desde el CGPJ parece que quieren inducir las desacumulaciones para después presumir de que se han puesto muchísimas sentencias, cuando lo deseable es exactamente lo contrario: que en pocas sentencias se resuelvan muchas situaciones jurídicas.

  4. Lucía de las Heras
    Lucía de las Heras Dice:

    Lo paradójico es que las leyes procesales (como la reciente ley de jurisdicción social) quiere favorecer y potenciar las acumulaciones (de acciones y de autos), pero después en la práctica cotidiana ocurre todo lo contrario. Los jueces son generalmente reacios y opuestos a las acumulaciones, e incluso frecuentemente desacumulan y trocean asuntos que deberían verse conjuntamente, de modo que al final se ven y resuelven por separado. Así que no me extraña que haya razones oscuras, como ese Módulo de Productividad basado en número de sentencias, que actúan en contra de las acumulaciones.

  5. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Totalmente de acuerdo con el autor del post y con las conclusiones de la Comisión General de Codificación, es agradable saber que sigue viva. Que los recursos administrativos no sirven para nada es evidente para cualquiera que conozca la Administración, lo que es lógico porque se resuelven o por el mismo órgano que dictó el acto administrativo que se impugna o por su superior jerárquico. Mejor fortuna tienen los recursos administrativos con sede en órganos administrativos especializados y distintos de los que dictan los actos, como ocurre con los tribunales económico-administrativos o más recientemente (al menos en el Estado) con el Tribunal central de recursos contractuales
    http://www.minhap.gob.es/es-ES/Servicios/Contratacion/TACRC/Paginas/Tribunal%20Administrativo%20Central%20de%20Recursos%20Contractuales.aspx
    Así que está bastante claro lo que hay que hacer para que los recursos administrativos sirvan para algo.

  6. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    Estimada Elisa:

    Gracias por tu opinión, que entiendo sosegada después de conocer el asunto y de tu participación en el futuro Informe sobre la Justicia que está elaborando el Foro de la Sociedad Civil.

    Los que tenemos cierta edad, aunque nos consideremos –y seamos- jóvenes, estamos acostumbrados a los eufemismos. Cuando escuchamos que estamos ante una reforma procesal –o de agilización procesal- o de reforma de las pensiones: sabemos que nos encontramos con una reforma que nos impedirá o dificultará pleitear –con o sin razón- o que nos disminuirá la pensión (puede que en este último caso nos elimine la pensión a pesar de haber cotizado por el máximo. Esto debería constituir delito).

    Por ello, ¿deberíamos cambiar el paradigma?. A ello creo que contribuye la referida iniciativa, que considero debe constituir una reforma transversal del recurso de casación y de la función del Tribunal Supremo. De hecho, en la jurisdicción civil algunas cosas están cambiando. El TS, por ejemplo, quiere dejar claro el asunto de la custodia compartida en interés del menor (http://hayderecho.com/2013/06/02/custodia-compartida-e-interes-del-menor/).

    A los demás intervinientes, les aconsejo que sus inquietudes se las trasladen al Ministerio de Justicia o, en su día, al Consejo de Estado o al legislador. Pues creo que, poco a poco, vamos a avanzar en una democracia inclusiva. En los términos expuestos ayer por Elisa de la Nuez en El País (Hay espacio. http://politica.elpais.com/politica/2013/06/01/actualidad/1370104443_879496.html ) o por James A. Robinson en la entrevista publicada también ayer en El País Semanal, en la que este profesor de Harvard, nos cuenta que “aquellos países que gozan de instituciones políticas inclusivas que hacen partícipe a ciudadanos de las decisiones, tienen más opciones de progresar…”.
    Como he indicado en otra ocasión, y sobre el asunto comentado en mi artículo, el 12 de enero de 2012 remití la petición que se transcribe al final al señor Ministro de Justicia.
    Recibí la contestación estereotipada que, parece que al principio de legislatura, se diseñó para contestar a las peticiones realizadas al amparo del artículo 29 de la Constitución Española, y que he comentado en:
    http://hayderecho.com/2013/03/02/10712/
    y
    http://hayderecho.com/2013/03/02/la-doctrina-gallardon-sobre-un-derecho-fundamental-a-la-participacion-politica-el-derecho-de-peticion-ii/
    Sin embargo, sobre el asunto, después se ha tomado la iniciativa citada.
    Petición:
    “En el Programa electoral del Partido Popular 2011, publicado el 1 de noviembre de 2011 –es decir, poco después de publicada la Ley 37/2011- pueda leerse lo siguiente:
    “5.2 Justicia ágil y previsible.
    Diagnóstico.
    La producción legislativa ha perdido calidad, afectando a la seguridad jurídica y a la propia función del juez. La pluralidad de ordenamientos propia de la estructura territorial del Estado debe integrarse en un sistema cohesionado por la Constitución y sus leyes de desarrollo, así como por la doctrina del Tribunal Supremo como máximo órgano jurisdiccional.
    Objetivos.
    Garantizaremos la seguridad jurídica a través de un marco normativo estable y una administración de justicia profesional, especializada y eficaz, que proporcione cohesión, igualdad y seguridad. El dinamismo de nuestra sociedad impone una mayor agilidad…
    Medidas.
    10. Fortaleceremos la función casacional del Tribunal Supremo”.
    En su Discurso de Investidura, del 19 de diciembre de 2011 en el Congreso de los Diputados, el Presidente del Gobierno, Don MARIANO RAJOY BREY, refiriéndose a la Administración de Justicia, dijo:
    “Para reducir la litigiosidad, debemos mejorar la seguridad jurídica a través de un marco normativo claro –ya lo he dicho antes, menos y mejores leyes-…
    … hay que simplificar procedimientos, reforzar el principio de oralidad, revisar el sistema de recursos e incorporar los juicios rápidos al ámbito civil”.
    Le adjunto mi estudio “Quo Vadis, Tribunal Supremo? (En defensa del garante de la seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas)”, con el ruego de que las propuestas contenidas en el mismo sean tenidas en cuenta en la futura actividad legislativa del Ministerio en aras a dar cumplimiento a lo establecido en el Programa Electoral.
    En lo referente al recurso de casación, considero que la casación contencioso-administrativa debe (pues no existen razones jurídicamente válidas para lo contrario) regularse de la misma forma que la casación civil.
    En el preámbulo del Acuerdo de la Sala Primera del Tribunal Supremo, de 30 de diciembre de 2011, “sobre criterios de admisión de los recursos de casación y extraordinario por infracción procesal”, puede leerse lo siguiente:
    “1. La Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal, ha modificado de manera sustancial la regulación en la LEC de los recursos de casación y extraordinario por infracción procesal.
    El eje de la reforma radica en la universalización del recurso de casación por razón de interés casacional, que es la modalidad que mejor permite al TS, en palabras del Preámbulo de la Ley 37/2011, «cumplir de forma más eficaz los fines legalmente establecidos». Estos fines son los de unificación de la aplicación de la ley civil y mercantil y corresponden a la Sala Primera del TS como órgano jurisdiccional superior en el orden civil. Se reduce de este modo el recurso de casación por razón de la cuantía a una modalidad excepcional y se garantiza la igualdad entre todos los litigantes, cualquiera que sea el nivel económico del asunto.
    El recurso de casación por razón de interés casacional, en efecto, estaba hasta ahora limitado a los asuntos que se tramitan específicamente por razón de la materia —son los asuntos que la LEC ordena dirimir en un procedimiento determinado al margen de las normas generales de fijación de la clase de procedimiento, que atienden a la cuantía: artículo 248.3 LEC—. La Ley 37/2011 establece con carácter general la existencia de un interés casacional —que consiste, en síntesis, en la necesidad de unificación o fijación de la interpretación de la ley— como presupuesto que da lugar a la admisibilidad del recurso, cualquiera que sea la forma de tramitación y la cuantía del asunto. Se exceptúan los asuntos que no se tramitan por razón de la materia y que tienen una cuantía superior a 600.000 €, en los cuales el recurso es admisible sin que concurra aquel presupuesto. En suma, la baja cuantía del asunto no opera a partir de la reforma como impedimento para la admisibilidad del recurso de casación. Paralelamente, el carácter excepcional del recurso de casación por razón de la cuantía comporta la necesidad de una interpretación rigurosa de esta modalidad para que mantenga su finalidad de unificación de la aplicación de la ley civil y mercantil, y no se convierta en una vía de acceso al TS carente de justificación institucional”.
    Como puede observarse, las apreciaciones del Tribunal Supremo ponen claramente de manifiesto lo que se defiende en el estudio adjunto: que la reforma operada en la casación contencioso-administrativa vulnera la Constitución, a diferencia de la reforma operada en la casación civil, que universaliza el recurso de casación por interés casacional, cualquiera que sea el nivel económico del asunto. Como se dice en la Nota de Prensa de la Oficina de Comunicación del Tribunal Supremo, por la que se presenta el referido Acuerdo de la Sala Primera: “La novedad más importante es que por primera vez en España se abre el acceso al recurso de casación a todos los litigantes, con independencia de la cuantía económica del pleito”.
    Lo que solicito a Vd. al amparo, y con los efectos, de lo dispuesto la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición”.

  7. Sevach
    Sevach Dice:

    El salto sin red a un recurso de casación abierto y universal en que el propio Tribunal Supremo filtre la admisión no me parece desatinado. Es más, creo que es seguir la línea del Tribunal Supremo Federal Alemán o en el caso extremo y referente del Tribunal Supremo de EEUU. No deja de maravillarme que en este país exista una Corte Suprema que decide menos de 200 casos por años, como corte suprema federal, civil, administrativa y constitucional, y decide los casos sobre los que pretende decidir con dos palabras “cerciorare denai” (reexaminación excluida), limitándose a admitir los casos de determinar precedente que resuelve conflicto jurídico entre tribunales inferiores, o cuando se trata de una laguna de jurisprudencia, o claro, cuando toca cambiar de jurisprudencia.
    Es cierto que es un poder casi omnímodo y mi censura en este extremo al Anteproyecto radica en la paradoja de enumerar unos motivos supuestamente típicos de admisión de la casación ( concesión a la seguridad jurídica para la galería) y a renglón seguido exponer que podrá lapidariamente por providencia rechazarse la admisión (de plano). Por eso, creo que debe cambiar la situación del actual Tribunal Supremo “que no conoce de cuestiones supremas” para que pueda ocuparse con todo rigor de lo jurídicamente relevante y supremo, pero eso sí, si no merece su atención, al menos una mínima fundamentación o motivación ( el derecho a una respuesta motivada cuando se da un portazo a un justiciable o letrado me parece una conquista histórica que no debería retroceder so pretexto de la eficiencia contencioso-administrativa). P.D. Enhorabuena Isaac por tu artículo, audaz, preciso y certero.

    • Isaac Ibáñez García
      Isaac Ibáñez García Dice:

      Muchas gracias Sevach.

      Me parece muy interesante y pertinente tu apreciación. No obstante, creo que los documentos de la Comisión General del Codificación lo que hacen es abrir el debate doctrinal sobre tan importante asunto y supongo que este proyecto aceptará aportaciones que mejoren su finalidad, como la tuya.

  8. Frances W. Cortez
    Frances W. Cortez Dice:

    Esta teoria es sostenida por Gioja, quien recurre a la teoria Kelseniana de la “norma de habilitacion”. Segun esta doctrina, la decision de un tribunal supremo de cualquier Estado, al ser la ultima voz juridica en ese pais es siempre valida este o no acorde con la normatividad vigente, incluso la constitucional. El ordenamiento juridico “convalida” o “habilita” lo asi resuelto por el Tribunal Supremo.

  9. Lucía de las Heras
    Lucía de las Heras Dice:

    Se habla mucho de dilaciones en juzgados de lo cont-advo, pero es subrayable que el TConst reprocha a un juez tardar dos años en resolver un asunto… mientras que el TConst ha tardado CINCO AÑOS en tramitar ese recurso de amparo. Y a pesar de que el TConst dispone de una inmensa cohorte de Letrados que redactan sentencias y las ponen a la firma de los Magistrados. Aquí va la noticia de “El Mundo” y el enlace:

    El Tribunal Constitucional ha amparado a un inmigrante por la tardanza de un juez en revisar la orden de expulsión de que fue objeto por parte de la Delegación del Gobierno debido a su estancia irregular en España. El juzgado contencioso-administrativo fijó un plazo de dos años para celebrar el juicio, mientras que el TC ha tardado casi cinco en concederle el amparo.

    http://www.elmundo.es/espana/2014/05/19/53792fc322601dfc678b4579.html

    Y otra cosa, siempre a propósito del T Const:

    Parece que ha decidido no resolver nunca el recurso de inconstitucionalidad pendiente frente a la reforma del aborto de la anterior legislatura, ya que está tramitándose en las Cortes otra reforma (reforma de la reforma) por el actual partido gobernante. ¿Puede el T Const hacer de su capa un sayo? ¿Puede negarse a resolver un recurso pendiente ante él desde hace años? ¿No hay un orden predeterminado de tramitación y deliberación de asuntos? Todo esto raya en lo esperpéntico.

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