¿Nos tomaremos algún día en serio la técnica legislativa?

En su Sentencia 150/1990, nuestro Tribunal Constitucional dijo que “hay que comenzar por recordar que los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma. En este orden de exigencias no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. Resulta inexcusable en este contexto el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, por alumbrar una normativa tributaria abarcable y comprensible para la mayoría de los ciudadanos a los que va dirigida; puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia…”

Tal y como puso de manifiesto un reciente informe de la CEOE en España hay en vigor unas 100.000 leyes y normas de todo tipo, de las cuales prácticamente 67.000 son de carácter autonómico, que distan mucho de tener una mínima coordinación con las estatales. Nada menos que alrededor de un millón de páginas, una verdadera hemorragia legislativa, que lejos de disminuir sigue creciendo hasta el extremo de que el pasado año tanto el Boletín Oficial del Estado como los distintos diarios oficiales de las comunidades autónomas imprimieron más de 1,2 millones de páginas. Es cierto que vivimos en sociedades complejas, pero  tal desmesurada proliferación no favorece la seguridad jurídica ni el propio cumplimiento de la Ley. Tampoco aporta ningún beneficio tangible a los ciudadanos, pues lo cierto es que, en la práctica, gran parte de ese volumen legislativo obedece a la actual tendencia a incluir en las leyes interminables principios generales y declaraciones altisonantes más en la línea de la propaganda política que de la utilidad práctica, por no mencionar la infinidad de redundancias o simples cursilerías, provocadas por una mal entendida corrección política por parte del legislador, contraria muchas veces a las más elementales reglas gramaticales reconocidas por la RAE.

Poco se ha hecho oficialmente en España hasta la fecha para remediar la actual situación de desconcierto jurídico: las ya superadas, en nuestra opinión, Directrices de técnica normativa de 1991, reformadas en el año 2005; la Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del análisis de impacto normativo, del año 2009; y el Informe de la Comisión de modernización del lenguaje jurídico, del año 2011. En definitiva, políticas fragmentarias lejanas de una verdadera estrategia de calidad y simplificación normativa.

La opinión de los economistas no es mejor que la de los juristas. Así, Cesar Molinas en su libro“Qué hacer con España. Del capitalismo castizo a la refundación de un país” nos recuerda que “España es un caso agudo de incontinencia legislativa y de ineptitud técnica por parte del legislador. La calidad técnica de estas disposiciones es muy baja y esto es un incentivo para la alta litigiosidad que se observa en España… La litigiosidad en España es el 30 por ciento superior a la de Francia y el doble que la de Alemania”. Y en este blog hemos dedicado muchísimas entradas a este gravísimo problema, unas veces desde un punto de vista más filosófico y generalista, y otras comentando disparates legislativos varios de los que todos días tenemos abundantes ejemplos.

La respuesta del Gobierno es la habitual: mucha preocupación de boquilla y mucha Comisión y seminarios sobre calidad normativa y ninguna medida real y efectiva, encaminada de verdad a acabar con las causas. Claro que es difícil solucionar un problema del que uno es la principal causa. Y conste que no hablamos solo del Gobierno central, los Gobiernos autonómicos son incluso peores. Ahora además ya pueden todos emitir Decretos-leyes, otro gran avance en la dirección incorrecta. En fin, demos gracias a que por ahora Diputaciones y Ayuntamientos no legislan, aunque las Ordenanzas de algunos ya se parecen más a a las Pandectas que a una herramienta útil del Gobierno municipal.

Como habrán visto no mencionamos a los Parlamentos porque la verdad pintan bastante poco en todo esto, aunque teóricamente encarnen el Poder o más bien los Poderes legislativos. Pero como ya saben los lectores preferimos sujetarnos a la realidad y no a la ficción, aunque sea la ficción constitucional. Las leyes se hacen por el Poder ejecutivo, y eso cuando hay suerte, porque muchas veces se hacen fuera, en despachos o en empresas, externalizándose así el BOE especialmente  las normas complejas técnicamente o/y que afectan a los intereses de gente importante. Se hacen además de forma desordenada y caótica, dado que todo el mundo quiere meter cuchara, especialmente si la ley puede dar una buena foto o/y puede afectar a los intereses de grupos de presión. En último término, el propio deterioro institucional  hace que sea muy difícil contar con técnicos competentes y una dirección política y estratégica clara para elaborar un buen Proyecto de ley, y a las pruebas nos remitimos. La últimas Leyes (o más bien Decretos-leyes) aprobados son muy malos técnicamente, más allá del juicio que merezca su orientación política o estratégica, cuando la hay.

Por último, parece que esta técnica nacional de la “legislación difusa” no es la más apropiada desde el punto de vista teórico, más allá de las disfunciones que el sistema presenta en la práctica. Efectivamente, aunque formalmente la competencia para dictar directrices en materia de técnica legislativa corresponde al Gobierno respecto a los Anteproyectos de Ley y los proyectos de Reglamento, y al Parlamento en relación con los proyectos y proposiciones de Ley, parece conveniente que exista un órgano especializado de estudio y asesoramiento en materia de técnica normativa. Pero por ser prácticos ¿Qué cosas concretas se podrían hacer siguiendo lo que se ha hecho en otros países con un problema similar aunque no multiplicado por 17?

En este blog se nos ocurren dos muy sencillas:

  1. Elaborar un plan general con medidas concretas para la mejora de la calidad legislativa. Particularmente hasta se podría proponer una extensión máxima de caracteres, como hacemos con los colaboradores de este blog. Una curiosidad de nuestra época es que las leyes son cada vez más largas y cada vez dicen menos cosas. Otra sería la de imponer que se deje claro que se deroga o que se modifica, aunque sea para desincentivar la legislación diarreica. Nada de “se derogan todas las disposiciones que contradigan lo dispuesto en esta Ley”. A buscarlas de una en una y a poner cuales son. Si no, no vale.  Prohibir expresiones como “sin perjuicio” o “no obstante” sería otra buena medida. Si las excepciones superan en número a la regla o principio general, mejor replantearse cual es la regla general y cual la excepción, aun a costa de la imagen. Y nada de declaraciones programáticas ni de intenciones en los textos legales. Para eso –siendo generosos- están las Exposiciones de Motivos o mejor todavía los discursos políticos.
  2. Crear un órgano prelegislativo que actúe como centro técnico al servicio del asesoramiento y elaboración de nuestras leyes, mejorando la calidad del ordenamiento jurídico. Para esto no hace falta crear el enésimo “organismo milagro”, sino simplemente convertir la Comisión General de la Codificación (sí, todavía existe) en una verdadera Comisión General de Legislación, similar al existente en los países de nuestro entorno, como órgano especializado de estudio y asesoramiento en materia de técnica normativa.

No cabe duda de que una verdadera estrategia de calidad y simplificación normativa exige una actividad permanente de planificación, dirección, coordinación y revisión del sistema normativo. Las funciones enunciadas deberían realizarse, como ocurre en otros países de nuestro entorno, por un órgano de alto nivel que abarque todas las competencias de la actividad prelegislativa del Estado, inicie y prosiga un proceso de unificación y recodificación y controle la calidad de la técnica legislativa general. En los países europeos que se preocupan por una legislación clara y accesible a los ciudadanos existen órganos de alto nivel, generalmente dependientes de la Presidencia del Gobierno, encargados de la mejora permanente de la legislación.

La mayor parte de los Gobiernos de países miembros de la Unión Europea han constituido organismos de alto nivel para ayudar en las funciones de planificación, dirección, coordinación y revisión del sistema normativo. Tales organismos están dedicados a fomentar la mejora de las futuras regulaciones y a reformar los procedimientos normativos con vistas a mejorar su eficiencia y efectividad. Por ejemplo En Inglaterra, se dedican a estos estudios el Royal Institute of PublcAdministration, el Office of Parliamentary Counsel, la Statute Law Society, el Instituto de Criminología de la Universidad de Cambridge, el Centro de Criminología y de Estudios Filosóficos y Sociológicos de la Universidad de Edimburgo, así como los centros socio-legales de la Universidad de Sheffiel y de Oxford.  La creación de un órgano permanente homologable a lo que existe en dichos países no tendría que suponer un incremento del gasto público y podría plantearse desde una reforma de la actual Comisión General de Codificación, órgano de asesoramiento en la preparación de tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia, cuya participación real en las tareas legislativas ha sido muy desigual, interviniendo por lo general sólo en la preparación de los proyectos que pretenden reformar los grandes códigos o las leyes de enjuiciamiento.

Resulta paradójico que aparezca, desde hace años (sin hacerse nada al respecto), colgada en el Web del Ministerio de Justicia una página dedicada a esta cuestión, en la que se reconoce que “diversos sectores doctrinales han coincidido en la necesidad de convertir la Comisión en un flamante Consejo General de Legislación”. Como continúa indicando el Ministerio de Justicia en su página web, una valoración favorable de esta propuesta podría materializarse con una pequeña modificación de los Estatutos de la Comisión. Existen, por otro lado, investigadores cualificados sobre la materia que podrían colaborar junto a los necesarios representantes ministeriales y a otros del Centro de Estudios Constitucionales y del Instituto de Administración Pública. De esta manera, podría prestarse la atención que merece a una materia muy considerada en los países de nuestro entorno jurídico pero infravalorada en nuestro propio sistema legislativo”.

¿Nos lo tomamos en serio de una vez? Por lo menos el grupo parlamentario de UPYD acaba de presentar una PNL en el sentido de este post. A ver si el resto se anima, esto también es una cuestión de Estado…de Derecho.

 

22 comentarios
  1. aldelgadog
    aldelgadog Dice:

    Para empezar, hay que dejar ya de echarle la culpa de todos los males al sistema descentralizado de poder territorial. Aquí hay 17 Comunidades Autónomas con poder legislativo y un número mayor de sujetos con potestad reglamentaria. ¿Y qué? En Estados Unidos o en Alemania hay más entidades con más competencias (por ser claramente estados federales) y NO PASA NADA. Es más, en Estados Unidos la corriente ideológica-constitucional-jurisprudencial es anticentralista.
    Para seguir, lo que sí es cierto, e independiente de lo anterior, es que la técnica legislativa e deficiente en España, donde cada instancia con poder (ejecutivo, legislativo, judicial y hasta aparcacoches, para entendernos) tiene una tendencia irrefrenable a la pomposidad como espejo de su autoridad, frente a la necesaria y bella simplicidad que se requiere en el tema que se está comentando.
    Y es que hay un círculo vicioso entre la norma y su aplicación judicial donde las sentencias, del Supremo por crear jurisprudencia, van retorciendo las primeras con nuevos requisitos y consideraciones que no se contemplaban cuando se publicaban y como respuesta no se ocurre otra cosa que ampliar la casuística y detallismo de la norma, que otra vez volverá a ser “completada” en sede judicial, y Sísifo seguirá empujando la roca.
    No es que me guste el contenido, pero sí la claridad que ejemplifica el Código Penal de Texas, donde los institutos jurídicos son sí o sí y donde los tribunales no interpretan la norma SINO LOS HECHOS. El volumen de conocimiento que se debe procurar en los sistemas anglosajones de justicia es muy importante pero desde luego las normas son claras y lo único que es precedente judicial es cómo se consideran hechos probados.
    Es decir, el problema para la seguridad jurídica no es el número de normas, sino cómo se aplican. Y yo siempre he dicho que con una norma española soy capaz de argumentar y defender perfectamente una cosa y su contraria.
    ¿Soluciones a la falta de calidad técnica? Ya existen órganos de apoyo a la creación normativa, y aunque se tienda al menosprecio de los políticos en el Ejecutivo o Legislativo, no creo que haya que olvidarse de que tiene Secretarías Generales Técnicas y Letrados con competencias asignadas precisamente para este tema.
    Más bien tendrá que cambiar aquello que incentiva que se dicten normas espantosamente farragosas, o sea, implementar el verdadero Imperio de la Ley en nuestro Estado de Derecho y abandonar el arbitrio del fallo judicial.

    • Isaac Ibáñez García
      Isaac Ibáñez García Dice:

      Estimado aldelgadog:

      Permíteme que discrepe de tu opinión. Creo que la referencia a las Comunidades Autónomas en relación con la inseguridad jurídica es de lo más oportuna. No debe compararse la situación de España con la de, por ejemplo, Estados Unidos: son sistemas distintos. Aquí lo que tenemos es una indefinición casi absoluta del Estado autonómico con el resultado de la inseguridad jurídica y la ruina económica. Te recomiendo el reciente ensayo del profesor Santiago Muñoz Machado “Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo”, que acaba de ganar el Premio Nacional de Ensayo.

      Sobre las Secretarías Generales Técnicas, etc. Creo que damos por hecho el status quo actual y constatamos que así nos va (de mal).

      Órganos consultivos (Consejo de Estado y Comunidades Autónomas). Prácticamente no se les hace ni caso. Por poner un ejemplo sangrante. Hay algún órgano consultivo que señaló a alguna Comunidad Autónoma que el céntimo sanitario era contrario a la normativa europea. El Gobierno de la Comunidad no hizo ni caso. Ahora se va a declarar dicho impuesto contrario al derecho de la UE y se pretende que la sentencia limite sus efectos y los paganos del mismo no puedan reclamar lo indebidamente pagado.

      Poder Judicial. Muchos de los desastres ocasionados por la mala legislación son enmendados por los tribunales (especialmente por la jurisdicción contencioso-administrativa). Por ponerte un ejemplo: La sentencia de la Audiencia Nacional de 2 de enero de 2006, confirmada por STS de 24 de febrero de 2011 reconoció el derecho de una empresa –después de un largo peregrinaje administrativo y judicial- a aplicarse la prorrata especial en el IVA aunque no hubiese optado a ella en el año anterior a su aplicación (obligación formal diabólica que establecía el Reglamento del IVA, pues los contribuyentes no deben estar en posesión de dotes adivinatorias), pues la aplicación de la prorrata general le suponía un grave quebranto económico. Esto le supuso a la empresa un ahorro fiscal, al que tenía derecho por la ley española y la normativa comunitaria, muy importante. Se ha venido solicitando desde hace muchos años la reforma del reglamento del IVA en ese aspecto. Aunque nunca es tarde si la dicha es buena, hasta ahora, mediante el Real Decreto 828/2013, de 25 de octubre no se ha modificado. Ya se permite la aplicación de la regla en el ejercicio en curso.

      No son casos aislados…

  2. Luisa
    Luisa Dice:

    Habría que empezar derogando todo lo derogable, para que claramente se sepa qué está en vigor y qué no.

    En segundo lugar, las CCAA deben hacer una poda de todas las normas inútiles aprobadas para aparentar que sus Parlamentos sirven para algo. La mayoría son redundantes de normas estatales y no hacen sino complicar la vida.

    En tercer lugar, debe reducirse radicalmente la actividad legiferante de los Parlamentos autonómicos. Al igual que en Castilla-la Mancha, éstos deben reunirse sólo cuando haya verdadera necesidad, devengando dietas por reuniones y no sueldo fijo.

    Finalmente, antes de la definitiva aprobación de una Ley debería ser evaluada (a modo de dictamen técnico) por los jueces que finalmente van a aplicarla, no (lógicamente) para los aspectos materiales, sino para llamar la atención sobre las imprecisiones, antinomias, contradicciones internas, conceptos jurídicos indeterminados y ambigüedades del texto legal. Gran parte de la litigiosidad viene por la polisemia e imprecisión de las expresiones normativas.

    Por último, nunca debe olvidarse que “Si no es absolutamente necesario que se apruebe una ley, entonces es absolutamente necesario que no se apruebe”.

    • JJGF
      JJGF Dice:

      Por poner un ejemplo sencillo:

      La LITPAJD señala cuál es el valor del usufructo/nuda propiedad de un bien en función de la edad del usufructuario.

      Lo normal es entender que dicho artículo de una norma de rango superior y posterior en el tiempo derogara otras normas que calcularan esos valores de manera distinta. Por ejemplo el art 605 Reglamento Hipotecario. Pues no, algunos registradores aplican este artículo cuando les resulta más beneficioso, y así lo avala la DGRN.

      Siempre cabe invocar el ppio de especialidad u otros a conveniencia, y por ese camino también se crea inseguridad jurídica.

  3. Juan Antonio Frago Amada
    Juan Antonio Frago Amada Dice:

    Y sin embargo el Reglamento del Ministerio Fiscal es de 1969. Sí, como lo leen, preconstitucional la norma de desarrollo de una institución constitucional expresamente prevista.

    Luego nos encontramos otras normas, p. ej. art. 416. 3 LOPJ, que dicen que la prescripción de infracciones disciplinarias de jueces (y es una norma que afecta a fiscales y secretarios judiciales) se interrumpe con la notificación de unas simples diligencias informativas, cuando la jurisdicción militar desde 1990 dice que sólo desde el expediente sancionador propiamente dicho, y la ley 30/1992 dice lo mismo que los militares, y el TC dice lo mismo… y esto en la norma cumbre del derecho a la tutela judicial efectiva, la LOPJ.

    Se legisla mucho pero no se hacen revisiones periódicas, al menos de las normas más importantes. Y todo ello por no hablar de otro gran problema de las democracias occidentales: Mientras uno para ser médico, ingeniero, pilotar un avión, etc., ha de tener una formación muy específica, para legislar lo que va a afectar al conjunto de la ciudadanía no hace falta más que estar en la lista adecuada en el momento oportuno.

    Los romanos se inventaron una cosa llamada “cursus honorum” que, mientras duró la república, hizo que no les fuese nada mal.

    • Panóptico
      Panóptico Dice:

      En primer lugar mi felicitacion por la Sentencia de la Audiencia Nacional que te afecta, que es pionera en este tipo de asuntos y deja en “buen lugar” a las mas alta instancias del Ministerio Fiscal y al Sr. Gallardon.

      Suerte, porque el camino sigue y todavía queda mucho por recorrer.

      No estoy de acuerdo, con el hecho de que unas simples Diligencias Informativas, no tengan capacidad para interrupir la prescripcion, puesto que lo importante es que de ellas, se de conocimiento al afectado. Lo grave de este artirculo, es lo que dice despues de que transcurridos -solo seis meses- vuelve a correr el plazo de prescripcion. A los Secretarios Judiciales y demas funcionarios, el plazo general de prescripcion es de 1 año mientras que a los Jueces y Magistrados (y Fiscales) es de 6 meses, como recuerda casi cada semana la Seccion 7ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

      Considero que efectivamente se legisla mucho, muy rapido y de la forma mas farragosa posible, los codigos de materias tributarias y del orden social, son retocados casi todos los meses y asi es imposible estar al dia por cambiar lo hace hasta la LEC que pese a ser de principios de siglo, la han retocado mas de 25 leyes.

      No considero tampoco imprescindible, que los legisladores tengan que ser juristas, estoy completamente de acuerdo con los autores del post, donde verdaderamente “se cocinan y fabrican” las leyes no es donde por norma deberia ser (Congreso y Senado) sino en la antesala del Gobierno o en despachos influyentes. Cada vez nos parecemos mas a Italia, en el abuso de los Decretos Leyes (urgentes) y la mala tecnica de cambiar articulos y frases concretas para que donde decia digo, ponga diego.

      Existen Letrados muy preparados en las Secretarias Generales Tecnicas, enel Consejo de Estado, en el Congreso, CGPJ y otros organos informantes de las Leyes, que si les dejaran pueden hacer una buena labor pero los politicos de turno, solo quieren la foto y gobernar a golpe de noticia televisa.

      Haber que hacen, con la tan esperada reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el Codigo de Comercio y tantos proyectos, como dicen los autores del post que duermen en la Comision General de Codificacion.

      Lo dicho, enhorabuena por su caso y haber como termina ahora todo por Galicia

  4. Matilde Cuena Casas
    Matilde Cuena Casas Dice:

    Enhorabuena Elisa e Isaac. El debate que planteáis me parece fundamental. La seguridad jurídica se ve comprometida ante esta gran cantidad de normas descoordinadas y algunas muy malas desde el punto de vista técnico, tal y como se ha denunciado repetidamente en este blog. La clave está en que su elaboración deben participar auténticos “expertos” en la materia, los que saben…… Esto es de sentido común. Muchas normas tienen carácter multidisciplinar y deberán participar miembros de las disciplinas afectadas. Esto no está pasando en España. Ha habido grupos de trabajo cuyos miembros no eran especialistas en el área de conocimiento afectada por al ley concreta…… Incluso hay veces que los anteproyectos no se sabe ni quién los hace materialmente…..
    En el post se hacen propuestas razonables. Creo que la Comisión General de Codificación, compuesta por juristas de primera línea debe ser utilizada y, sobre todo, lo importante que los trabajos que se encargan sirvan para algo. Muchas leyes no pasan por la Comisión y, por el contrario, algunos textos valiosos que ésta ha elaborado mueren en los pasillos del Ministerio de Justicia, perdiéndose tiempo y recursos.
    El fallo no es solo del legislador español. Creo que en el ámbito de la UE pasa exactamente igual con la proliferación de directivas comunitarias que se solapan entre ellas. Esto se ve claramente en el derecho del consumidor. Pretender protegerle cuando a un simple contrato le pueden ser de aplicación cinco normas a la vez, es absolutamente absurdo. Debe hacerse a nivel general una tarea de simplificación normativa y que desparezcan normas no son más que “brindis al sol”. Pocas leyes y claras y acabar con la descodificación de nuestro sistema……, aunque esto último da para otro post.

  5. Juan Antonio Aliaga
    Juan Antonio Aliaga Dice:

    Ufff… a veces hay que tener cuidado de no llevar las cosas demasiado lejos, me parece a mi. A ver, las normas no son fines en si mismas, sino instrumentos de conformación de la realidad social; en el caso de las normas administrativas, éstas no son sino parte (importante, pero el todo) de algo más amplio como son las “políticas públicas” que el Gobierno pone en marcha en el cumplimiento de su función de “conducción de la comunidad”, como señalaba P. Biscaretti.

    No pretendo en modo alguno disculpar al regulador que hace mal su trabajo, ni al político que “compra” las malas propuestas normativas, ni al destinatario que no formula observaciones correctas en la audiencia pública, ni -de nuevo- al regulador que le parece que no tiene sentido recoger tal o cual observación… (procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general en LOFAGE y LOGob). Únicamente querría señalar que el punto de partida es señalar los problemas reales, en lugar de calificar de “problema” cuestiones que sospecho que no lo son. Me encanta el dicho americano, por cierto, ese de “a problem with no solution is not a problem, but a fact of life”

    Frecuentemente se señala como problema la ambigüedad de los textos normativos y la resta de la seguridad jurídica que sin duda producen, aseveración ésta que, siendo en general cierta, ha de matizarse por la realidad en la que se desenvuelve el ejercicio del poder, que no es sino la pura necesidad de buscar equilibrios entre intereses contrapuestos. Cierto es que hay puntos de mejora en la claridad y presentación de la opción normativa que en cada caso se elija, pero no lo es menos que a muchos observadores estas soluciones de compromiso les acabarán pareciendo, de forma algo simplista, como atentados a la seguridad jurídica, cuando, en realidad, no son más que el reflejo normativo inevitable de intereses contrapuestos… ¿no os parece? Con la norma redactada de forma clarita y sistemáticamente colocada, eso si.

    Y aquí me paro y me pregunto, ¿esto es un problema o hemos de aceptarlo como un hecho de la vida….?

    • Isaac Ibáñez García
      Isaac Ibáñez García Dice:

      Estimado Juan Antonio:

      Las políticas públicas tienen que ser “políticas públicas” de verdad, controladas ex ante y ex post, sin huidas del Derecho administrativo. Buena prueba lo tienes con el caso criminal de los ERE de Andalucía, se huye del Derecho administrativo, de los controles necesarios y pasa lo que pasa: atracos a la comunidad.

      Tenemos un Impuesto sobre Sociedades plagado de beneficios fiscales que hace que los grandes contribuyentes no paguen prácticamente nada, a costa de tipos nominales altos para los paganinis de siempre. Esos beneficios fiscales y regímenes especiales que atentan a la seguridad jurídica y enmarañan el impuesto no han sido establecidos mediante un estudio previo (ex ante) sobre su bondad; ni después se han realizado verificaciones (ex post) sobre el cumplimiento de los fines para los que se establecieron.

      En buena técnica legislativa, los beneficios fiscales deberían tener una limitación temporal, exigiéndose estudios serios cada cierto tiempo para su mantenimiento o supresión. Y, evidentemente, estudios serios previos a su implantación.

      Etc. etc…

  6. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Plurimae leges, corruptissima republica que decía Tácito. En cuanto a la forma de legislar, pues a pesar de todo el “red tape” y la lentitud prefiero la del Parlamento Europeo, que tiene una cosa que se llama “impact assessment” que son estudios que se hacen para ver el impacto que puede tener la nueva normativa en el sector o ámbito aspirante a ser regulado. No son memorias de impacto normativo de corta y pega, como aquí, sino estudios rigurosos y especializados. Por lo menos para tener una idea de que es probable que pase (o no) si se aprueba una norma. En otros países también se funciona así.

  7. Luis Villameriel
    Luis Villameriel Dice:

    Proliferan los escritos en contra de la proliferación legislativa. Desde que surgió este fenómeno han menudeado las críticas contra él. Unas aproximaciones al fenómeno son éticas (la proliferación legislativa es mala); otras son políticas (nos gobiernan unos grafómanos que además llevan prisa y redactan mal); otras son económicas (la confusión normativa nos hace perder buenos negocios) y también sociológicas (nos pasamos el día pleiteando porque nadie sabe ya a ciencia cierta si lleva razón o la lleva su vecino).
    Junto a ellas (no diré “sin perjuicio de ellas”, que es expresión mal vista) yo propongo una aproximación tecnológica a la proliferación legislativa. Dicho en pocas palabras: las normas proliferan porque el estado de la técnica lo permite.
    ¿Y cuál es esa técnica? Pues los procesadores de texto, que nos permiten redactar rápidamente muchas y muy prolijas leyes, lo mismo que nos permiten redactar rápidamente muchas demandas, y muchos contratos, y muchas sentencias, y muchos artículos doctrinales, y muchas entradas en blogs jurídicos.
    Además de los procesadores de textos tenemos Internet, que nos permite publicar el BOE sin gastar papel. ¡Un BOE de capacidad ilimitada, dado que es electrónico, capaz de contener un número ilimitado de leyes y reglamentos! Junto a él, o sin perjuicio de él, añadamos los boletines electrónicos autonómicos, los provinciales, el diario de la Unión Europea, suma y sigue de sitios (virtuales) donde florece el Derecho.
    Tenemos una capacidad (electrónica) casi ilimitada de escribir y publicar textos legales, la misma que tenemos para escribir y almacenar mensajes WhatsApp, o fotos tomadas con el móvil en vacaciones.
    Para manejarse entre esta gigantesca acumulación de normas (acumulación de datos nos diría un técnico), necesitamos buscadores, y los tenemos. Buscadores jurídicos cada día más potentes que, con un par de clics, nos muestran en pantalla la norma vigente, y sus versiones derogadas, con enlaces directos a las sentencias que han glosado cada artículo. ¡Qué tiempos aquellos en los que uno se pasaba la tarde fatigando los tomos del Aranzadi en busca de la sentencia perdida!
    Se legisla mucho, quizá demasiado, entre otras cosas porque la técnica nos lo permite. Carl Schmitt se quejó de la “legislación motorizada”. Eran los tiempos en que la máquina de escribir se hizo presente en las oficinas y Juzgados, desplazando a los lentos amanuenses. En 1999 García de Enterría se quejó de vivir en un mundo de leyes desbocadas. Cuatro años antes, en 1995, Bill Gates había publicado un memorando titulado “La ola de Internet” y lanzado la primera versión de Internet Explorer.
    Saludos

  8. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    Atendiendo a las acciones fragmentarias a que nos referíamos en nuestro artículo, puede verse lo tratado hoy mismo en el Consejo de Ministros:

    http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2013/refc20131108.htm#PlanRacio

    Economía y Competitividad
    IMPULSO AL PLAN DE RACIONALIZACIÓN NORMATIVA
    • Se han identificado 2.700 normas estatales y autonómicas que pueden suponer barreras a la unidad de mercado.
    • Se convocarán veinticinco Conferencias Sectoriales por parte de todos los ministerios para revisar la normativa de veintinueve sectores económicos. En el ámbito del Proyecto de Ley de Garantía de la Unidad de Mercado.
    El Consejo de Ministros ha aprobado un Acuerdo que fija el calendario para la ejecución del Plan de Racionalización Normativa que acompañará al Proyecto de Ley de Garantía de Unidad de Mercado, aprobado el pasado mes de julio y actualmente en fase de tramitación parlamentaria previa a su entrada en vigor.
    El Plan de Racionalización Normativa constituye, tras la propia Ley, el segundo eje esencial de trabajo para recuperar un mercado único español similar al europeo y evitar la fragmentación del mercado nacional, tal y como vienen solicitando los operadores económicos, los inversores extranjeros y el consenso de organismos internacionales: OCDE, Comisión Europea, Consejo Europeo y FMI.
    El Grupo de Trabajo Interministerial para la Unidad de Mercado, creado en julio de 2012 y presidido por el secretario de Estado de Comercio, ha avanzado en los trabajos previos de identificación y evaluación de normativa estatal y autonómica que pueda suponer una barrera a la unidad de mercado. En concreto:
    • Proceso de identificación de normativa (concluida primera etapa, un año):
    Se trata de identificar la normativa estatal y autonómica que pueda suponer una barrera a la unidad de mercado. En particular, se ha valorado si las diferentes normas identificadas entran en conflicto con la ley horizontal, entre sí o con el objetivo de unidad de mercado. Se ha valorado, igualmente, si los mismos actos quedan sujetos a normas diferentes y si las intervenciones administrativas son necesarias y proporcionadas, con el objetivo de simplificar y mejorar la calidad de la regulación.
    • Proceso de evaluación (concluida primera etapa, tres meses):
    Una vez realizada la evaluación, se han contabilizado más de 2.700 normas que, efectivamente, estarían afectando a la unidad de mercado por obstaculizar el libre acceso y/o ejercicio de las actividades económicas. Aproximadamente un 30 por 100 son estatales y un 70 por 100 de rango autonómico, agrupadas en veintinueve sectores económicos.
    Próximos pasos
    Una vez concluidas por parte del Grupo Interministerial las etapas de identificación y evaluación de normativa en vigor que obstaculiza la unidad de mercado, en adelante los trabajos se centrarán en la revisión de esta normativa, si bien, dado que es un plan dinámico, los trabajos del Grupo en la identificación y evaluación continuarán a fin de proponer nuevas actuaciones.
    En particular, se proponen la posible modificación o derogación, en el caso de las normas estatales, o su revisión en Conferencias Sectoriales u otros mecanismos de cooperación en el caso de la normativa autonómica.
    • Normas estatales: no afectan en todos los casos a la unidad de mercado en sentido estricto. Su identificación y evaluación se produce, en buena parte, porque se prevén actuaciones sobre ellas para establecer un marco más eficiente de las actividades económicas, por ejemplo, sustituyendo las autorizaciones por declaraciones responsables o simplificando requisitos.
    La modificación en el ámbito estatal se llevará a cabo en el primer semestre de 2014 a partir de las indicaciones del propio Grupo de Trabajo Interministerial. No obstante, muchas de estas normas ya están siendo modificadas en este sentido: Proyecto de Ley General de Telecomunicaciones, Anteproyecto de Ley de Colegios y Servicios Profesionales o la modificación prevista de la Ley de Bases de Régimen Local.
    • Normas autonómicas: se diferencian dos tipos distintos de normas. En primer lugar, aquellas que contienen provisiones contrarias al Proyecto de Ley. En este caso, en la Conferencia Sectorial cabria instar a la revisión y, en su caso, modificación de las normas en el plazo de seis meses desde la aprobación de la Ley, tal y como se dispone en la propia norma.
    Por otro lado, aquellas normas que puedan ser o contener aspectos divergentes, incoherentes o contener duplicidades también serán revisadas en el seno de las Conferencias Sectoriales para su posible modificación.
    Los diferentes Departamentos ministeriales que han participado en este proceso convocarán las correspondientes Conferencias Sectoriales -más de veinticinco conferencias u otros mecanismos o comités-, durante el primer trimestre de 2014, o en el plazo de tres meses desde la aprobación de la Ley. Estas Conferencias Sectoriales podrán contar, en virtud del texto legal, con la contribución de los operadores económicos.
    Máxima colaboración institucional
    En los trabajos previos de identificación y evaluación normativa han trabajado más de 155 funcionarios de todos los ministerios. Además, el Ministerio de Economía y Competitividad ha habilitado una aplicación informática específica para canalizar la información.
    Una vez que se apruebe el Proyecto de Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, está previsto que las Comunidades Autónomas puedan acceder a la aplicación informática para realizar conjuntamente la evaluación de las diferentes normas. Asimismo, trabajarán de forma coordinada con el Gobierno para la preparación y el desarrollo de las Conferencias Sectoriales monográficas sobre unidad de mercado.

  9. Mª del Mar
    Mª del Mar Dice:

    Enhorabuena por el post! De acuerdo con todo lo que se expone… Acabo de “salir” de un comentario a la DF 31ª Ley Concursal y me ha alegrado leerlo! Creo que esta disposición debería haber sido derogada o modificada porque tal como está resulta incompatible con el 52.1 LC. Para solucionar estos problemas, en más de una ocasión tendremos que aplicar la “derogación tácita” (o por incompatibilidad) del artículo 2 del Código Civil. Apoyo que la CGC asuma además otras funciones que puedan ayudar en esta tarea ordenadora de nuestras normas. Gracias por escribir estas reflexiones y compartirlas. Buen fin de semana!

  10. Lucía de las Heras
    Lucía de las Heras Dice:

    Me parece una medida acertadísima. Es absurdo que los requisitos necesarios para la actividad empresarial sean distintos en cada C.A. ¿Tiene algún sentido que las normas para constituir una sociedad cooperativa sean distintas en Extremadura, en Aragón y en el País Vasco? Obviamente no. En España tenemos la desgracia de sufrir 17 CCAA y, ya que éstas no pueden suprimirse (pues ello obligaría a reformar la Constitución), al menos deben actuar con cautela, gestionando sólo las materias que deben ejercerse desde el ámbito autonómico, devolviendo al Estado las competencias en Sanidad, Educación y Justicia, y limitando la actividad legislativa (si es que han de conservarla) a lo estrictamente necesario. Las asambleas o parlamentos de CCAA sólo deben reunirse cuando haya motivo justificado para ello, lo que llevará aparejada la desaparición de los parlamentarios autónomicos profesionales (y, de paso, con el consiguiente ahorro económico, no desdeñable).

  11. Gonzalo Fernandez Atela
    Gonzalo Fernandez Atela Dice:

    Para los que tengan dudas.

    La Ley de economía sostenible, Título I, Capítulo I, Mejora de la calidad de la regulación establece siete principios de mejora de la regulación. Dichos principios fueron tomados del anglosajón Better Regulation y tienen un sentido enorme. Los principios son:

    “….. 2. En virtud del principio de necesidad, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general.

    3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa normativa que se proponga deberá ser el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.

    4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, las facultades de iniciativa normativa se ejercerán de manera coherente con el resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus decisiones económicas.

    5. En aplicación del principio de transparencia, los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos claramente.

    6. Para garantizar el principio de accesibilidad, se establecerán los mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa, así como instrumentos de acceso sencillo y universal a la regulación vigente.

    7. El principio de simplicidad exige que toda iniciativa normativa atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión del mismo.

    8. En aplicación del principio de eficacia, la iniciativa normativa debe partir de una identificación clara de los fines perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas innecesarias y accesorias para la consecución de esos objetivos finales.”

    Y mas adelante concluye:

    9. En todo caso, los poderes públicos procurarán el mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo más simplificado posible, fácilmente accesible por los ciudadanos y agentes económicos, posibilitando el conocimiento rápido y sencillo de la normativa vigente que resulte de aplicación y sin más cargas administrativas para los ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfacción del interés general.

    Pues bien, la misma Ley de economía sostenible no cumple con estos principios.
    No cumple desde el título de la ley, pues está teñido de desviación de poder al tener un fin propagandistico.
    El mismo Capítulo I, está contaminado por deseos: “las Administraciones Públicas…impulsarán…. promoverán……se acordarán e impulsarán criterios….. cooperarán para promocionar el análisis económico de la regulación…. Y así setenta páginas de BOE.

  12. Isidro Elhabi
    Isidro Elhabi Dice:

    Estupendo post Isaac y Elisa. Además no sólo os limitais a denunciar de nuevo un problema, sino que lo hacéis de forma constructiva y aportaís soluciones. La superproducción legislativa, el exceso normativo es algo archiconocido pero no por ello hemos de cansarnos en denunciarlo hasta que se le ponga remedio. Es causa además de problemas empresariales, económicos, falta de inversión y creadora de corrupción, como apuntais. Además como juristas estamos al límite y preguntad a los opositores como andan. Es inasumible, inabarcable. Sacarse una oposición y memorizar la mayor parte de la legislación, sus constantes reformas y su complemento jurisprudencial en estos momentos es sobrehumano, querría poner en valor su esfuerzo, porque de ellos no se acuerda nadie.

    Siempre me gusta en este tema esta cita de Gonzalez Navarro: ““A la vista de todo ello, se ha dicho que la posición del operador jurídico español en el momento actual es sencillamente alucinante, porque conocer todo el derecho positivo y su complemento jurisprudencial desborda con mucho la capacidad de asimilación de cualquier inteligencia media”.

    Por último como apuntáis algunos conflictos legales producidos fruto de la deficiente calidad legislativa o algunas ausencias, como la del Reglamento del MF (por cierto Juan Antonio, es usted un fiscal valiente y que admiro, enhorabuena), mencionar algunas otras:

    – desde 1978 estamos esperando la Ley Orgánica del derecho a huelga o que regule conflictos colectivos (se aplica un Decreto de 1971 maquillado por el TC).
    – ¿el conflicto entre secreto profesional y proceso penal? Pues nada. Esperando el desarrollo del Art. 20 que estamos.
    – Ahora se acaba de hacer un Anteproyecto de la Ley de Jurisdicción Voluntaria. 13 años después. Aplicando la LEC de 1881 que estamos todavía.
    – ley de indulto, de 1870 nada más y nada menos, con una reforma del 88.
    – Todavía existe la discusión de si los Colegios Profesionales son entes públicos o privados. No hay ley que lo aclare.
    – y sobre el régimen transitorio de la LEC del recurso extraordinario de infracción procesal ahí sigue, sin la reforma de la LOPJ que yo sepa, y del recurso de apelación contra resoluciones en Primera Instancia de la AP y de la Sala de Apelación de la AN, pues lo mismo. Sin concordancia en la LECrim.

    … Y así a decenas. Aquello que se debe legislar y reformar no se hace y lo que no se debe tocar, se reforma.

  13. Jesús Casas
    Jesús Casas Dice:

    Estoy de acuerdo, salvo que falta añadir el marasmo normativo europeo. Leer el DOUE y el BOE a diario es obligatorio pero desmoralizante. En este acuerdo del 98 se trataba de mejorar la calidad legislativa en la Unión y va seguido de normas incumplidas : http://bookshop.europa.eu/es/calidad-de-la-redacci-n-de-la-legislaci-n-comunitaria-acuerdo-interinstitucional-de-22-de-diciembre-de-1998–pbBX2499809/ . Otra propuesta específica que puede hacerse es que sea obligatorio que el BOE publique el texto completo consolidado auténtico de todas las normas vigentes, de modo que sea la única fuente de cita con autoridad. Las bases de datos privadas son necesarias y funcionan muy bien, pero es el Estado (expresión que incluye desde el Ayuntamiento a la ONU) el que debe garantizar la seguridad jurídica comenzando por el texto auténtuco de la norma. Ver, por ejemplo, Legifrance para nuestro vecino del Norte. El BOE ya tiene una pestaña al efecto, pero creo que hay webs gratuitas mucho más útiles, para no hablar de las de pago. Por último, si las normas no tienen vocación de permanencia, mejor no promulgarlas. Como he dicho aquí, en épocas de barbarie jurídica, mejor no legislar. No creo que se pueda arreglar nada si ni se reforman los estudios de Jurisprudencia (no Derecho) elevando los niveles de exigencia. Las normas más importantes están sometidas a Informe del Consejo de Estado, del CGPJ, etc., la CGC propone anteproyectos y dan todos bastantes ganas de llorar. Mientras no se exija en las Facultades, no vamos a parte ninguna. A mi modo de ver, claro.

  14. Antonia Fuentes Moreno
    Antonia Fuentes Moreno Dice:

    Excelente post que entra en profundidad en los problemas de técnica normativa que todos tenemos a diario. Empezando por el titulo de las leyes, que son largos y farragosos y siguiendo por la exposición de motivos repletas de afirmaciones laudatorias para el Gobierno de turno pero que no aclaran cual es el objeto de la norma o el ámbito de aplicación temas esenciales.

    El articulado es otro rosario de conceptos jurídicos indeterminados que dificultan la comprensión de la norma y que hace que nos preguntemos ¿Esto es una ordenación de derecho positivo o un canto a la confusión?

    Por último llama la atención que todas las disposiciones finales concluyen con una entrada en vigor de la norma al día siguiente de su publicación en el BOE. Es necesario respetar la vacatio legis y solo en caso de urgencia acortar los plazos. Además esa urgencia habría que explicarla en la exposición de motivos. Por otro lado hay leyes muy complejas que necesitan un periodo de transición para su puesta en marcha y no aplicar el aquí te pillo aquí te mato.

    Por poner un ejemplo, hay que tener en cuenta el proyecto de ley de transparencia que se está tramitando en el Senado. Pues bien, todas las Comunidades Autónomas ya están tramitando la suya sin tener la norma estatal que va a ser básica en muchos aspectos y en procedimiento común directamente aplicable….Dios nos coja confesaos.

  15. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    Acostumbrados como nos tienen a la inacción o a las palabras vanas en materia de calidad de la legislación, el diario Expansión ha dedicado hoy un editorial a lo tratado ayer en Consejo de Ministros y que hemos transcrito anteriormente. El editorial se titula “Una acción más decidida contra la hiperregulación” y comienza así: “HACEN FALTA ALGO MÁS que declaraciones bienintencionadas para restañar la quiebra de la unidad del mercado interno en España…

  16. Isaac Ibáñez García
    Isaac Ibáñez García Dice:

    En su artículo de 13 de noviembre, en el diario El Mundo, la Catedrática de Derecho Internacional Público Araceli Mangas Martín se despacha así en su artículo “El mundo de las apariencias”, sobre el Proyecto de Ley de Acción Exterior:

    “Lo que sucede es que el proyecto suscita desconfianza sobre su eficacia por tener incontables deficiencias técnicas y políticas: mala redacción, sin técnica jurídica, falto de nociones de Derecho Internacional, incluso simplemente de no saber Derecho, e incapaz de buscar soluciones políticas a posibles divergencias entre las administraciones públicas intervinientes en la acción exterior.

    La redacción parece como si hubiera sido hecha en la barra del café. El embajador José Antonio de Yturriaga puso de relieve hace tiempo el mal uso del castellano y la falta de técnica jurídica en el anteproyecto. El tiempo de los verbos, en general, debe ser el futuro en la técnica normativa, hay demasiadas expresiones coloquiales, se utilizan sinónimos para un mismo concepto jurídico cuando la regla de oro en la redacción de normas, por razones de coherencia jurídica, es el uso de términos idénticos para expresar un mismo concepto. Se echa en falta en España un comité de juristas-lingüistas que repase las normas tal como se hace en la UE.

    Los principios de la política exterior están formal y materialmente mal redactados (art. 2.1); se expresa tibiamente el deber de respetar el Derecho Internacional y se da prioridad al multilateralismo (multilateral fue la agresión a Irak o a Serbia-Kosovo) frente a la construcción europea. Y, por supuesto, no se menciona a la Carta de Naciones Unidas ni a sus principios.

    El proyecto se empeña en reescribir normas de la Constitución deformándolas o modificándolas. Una ley, lo ha dicho muchas veces el Consejo de Estado, no debe reiterar lo establecido por la Constitución y menos aún empeorar su sintaxis. Incluso parece privar al Gobierno de las competencias que le reconoce la Constitución”.

    http://rsocial.elmundo.orbyt.es/epaper/xml_epaper/El%20Mundo/13_11_2013/pla_11014_Madrid/xml_arts/art_19371567.xml?SHARE=6C23C0F29C6C4F158F7CA6264B4863053630FEEC348514B148A54CC44543404D9AB633828800882CC0C67E1B1B95CC2F31AB6CA288076BCCAB9344FAF2E9E54234242168C5005D8A0A420C7F928A3A40CDCC96B17CAA9DBC67820F022E6D9290

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