La provisión de servicios para las Administraciones Públicas: uso y abuso de las encomiendas de gestión

Definitivamente la reforma de la Administración está de moda. No hay día en que no aparezcan artículos con propuestas, más o menos bien fundadas, más o menos demenciales, de reforma del aparato burocrático nacional. Un día la Administración española es mastodóntica y elefantiásica y, al siguiente, nos enteramos de que la idea del tamaño excesivo de las AAPP no era sino un mito.

 

La reforma de la Administración se ha situado así recientemente en los primeros puestos de la agenda de prioridades del Gobierno. Se han creado incluso una Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (con sus correspondientes subcomisiones) y una Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración, con una celeridad que habría sido sin duda muy del gusto de Sir Humphrey Appleby.

 

Las reacciones al informe sobre la reforma de las Administraciones Públicas, elaborado por esa Comisión, no se han hecho esperar, señalando muchos de los elementos de voluntarismo que contiene (véase, por ejemplo, el artículo publicado recientemente por Elisa de la Nuez en ¿Hay Derecho?). Invita desde luego a la prudencia (o al escepticismo) el hecho constatado de que la gran mayoría de las Reformas Administrativas (así, con mayúsculas) fracasan (véase, por ejemplo, este estudio basado en datos del Banco Mundial).

 

Y ello ocurre seguramente porque la Administración es un paquidermo con una gran inercia, una hidra que logra sacar otra cabeza, cuando pensábamos que ya habíamos cortado la primera. La reforma de la Administración, ésta de ahora y cualquier otra, se enfrentará a resistencias y dificultades de todo tipo. Cualquiera que piense que la Administración Pública es susceptible de reforma en un corto periodo de tiempo y con soluciones lineales, está completamente errado (y casi diría que, frente a esos planteamientos, harán bien los funcionarios en boicotear las iniciativas más “iluminadas”, como haría Appleby).

 

Más creíbles son, sin embargo, propuestas más concretas, que puedan introducir mejoras en forma de mejor prestación de los servicios públicos y ahorros de costes para el erario público. Y que sean más fácilmente monitorizables.

 

Una de esas propuestas la ha formulado la Comisión Nacional de la Competencia recientemente en un estudio en el que analiza las encomiendas de gestión que utilizan con bastante generosidad las AAPP. Efectivamente, las Administraciones Públicas han constituido numerosos entes públicos, de variada naturaleza jurídica, que ofrecen bienes y prestan servicios a demandantes públicos y privados, de diferentes formas. Estamos hablando por ejemplo de Tragsa, Red.es o Ineco. Algunos de estos entes tienen la consideración administrativa de medios propios y servicios técnicos de las Administraciones, lo que les permite contratar sus servicios a través de encomiendas de gestión. Para que nos hagamos una idea de la importancia económica del asunto, los 37 medios propios de la Administración central facturaron en el último ejercicio disponible alrededor de 2.500 millones de euros. En las Comunidades Autónomas podría haber más de cien de estas entidades que tienen la consideración de medios propios

 

La encomienda de gestión a este tipo de entidades públicas es un instrumento de provisión de bienes y servicios reconocido normativamente que, permite una gran discrecionalidad en su utilización, en atención a la naturaleza “interna”, impuesta y de subordinación de la relación entre proveedor (medio propio) y demandante (Administración matriz).

 

La principal característica de las encomiendas es su carácter directo, es decir, su sustracción de los procedimientos de licitación pública, y por tanto de la concurrencia, que de acuerdo con la normativa aplicable debe regir, preferentemente, la provisión de bienes y servicios. El recurso a las encomiendas, cuando es sistemático, puede suponer condiciones menos ventajosas para las Administraciones demandantes que las que se derivarían de una licitación pública y una limitación de la posibilidad de acceso o expansión a determinados mercados por parte de operadores privados alternativos.

 

A la Comisión Nacional de la Competencia le preocupan especialmente las consecuencias en el mercado de este tipo de relaciones entre entidades públicas: fundamentalmente, que se sustraen a la competencia toda una serie de concursos públicos y que la generalización de las encomiendas de gestión puede estar expulsando a empresas del sector privado que podrían prestar esos mismos servicios en unas condiciones más ventajosas.

 

Pero el informe de la CNC tiene además otras lecturas: la primera es la importancia que la racionalización de este tipo de prácticas podría tener para el erario público, consiguiendo ahorros importantes con la introducción de competencia (en forma de concursos públicos abiertos).

 

La segunda tiene que ver con la práctica bastante generalizada de subcontratar la prestación de los servicios que estas entidades hacen a terceras empresas. Es decir, se sustrae a la contratación pública la prestación de determinados servicios y luego se otorga a determinadas empresas, pero ya sin observancia de los principios de publicidad y transparencia.

 

La tercera es que no hace falta echarle demasiada imaginación para caer en la cuenta de que este escapismo de los marcos de la contratación pública puede hacer más fácil determinadas prácticas irregulares (léase, “contrato a quien me da la gana” o “colócame a estas y estas personas en la empresa”), es de suponer que más frecuentes a medida que disminuyamos el nivel de la Administración Pública.

 

La cuarta y última tiene que ver con lo que decíamos al principio: es muy difícil acabar con este tipo de prácticas. Porque están muy arraigadas y la inercia de la administración tiende a perpetuarlas. Pero también porque son cotos de poder de los distintos ministerios (Agricultura, Fomento, Industria son los amos/esclavos de Tragsa, Ineco y Red.es, respectivamente) y a ver quién es el guapo que le pone el cascabel al gato de quitárselos…

 

En resumen y por no ser pesimista: ¿hay que reformar la Administración? Hay que hacerlo. Pero que no nos vendan soluciones milagrosas e inmediatas: y que nos muestren más decisión con ciertas prácticas que quizá debieran cambiar. Como ejemplo de los dos enfoques, el lector puede comparar lo que dice sobre las encomiendas de gestión el informe para la reforma de las administraciones públicas (págs. 193-195), con el rigor que se desprende del informe de la CNC (que pide que el recurso a las encomiendas de gestión sea lo que siempre debió ser, una excepción debido a razones de urgencia o especial interés público).

3 comentarios
  1. Mucius Severus
    Mucius Severus Dice:

    Muy interesante post: una visión desde el punto de vista de la competencia. Aunque cabría decir algo más. Esas encomiendas lo que en definitiva significan es un rodeo de las normas administrativas que son las que deben regir la actuación pública para usar las más cómdas y flexibles del derecho mercantil. Y esa flexibilidad a quien beneficia normalmente es a quien quiere favorecer a determinadas personas o entidades. Aunque en algunas ocasiones pueda tener una justificación en la autonomía, en otras es simplemente un medio para hacer de su capa un sayo.

  2. Mercedes
    Mercedes Dice:

    Acertada llamada de atención sobre un asunto atractivo que nos ha interesado a muchos desde hace años, porque exige analizar las diversas situaciones que pueden darse. Y es que hay que diferenciar las ventajas de contar con una organización especializada que puede satisfacer concretos fines públicos, con los abusos que han derivado en multiplicar organismos, sociedades, fundaciones, agencias y todo tipo de entidades públicas para subcontratar obras y servicios sin cumplir las razonables exigencias de la contratación administrativa. Bien resume este comentario el Informe donde se señalan algunos vicios sobre los incrementos de precios finales, el abultado coste de personal, de elusión de la publicidad, etc… No obstante, conviene ponderar las circunstancias de cada situación y las funciones o servicios a realizar, porque tan necesario es la fortaleza de un mercado con empresas privadas como la existencia de una Administración con cierto músculo de organización para actuar.

  3. KC
    KC Dice:

    Ayer tenía el humor por los suelos y no sabía si verme una película de los Marx o leer algún manual sobre Administraciones Públicas hespañolas. En particular podría decir varios nombres de supuestos expertos en Derecho Administrativo que superan con creces al mismísimo Groucho Marx. Lo curioso es que están de catedráticos en universidades hespañolas. El día que los juristas teóricos en Hespaña entiendan que hay una cosa llamada realidad práctica, ese día habremos adelantado en la confección de sistemas.

    Y si algunos economistas hespañoles entendieran lo que influyen determinadas otros ámbitos en eso que pueda ser la economía, entonces… nos despertaremos y comprobaremos que sólo era un sueño.

    Mientras tanto, a echarnos unas risas.

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