La Diputación Provincial, esa gran desconocida…y algunos datos para empezar a conocerla.

Dentro de la compleja arquitectura institucional española, las diputaciones son grandes desconocidas para los ciudadanos. A aquellos que vivimos en comunidades autónomas uniprovinciales nos resulta particularmente ajena esta institución, pero el resto de los ciudadanos tampoco parecen muy familiarizados con las funciones que desempeñan. Si realizásemos una encuesta entre la población española probablemente la única función que podrían identificar los ciudadanos, y no todos, sería la de prestar apoyo y servicios a los municipios más pequeños. Concretar en qué consiste este apoyo no resultaría fácil para la mayoría de estos ciudadanos.

Por empezar con un poco de historia, las Diputaciones aparecen con la Constitución aprobada en Cádiz en 1812, que reorganiza el sistema de administración territorial del Estado. Las diputaciones nacen para gobernar las provincias. En el año 1833 se aprueba una nueva configuración en provincias que ha permanecida prácticamente inalterada hasta nuestros días. En la Constitución del año 1978 se establece que las Diputaciones deben prestar sus servicios a los Ayuntamientos que integran la provincia, para garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los municipios, prestando mayor atención a aquellos que cuentan con menos recursos para poder cumplir con los servicios de competencia municipal. La principal norma legal que rige el funcionamiento de las Diputaciones es la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Uno de los aspectos que contribuye a la poca visibilidad de las diputaciones es su modelo de elección indirecta. El programa de gobierno, o los candidatos a Diputados provinciales, nunca se someten a un proceso electoral directo. Su elección, como refleja la Ley 7/1985, se realiza de forma indirecta a partir de los resultados de las elecciones municipales. Los votos obtenidos por cada partido político en las circunscripciones delimitadas por los partidos judiciales, determinan el número de diputados provinciales asignado a cada partido, que se elegirán entre los concejales o alcaldes. El Pleno de Diputados provinciales elige al Presidente de la Diputación. Los ciudadanos nunca visualizan a candidatos a diputados provinciales, o a presidentes de diputación, y aún menos asistirán a ningún debate sobre los programas o proyectos que abordarán las diputaciones. Este déficit de legitimidad democrática debería constituir por sí mismo una razón suficiente para cuestionar esta institución. No es la única.

A pesar de esta escasa visibilidad, las diputaciones manejan un presupuesto nada desdeñable. Las diputaciones provinciales gastaron en 2012, 5.382 millones, según los datos facilitados por el Ministerio de Hacienda. Esta cifra asciende al entorno de los 22.000 millones si se suman las diputaciones forales y los consejos y cabildos insulares. Las diputaciones forales, que cuentan con competencias específicas de recaudación de impuestos en los territorios forales suponen la mayor parte de este presupuesto. Dejando a un lado, para el objeto del análisis de este post, a las diputaciones forales, los más de 5.000 millones que gastan el resto de Diputaciones es una cantidad nada desdeñable. La deuda de estas administraciones asciende a 6.979 millones en el primer trimestre de 2013, frente a los 5.392 millones registrados en 2007, un 23 por ciento más desde el inicio de la crisis. Estos datos, recogidos en un informe del Círculo de Empresarios (ver aquí y aquí), deberían causar un notable estupor, especialmente si tenemos en cuenta que estas instituciones apenas si tienen competencias.

Las competencias de las diputaciones provinciales fueron reduciéndose a medida que se desarrollaba el modelo de comunidades autónomas. Dentro de las competencias típicas que podemos encontrar en una diputación, cabe identificar dos grandes grupos: servicios sociales, y cooperación con ayuntamientos / desarrollo de infraestructuras.

En el primer grupo, el de servicios sociales, se encuadran programas de empleo, de formación, de atención a dependientes, de apoyo a instituciones culturales, de apoyo a actividades deportivas, de ayuda a emprendedores, etc., etc. La mayoría de estos servicios se plasman en la concesión de subvenciones. Dentro de estos servicios, muchas diputaciones cuentan también con residencias para mayores, instalaciones culturales, o incluso hospitales propios.

En el segundo grupo, las diputaciones prestan servicios de cooperación con ayuntamientos, y de desarrollo y mantenimiento de infraestructuras en pequeños municipios de la provincia. En estos servicios se encuadra el apoyo de asesoría jurídica o de recaudación de los tributos. Las diputaciones también se encargan del mantenimiento de las carreteras y caminos provinciales, y de la construcción de infraestructuras como polideportivos o residencias en pequeños municipios, que por su cuantía, no pueden abordar con el presupuesto municipal.

Pero sin duda, lo que más llama la atención al analizar los presupuestos de las diputaciones es la cuantía del gasto de personal y servicios corrientes.  Entre el 30% y el 50% del gasto total de las diputaciones se dedica a personal. Otro 20%-30% es gasto corriente. Lo que deja en un exiguo 40% lo que realmente dedican las diputaciones a inversiones y programas.  Si añadimos los gastos corrientes de los organismos dependientes, esta cantidad podría reducirse al entorno del 20%. Este gasto de personal se produce en una institución que no presta servicios directos a los ciudadanos, y por tanto no cuenta entre su personal con médicos, profesores, bomberos, policías o jueces. Todo el personal de las diputaciones es personal dedicado a la gestión de los programas en que se plasma la ejecución de sus funciones. La mayoría de estos programas se reducen a la concesión de subvenciones. Imagínese una ONG que de todo el dinero que recauda para sus proyectos dedicase un 60% a su propia gestión y sólo un 40% llegase a los destinatarios de los proyectos. Normalmente calificaríamos a esta ONG de o bien contar con una gestión muy deficiente, o bien de ser una organización corrupta que se queda con el dinero que recauda. No es difícil trasladar estas mismas conclusiones, y estas dudas, al funcionamiento de las diputaciones.

Estos parámetros de gastos varían entre diputaciones, pero todos ellos se encuentran en rangos similares. Tomemos como ejemplo la diputación de Castellón, en su presupuesto consolidado (incorporando los organismos dependientes) del año 2013 encontramos las siguientes cifras (ver aquí):

 

 

Concepto

Gasto

%

Gastos de Personal

26.541.479,40

24,7%

Gastos Corrientes en Bienes y Servicios

18.157.412,49

16,9%

Gastos Financieros

2.597.955,79

2,4%

Transferencias Corrientes

45.147.190,88

42,1%

Gastos de Inversión

7.256.695,00

6,8%

Transferencias de Capital

7.598.002,02

7,1%

TOTAL

107.298.735,58

100,0%

 

Excluyendo los gastos derivados de activos y pasivos financieros, Castellón gasta el 41,7% de su presupuesto en gasto corriente. Abrir la diputación, sin prestar ningún servicio cuesta casi 45 millones de euros. El gasto en inversión y transferencias de capital suponen únicamente el 13,8%. Las transferencias corrientes, donde se enmarcan contribuciones a consorcios de bomberos, hospitalarios, y otras subvenciones ascienden al 42,1%. En esta partida se encuadrarían también las transferencias dirigidas a cubrir gastos corrientes de la administración paralela dependiente de la diputación (organismos y consorcios autónomos).

El caso de la diputación de Sevilla es similar. En su presupuesto consolidado del año 2013 (ver aquí), los gastos corrientes ascienden al 54,7%. Las inversiones suman un 18,3%.

Concepto

Gasto

%

Gastos de Personal

126.043.731,27

42,5%

Gastos Corrientes en Bienes y Servicios

36.014.672,06

12,2%

Gastos Financieros

5.287.895,55

1,8%

Transferencias Corrientes

74.805.697,55

25,2%

Gastos de Inversión

34.994.914,75

11,8%

Transferencias de Capital

19.197.033,62

6,5%

TOTAL

    296.343.944,80

100,0%

 

No es difícil sacar conclusiones a la luz de estas cifras.

En el año 2013 es difícil defender que los mismos servicios los presten tres niveles de la administración. La prestación de un servicio como el de teleasistencia para personas dependientes puede prestarlo el ayuntamiento, la diputación, o la autonomía, en un claro ejemplo de solapamiento y duplicidad de competencias, y disfunción en la actual organización de la administración española. No debería ser demasiado difícil argumentar que lo racional es que las diputaciones dejen de prestar la función de servicios sociales, que duplica a la que ya hoy prestan las comunidades autónomas o los propios municipios.

Los servicios de cooperación con ayuntamientos son las competencias más específicas de las diputaciones. En otros países de nuestro entorno, se optó hace tiempo por un modelo de ayuntamientos más grandes, que pudiesen prestar todos los servicios sin precisar apoyo de otra institución. España es prácticamente el único país de Europa que tras la segunda guerra mundial no abordó un proceso de fusión de municipios. No es tarde para incentivar la fusión de municipios. En cualquier caso, si no se llega a abordar este proceso, la atención a los municipios pequeños es un servicio que fácilmente podría prestar la comunidad autónoma, o la mera cooperación entre municipios.

Las diputaciones son instituciones que no eligen directamente los ciudadanos, que no rinden cuentas de sus actividades y de su gestión en ningún proceso electoral, que cuentan con una notable cantidad de dinero para subvenciones, y una nutrida nómina de empleados, poco acorde con las competencias y funciones que desempeñan. Esta situación es un caldo de cultivo perfecto para la corrupción, el clientelismo y el caciquismo. Escándalos como el de Baltar en Orense, o el de Fabra en Castellón, son solo la punta del iceberg de lo que podemos imaginar que sucede en las diputaciones provinciales.

El interés por mantener las diputaciones provinciales, o aún peor, por asignarlas nuevas funciones, no puede entenderse en ningún caso en beneficio de los ciudadanos. Las diputaciones constituyen la institución perfecta para que los partidos políticos puedan tejer redes clientelares, utilizando unas subvenciones poco justificadas, y para que estos partidos puedan emplear a allegados y simpatizantes, en instituciones con escasa tradición de rendición de cuentas. La defensa de las diputaciones solo se entiende desde la óptica de la partitocracia y de la interpretación de las instituciones como agencias de colocación y prestación de favores.

Hoy las diputaciones son una herencia de un pasado de caciquismo y clientelismo. Por higiene democrática, es una institución que debería desaparecer. Asignar sus competencias a las comunidades autónomas y a los municipios (actuales o fusionados) parece un ejercicio sencillo. La verdadera dificultad radicará en reubicar o despedir a los funcionarios o empleados laborales que hoy realizan funciones, cuando menos duplicadas, y en muchos casos innecesarias. Abordar esta tarea solo puede conducir a notables ahorros, y a una mejora de la calidad democrática de nuestro país.

18 comentarios
    • JESUS B
      JESUS B Dice:

      Interesante cierto, pero un tanto arriesgadas las conclusiones. Quizás el error sea pensar parcialmente sobre la organización territorial del Estado. Quizás lo razonable sea terminar con las comunidades autónomas y dejar las diputaciones, sin perjuicio claro vistas las cifras de mejorar su eficiencia. No veo la utilidad de 17 poderes legislativos, pero sí una organización provincial con las funciones que el post explica.
      J.

  1. David Sotomonte
    David Sotomonte Dice:

    Pues lamentablemente estas instituciones están lejos de desaparecer porque la reforma local que el Gobierno va a aprobar lo que hace es reforzar su papel!!

    Increible conclusión después de las cifras que se pueden leer en este post, la mitad de los presupuestos de algunas diputaciones se va en gastos corrientes (salarios, luz, agua del efidicio, etc)… Vamos que sin hacer nada cuestan un riñón y medio, que pagamos todos claro está, ya conocemos las bondades del dinero público.

    Y encima, como bien destaca el autor del post, en el caso de las diputaciones provinciales los ciudadanos que vivimos en esas Comunidades no elegimos a los privilegiados diputados de turno, gran ejemplo democrático desde luego (los ciudadanos de Euskadi y Navarra son más afortunados porque los diputados de las diputaciones forales sí se eligen de forma directa por los votantes).

  2. David Sotomonte
    David Sotomonte Dice:

    Ah por cierto, me gustaría que el Sr Montoro publicase el informe de su Ministerio donde se demuestre la eficacia económica del modelo de prestación de servicios públicos a través de las Diputaciones, pura curiosidad. Porque claro si en la super reforma local han decidido reforzar el papel de estas instituciones será que lo han estudiado seriamente, faltaba más…

  3. Nicolás
    Nicolás Dice:

    ¿Cuál cree que pueden ser los motivos por los que el Gobierno se niega a suprimir estas instituciones? Aparte de la ya manida excusa de que se destruirían puestos de trabajo.
    ¿Existe una gran oposición a esa posible supresión? ¿Por parte de quién?
    Gracias

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Nicolás, las diputaciones juegan un papel muy importante para los grandes partidos mayoritarios como “incentivo” de sus organizaciones provinciales. El post muestra que es una institución que reúne muchos requisitos que la hacen muy atractiva para la gestión partitocrática: poca rendición de cuentas, elección indirecta, y mucho dinero sin una competencia específica, lo que permite un uso bastante discrecional. Eso proporciona un notable “poder de influencia”, muy atractivo para los partidos políticos.
      La reubicación o despido de las muchas personas que trabajan en las diputaciones no sería una tarea sencilla, y desde luego no sería popular, lo cual también lleva a evitar este problema.
      Y también siempre se aduce que esta institución está en la Constitución. Es cierto. Pero el desarrollo del modelo autonómico debería haber llevado a un vaciamiento de esta institución, a medida que las comunidades adquirieron muchas de sus competencias.

  4. José Manuel Valle
    José Manuel Valle Dice:

    He sido durante más de 35 años funcionario de la Diputación de Sevilla, y aún hoy me sigo preguntando ¿para qué sirven? la respuesta es obvia, absolutamente para nada. Sólo son el cementerio de mamuts de ex alcaldes y concejales, ex diputados etc. que han sido apartados por las urnas -que no por sus partidos- de sus cargos. Su existencia hoy, son un disparate más, del Registrador titular de Santa Pola. El personal de libre designación más “asesores” suman en la de Sevilla más de 140 personas con salarios anuales de entre 45.000 a 78.000 €. También en el Ayuntamiento acaban de crear tres plazas con salarios de 100.000 € anuales. La única forma que atisbo para su desaparición es la quiebra del Estado.

  5. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Muchas gracias por el post, que es muy clarificador de a quien beneficia el mantenimiento de estas instituciones, que no es precisamente a los contribuyentes. Me consta además que no es nada fácil encontrar datos sobre las Diputaciones, lo que ya es en sí mismo un dato que debería preocupar y hacer saltar todas las alarmas, por no hablar de los casos de corrupción que menciona el post y que son de los más llamativos de las AAPP españolas, y mira que hay donde elegir. Es importante que los ciudadanos sepamos estas cosas para que no nos tomen el pelo. A mí también me gustaría ver el informe de Montoro al que alude uno de los comentaristas, me imagino que está en el mismo cajón que el que hizo la Comunidad de Madrid antes de privatizar (o intentarlo) la gestión de sus hospitales. Enhorabuena, necesitamos muchos posts como este..

    • David Sotomonte
      David Sotomonte Dice:

      Elisa sobre el tema de la transparencia de estas instituciones, puedes echar un vistazo al trabajo de la gente de Transparencia Internacional, tienen un índice de transparencia de diputaciones.

      Los resultados completos por ahora son del 2012, no sé cuando publicarán los de 2013. La metodología del trabajo es rigurosa y el resultado… el esperado supongo

      http://www.transparencia.org.es/INDIP/INDICE_INDIP.htm

  6. Sofía
    Sofía Dice:

    Gracias por la explicaciones que se dan en este post. Como ciudadana desconocía (hasta antes de leer el post) la función de las diputaciones ni el contexto histórico en el que se forjaron; al menos he sido consciente de que nadie me lo había explicado ( y yo tampoco había pedido explicaciones) . Gracias por animar a la reflexión y la crítica razonada. Gracias a todos los que contribuyen en este blog a explicar el funcionamiento de este Estado nuestro….tan especial.

  7. Carlos Javier Galán
    Carlos Javier Galán Dice:

    Lo firmo. Muy ilustrativo.

    Un buen retrato de las diputaciones se produjo en el debate de presupuestos en el Congreso. Más o menos fue así -cito de memoria-:
    Montoro:
    – Y eso que su señoría ha llamado chiringuitos se llaman diputaciones provinciales.
    Rosa Díez:
    – Yo sólo he hablado de suprimir chiringuitos políticos. ¿Por qué sabía usted que me estaba refiriendo a las diputaciones provinciales?
    Y la portavoz de UPyD se bajó de la tribuna dejando esa pregunta en el aire.

  8. Juan Luis Redondo
    Juan Luis Redondo Dice:

    Gracias a todos por vuestros comentarios. Espero ser un poco más optimista que José Manuel Valle, y espero que para poder ver desaparecer esta institución no haya que esperar a que quiebre el estado, aunque la experiencia de José Manuel trabajando tanto años en una diputación es un aval importante. Y Sofía, creo que el desconocimiento sobre las diputaciones provicinciales es bastante generalizado en España. Nadie sabe a qué se dedican, pero preguntamos poco sobre en qué se gastan el mucho dinero que gestionan.

  9. Isidro Elhabi
    Isidro Elhabi Dice:

    Excelente post!

    Senado… Fuera
    Empresas de capital público… Fuera.
    Entidades públicas empresariales… Fuera
    Organismos Autonómos… Fuera.
    Agencias… Fuera.
    Mancomunidades…fuera.
    Comarcas… Fuera.
    Diputaciones… Fuera.

    Cada día me corroboro más en esa afirmación que creo que dijo JR Rallo: “Dale a un liberal los presupuestos y un rotulador rojo y en dos días acaba con la crisis”

    Tenemos Administración Pública por encima de nuestras posibilidades

  10. Luisa
    Luisa Dice:

    Muchas gracias por la información, tan clara y directa. No tengo nada que decir, sólo que esta página, cada vez más visitada e influyente, es una de las pocas esperanzas que quedan de que nuestros problemas puedan resolverse.

  11. Francisco Pérez
    Francisco Pérez Dice:

    Sorprende que algunos como Isidro pongan en el mismo saco instituciones eficaces y de control maś directo de los ciudadanos como comarcas y mancomunidades al lado de instituciones de dudosa calidada democratica como las diputaciones, o aun más los neorecentralistas, que no entienden que una camara legislativa de una comunidad autonoma es la respuestas a muchas aspiraciones de muchos ciudadanos, yo personalmente creo en la descentralización y aún más en el municipalismo, creo que la base de la democracia son los municipios por su contacto con el ciudadano, también creo que sinceramente los presupuestos que gastan las diputaciones les vendrían muy bién a las CCAA que podrian realizar todas esas funciones con un ratio inversion/gasto gestion mejor, el ejemplo donde vivo, que por cierto aparece una de las diputaciones en el artculo, castellon, es significativo. Aqui, por ejemplo las comarcas es algo muy identificativo para la gente, y suelen ser un buén ambito de gestion , como ha probado, aun que no plo parezca , la gestion de educacion y sanidad en cuanto a descentralizacion. a Dia de hoy tenemos 99 diputados en corts (autonomicas) y 89 diputados provinciales, la idea correcta sería pedir a las cortes que unificaran las tres provincias en una sola, con la ventaja que da la constitucion para entonces transferir todos esos recursos a la CA , como sucede en asturias la rioja etc.. así con unas corts con 109 escaños ya lo tendriamos, de al siguiente manera .. 26 escaños comarcales uninominales y con voto alternativo (se votan preferencias del 1 al 5 p ej.) com en irlanda, 24 escaños de mancomunidades comarcales o governaciones que serian las del Nord, Interior, Valencia (sin la capi) Centrals y el Sud junto con los escaños comarcales hacen las funciones intermedias de gestion, ademas de ser parlamentarios, 14 escaños de las ciudadaes con regmen especial 9 de Valencia Capital y 5 de Alicante y comarca y por útlimo 45 escaños por cirscunscripcion única de todo el territotio. La administracion autonomica también quedaria muy descentralizada y se les incentivaria a los ayuntamientos a programas de colaboracion en servicios comunes y competencias ( con el consiguiente gestion presupuestaria y responsabilidad fiscal) la administracion autonomica quedaria para politcas generales (comunicaciones , grandes infraestructuras poitcas genrales de educacion y sanidad etc.., y control del gasto , lo que me parece un error es replicar la organizacion estatal con todos sus defectos. Un saludo Juan Luis

  12. Alfonso
    Alfonso Dice:

    Realmente me sorprende que un artículo que pretende dar a conocer a fondo el papel de las diputaciones demuestre tan profundo desconocimiento, no solo de estas instituciones, sino en general de lo que ponen de manifiesto los números de un presupuesto.
    Asociar el gasto del capítulo de personal y del capitulo de gasto en bienes y servicios, como gastos improductivos es, sino mala fe, si un desconocimiento del funcionamiento de estas instituciones.
    En concreto en el capitulo de personal se incluyen en general el gasto del personal con tareas administrativas. A menudo la diputaciones gestionan centros educativos, de centros de servicios sociales y hospitalarios que consumen una parte importante de este “gasto improductivo”
    Lo mismo se puede decir de los gastos en bienes y servicios. Este capitulo recoge no solo los gastos energía, teléfono, mantenimiento de instalaciones. Recoge también el coste de prestación de servicios de recogida y tratamiento de residuos de los municipios de la provincia, de la prestación de ayuda a domicilio mediante empresa, y de otros de similar naturaleza que para nada se pueden clasificar como improductivos.
    Me parece muy destacable, por el contrario, y en especial en el caso de la Diputación de Sevilla el porcentaje dedicado a la realización de inversión, de transferencias a los ayuntamientos para inversiones y de transferencias para la prestación de servicios municipales.

    • Juan Luis Redondo
      Juan Luis Redondo Dice:

      Alfonso, no deberìa sorprenderte tanto. Estaría bien que esas cosas que comentas fueran transparentes y se conocieran. Números que indican que porcentaje del personal se dedica a esas labores es imprescindible. Lo conocido, es que esos casos que comentas son mínimos (porque los servicios están en su mayoría subcontratados). Si es de otra forma, nos encantará a todos los ciudadanos conocer los datos. Todo gasto es improductivo si no se dedica a prestar un servicio útil a los ciudadanos. No es que un gasto en personal o en bienes y servicios sea improductivo. Es improductivo si a lo que se dedica ese personal o esos bienes no es a prestar un servicio a los ciudadanos, sino a prestar servicios internos de dudosa utilidad para los ciudadanos.
      La mayoría de esos servicios que comentas serían o bien prestados por ayuntamientos, o bien prestados por CC.AA. Que sea personal de las diputaciones quien los presta require transparencia. Y en cualquier caso requeriría reordenar una asignación de competencias tan caótica. El desconocimiento se deriva de la opacidad de una institución que maneja mucho dinero, y no reporta en qué. Y la percepción como ciudadano es que en efecto nadie sabe en qué se gasta ese dinero.
      Que le sorprenda que la diputación sirva para hacer transferencias de presupuesto a ayuntamientos, no deja de mostrar lo que valoras el trabajo de las diputaciones. Nuevamente una labor inúitil y prescindible que deberia hacerse en otras instituciones.
      La diputación es una institución extraordinariamente opaca, que no rinde cuentas, ni en las urnas, ni en un parlamento, y que muestra una y otra vez niveles de caciquismo y clientelismo que a muchos nos gustaría ver desterrados de este país. Institución perfectamente prescindible, con una reasignación de sus escasas competencias útiles (servicio a pequeños ayuntamientos), que mostraría un extraordinario ahorro.

  13. Lupe J
    Lupe J Dice:

    Estoy de acuerdo con JESUS B. Como ciudadanos, sería un avance en democracia poder elegir a nuestro diputado/a provincial, que su despacho esté abierto a consultas, problemas y necesidades de los ciudadanos y que nos represente y defienda nuestros intereses en el Parlamento. Y adiós a las autonomías´.

Los comentarios están desactivados.