La mutación de la Ley de Presupuestos: sobre la (sospechosa) imprevisibilidad del gasto

Como sabemos, el control democrático del poder ejecutivo por medio de una cámara de representantes tiene su origen en la necesidad de vigilar y legitimar los gastos en que pretende incurrir cada año. Y ello por una sencilla razón: porque los recursos para financiar esos gastos van a salir de los bolsillos de los ciudadanos. Por ello, históricamente se ha considerado a la Ley Anual de Presupuestos como la más importante, y por ello el art. 134 de nuestra Constitución introduce varias cautelas, como que corresponde a las Cortes Generales “su examen, enmienda y aprobación”, que los presupuestos generales deberán incluir “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal” o que si el gobierno considera necesario posteriormente aumentar el gasto público o disminuir ingresos lo deba hacer presentando el correspondiente “proyecto de ley”. Previsiones similares las encontramos en las Constituciones de otros Estados así como en los Estatutos de Autonomía.

También sabemos que justamente para evitar (o al menos limitar) el recurrir a modificaciones presupuestarias en medio del ejercicio, se creó por Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, el Fondo de Contingencia que desde entonces incluye el Presupuesto anual con objeto de atender a necesidades imprevistas en el momento de elaborar los presupuestos y que tengan carácter inaplazable. También sabemos que la Constitución fue modificada hace pocos años para cambiar el art. 135 y establecer medidas más rigurosas de estabilidad presupuestaria, y que en su virtud se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Pero del mismo modo conocemos que la Ley 47/2003 General Presupuestaria permite los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, aunque formalmente exige proyecto de ley, como no podía ser de otro modo de acuerdo con lo que prevé la Constitución (salvo lógicamente las cuantías que se detraigan del Fondo de Contingencia).

Pues bien, desde muy pronto se optó por la fórmula de decreto-ley para estos casos, lo que ha llegado a convertir el control parlamentario en una especie de ficción dudosamente constitucional pues cuando llega a convalidación tal instrumento legislativo extraordinario a menudo el gasto ya se ha realizado. Pero además, aunque estos gastos extraordinarios no financieros debieran cargarse al Fondo de Contingencia, el-los gobierno-s prefieren acudir a deuda pública aduciendo en ocasiones a que estos pagos atienden a obligaciones nacidas de “actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno”, cuando el Gobierno no debería tener ninguna discrecionalidad para comprometer nuevos gastos.

Como resultado, podemos hablar sin duda de una verdadera mutación de la ley de presupuestos en España. Así, a pesar de lo que dice el art. 135 y la Ley Orgánica 2/2012, desde hace años en España existen en realidad dos presupuestos: uno formal, aprobado por ley a finales de diciembre, tras un debate de meses, y presentado con luz y taquígrafos por el Ministro de Hacienda en el Congreso de los Diputados…, y otro, “no menos importante” que se financia de forma algo opaca (aumentando deuda) y que aparece de tapadillo bajo la forma de “real decreto-ley”. De hecho, el propio Partido Popular, cuando estaba en la oposición, presentó un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de presupuestos para el año 2009 por vulnerar los principios de unidad y universalidad (necesidad de contemplar todos los gastos), al no incluir el contenido de cuatro reales decretos-leyes que se aprobaron de forma paralela a la tramitación parlamentaria del presupuesto: ver sentencia del TC 206/2013, de 5 de diciembre.

En ocasiones, algún decreto-ley se presenta apenas un mes después de que se hayan aprobado “a bombo y platillo” los presupuestos generales del Estado, obedeciendo a necesidades perfectamente conocidas y previsibles. Por ejemplo, los 175 millones de euros al PLAN PIVE-5 (como su número indica no es la primera vez que se presenta, además siguiendo idéntico procedimiento) que fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 24 de enero de 2014, mientras que la Ley de Presupuestos del Estado es de 23 de diciembre de 2013. Tampoco se gana mucho en transparencia del gasto si dicha subvención al sector de la automoción aparece escondida en el artículo octavo del real-decreto ley 1/2014 “de reforma en materia de infraestructuras y transporte”. No resulta fácil prever cómo el  Parlamento podría decidir convalidar todo el real decreto-ley menos dicho incremento de gasto.

Este supuesto no es anecdótico, ni es de ahora, sino que obedece a una tendencia, tal vez acuciada por la crisis económica. De hecho, cuando se aprueba un suplemento de crédito o un crédito extraordinario, tanto a nivel estatal o autonómico, en ocasiones a los pocos meses de aprobado el presupuesto anual, muchas veces lo que se está produciendo es la constatación del fracaso en la gestión: bien por falta de planificación adecuada de los gastos por parte de los respectivos dirigentes, o bien por asumir compromisos sin la adecuada previsión presupuestaria. Es cierto que en algunos casos los gastos pueden estar justificados por su carácter extraordinario e imprevisible, pero este no es siempre el caso. Analicemos algunos ejemplos recientes del pasado ejercicio de 2013:

– Real Decreto-ley 7/2013 de 28 de junio, por el que se concede un suplemento de crédito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Aquí convendría distinguir entre gastos necesarios e imprevistos (derivados de lluvias torrenciales del norte peninsular) y gastos previstos y que obedecen a compromisos anteriores. Mientras el primer supuesto es plenamente razonable, el segundo (61 millones de euros) no debería pasar sin más como un supuesto más de suplemento de crédito pues su ausencia en el presupuesto general del Estado resulta incomprensible cuando no bordea un posible fraude de ley. También sorprenden los 28 millones de euros dedicados a la compra de una nueva aeronave para luchar contra los incendios.

-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013 por el que se conceden suplementos de crédito por importe de 5.850.573.399,97 euros para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal correspondientes al ejercicio 2013, y regulación de ejercicios anteriores. Parecería que de nuevo no se hubieran querido introducir estos gastos perfectamente previsibles (dada la evolución del paro) cuando se elaboraron los presupuestos anuales. No obstante, ¡pocas esperanzas a este respecto!, pues la sentencia del TC 206/2013 (recordemos en un recurso del PP contra el gobierno del PSOE), antes citada, ya se ha pronunciado sobre la posible “arbitrariedad” de la ley de presupuestos (para el año 2009) por fundamentarse en previsiones irreales. El TC considera que la ley de presupuestos no es arbitraria, señalando (curiosamente) que prever un crecimiento del 1% no cabe calificarlo de irracional (aunque la mayoría de previsiones indicaban un decrecimiento del 0,9%), dado que fallaron todas las previsiones, también las de decrecimiento, al caer la economía también mucho más de lo previsto (sic), según el Eurostat, en torno a un 3.7%!!!

-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 70.000.0000 euros para financiar el Instituto para la diversificación y el ahorro de la energía, el programa de incentivos al vehículo eficiente (PIVE-3). Un gasto extrañamente no previsto cuando se elaboró el presupuesto de dicho organismo.

-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 877.334.595,95 euros en el presupuesto del Ministerio de Defensa para atender el pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y material. Se trata al parecer de armamento cuya compra había sido asumida ya por el Ministerio de Defensa de gobiernos anteriores, pero sin contar con la necesaria partida presupuestaria. Tal vez aquí influya el hecho de que la intervención militar no esté debidamente protegida frente a “órdenes” que provengan de la superioridad. Esta intervención debería integrarse en la IGAE y depender directamente, como el resto, del Ministerio de Hacienda, cuando no de una Oficina Presupuestaria incardinada en el Congreso de los diputados.

Estos son solo algunos casos, pero hay más, por ejemplo, los millones de euros concedidos al CSIC para evitar una posible quiebra perfectamente conocida por los dirigentes del Ministerio (¿una política de I+D+i por decreto-ley?). Y en definitiva, ¿en qué estadística oficial comunicada a la UE figuran estos suplementos y créditos extraordinarios concedidos por Decreto-ley?

Varias conclusiones se derivan de lo visto: una, que nada es lo que parece y que el presupuesto ha dejado de ser esa ley clave del control parlamentario, desde hace años, pero una situación probablemente agravada en tiempos de crisis económica; dos, que la austeridad de las Administraciones Públicas que refleja el presupuesto ordinario no es tal como la pintan, siendo que algunas políticas aparecen financiadas de forma diferida y escalonada por real decreto-ley; y tres, que tal vez por la necesidad de esquivar el férreo control de Bruselas la deuda se incrementa por la puerta de atrás, sin apenas control parlamentario

En definitiva en lugar de una ley de presupuestos anual, única y universal nos encontramos en una situación de presupuestos paralelos, ¿o sería mejor denominarlos “para-lelos”.

10 comentarios
  1. Jaime de Nicolás
    Jaime de Nicolás Dice:

    Muy interesante y bien explicada esta materia. Y de nuevo nos encontramos, entre otras cosas, con un deseo de ocultar información y hacer las cosas por la puerta de atrás, en parte quizá obligado por las circunstancias, no lo negaré del todo, pero me temo que en parte también, y en buena parte, de hecho, por la forma absolutamente desconsiderada con las instituciones democráticas que se vienen utilizando en política. El Decreto Ley es un instrumento que provoca graves discordancias e interferencias en el mecanismo habitual de elaboración de normas, y debe ser usado con moderación. Y se debería considerar muy sospechoso, inadecuado y criticable un número excesivo de los mismos. Hay mucha chapuza en todo esto.

  2. Javier
    Javier Dice:

    En efecto nos tratan como si fuéramos lelos. Es un maltrato que no puede prolongarse en el tiempo. El daño no parece reparable. Parece claro, una vez más, que existen lobbies poderosos en connivencia con la clase política. Otra vez los intereses generales? No parece.

  3. KC
    KC Dice:

    […]el control democrático del poder ejecutivo por medio de una cámara de representantes[…]

    Je, je, je. Muy buena frase para introducir el artículo.

    Y ahora la parte serie, esencial y nuclear:

    bien por falta de planificación adecuada de los gastos por parte de los respectivos dirigentes, o bien por asumir compromisos sin la adecuada previsión presupuestaria.

    En España hace años que no saben que es “planificación”,”gestión” o “previsión”, que son fundamentales para la ordenación de un sistema. Son palabras que un desgraciado mental no va a entender. Ni siquiera siendo jurista, economista, cirujano o tenga un Máster en lo que usted prefiera. O se entiende, o no se entiende. Y además no estamos precisamente sobrados de representantes con criterio.

  4. Dan Evans
    Dan Evans Dice:

    Estoy de acuerdo con el mal uso que se hace de los Reales Decretos Ley en esta materia. Creo que es otra manifestación de la deficiente técnica legislativa que se ha abierto paso últimamente. Empezó con Zapatero pero ahora es todavía peor. Yo hablo del ámbito local y de materia hacendística que es la que conozco.

    Así aparte de los citados en este post puedo poner otros ejemplos. Es que me da la impresión que el motivo es el mismo: La falta de rigor disfrazada de circunstancias económicas (las cuales soy perfectamente capaz de comprenderlas en algunas ocasiones por ejemplo en el llamado “Plan de Pago a Proveedores”). Así ejemplos son:

    1.-Prescindir de la vacatio legis haciendo entrar en vigor las normas al día siguiente de su publicación cuando es imposible cumplirlas e incluso a veces leerlas (por ejemplo Ley de transparencia o Ley de la factura electrónica).

    2.-Modificaciones legislativas en normas que no tienen nada que ver por la materia. Creo que esto se hace tanto que no hace falta poner ejemplos.

    3.-Notas informativas del Ministerio (por cierto sin firma de nadie siquiera) que contradicen normas legales o reglamentarias.

    4.-Modificaciones normativas camufladas de correcciones de error. Sobre esto han corregido el error en el articulado pero se han olvidado de corregirlo en la exposición de motivos. Esto fue con Zapatero en una norma que limitaba el endeudamiento de las entidades locales (ahora no la recuerdo)

    5.-Y, en general, errores de concepto increíbles. Una nota informativa del Ministerio que dice que un certificado del interventor local es irrecurrible (sic) o la antes citada ley de transparencia que establece la competencia en un órgano denominado “Pleno de la Junta de Gobierno Local”, órgano ¡que no existe!

    En fin. Como veis me he desahogado un poco. Saludos

  5. JBS
    JBS Dice:

    Muy interesante.

    En el Ayuntamiento de Madrid, en lo que vamos de legislatura, ninguno de los presupuestos ha durado más de dos meses con variaciones enormes, por reestructuraciones, gastos, cambios de delegados y equipos etc

    Un desastre. Mucho tiene que ver con la mayoría absoluta y la forma de gobernar que parece transversal al PP pero, sobre todo, tiene que ver con la improvisación y la mala planificación. Al menos en el caso de Madrid capital, el PP no tiene un plan para Madrid que no sea mantenerse en el poder como fin en sí mismo. Pero bueno, esto no pasa de ser mi opinión personal.

    En cualquier caso, el hecho evidente de que, efectivamente, la presentación de presupuestos se ha convertido en papel mojado.

  6. Julio Fuentes
    Julio Fuentes Dice:

    Muy buen artículo, nada es lo que parece pero no se puede engañar a todo el mundo todo el tiempo. Ya nos tenemos que preguntar también que es lo que sucede para que esto sea así y de dónde sale tanto incompetente. Todo se ha retorcido a favor de unos fines inexplicables o de propaganda para tontos ofrecida por políticos que luego se ponen de perfil en cuanto aparece un problema (generalmente provocado por ellos mismos). No somos más que un país cuya clase media está siendo atacada de manera alarmante desde hace ya unos cuantos años y que, pese a todo, no está más que al servicio de los políticos.

  7. ENNECERUS
    ENNECERUS Dice:

    Enhorabuena al articulista. Voy a intentar aportar una visión desde una perspectiva histórico-política.

    La llegada de Felipe González al poder con mayoría absolutísima (202 diputados) creo una “burbuja política” mareante en favor del PSOE, por razones perfectamente explicables:

    – Desplome absoluto de UCD (De 167 diputados a 12, con uno de regalo de Alfonso Guerra, muy
    indicativo del curso que iban a tomar los acontecimientos).

    – Deseos de cambio de la población, tras la experiencia del 23-F y la incapacidad de los gobiernos de Suárez para afrontar la crisis económica.

    – Subida insuficiente del principal partido de la oposición (AP, 105 diputados), con un lider estigmatizado por sus orígenes franquistas, sostenido políticamente por el PSOE.

    La gestión del PSOE supuso una estabilización económica, tras duras medidas de reconversión (Solchaga) y liberalización (Boyer) y la puesta a prueba de los mecanismos del control político que ante su eficacia, fueron desactivados uno a uno por el Gobierno, con la anuencia del resto de las instituciones y de la opinión pública, incluyendo la jurídica. De este modo, el temor al vacío, que forma parte de nuestro ADN nacional se llenó por el ejecutivo, sin que nadie se preocupase por la voladura de los controles constitucionales:

    – Violación del sistema constitucional de elección de los vocales del CGPJ

    – Posibilidad de expropiar el derecho de propiedad, primero por Decreto-Ley (se hizo “sólo” para Rumasa y hoy se hace para las renovables o lo que sea), luego admitiéndose la expropiación por vía de ley ordinaria admitiéndose como compensación la sustitución por una concesión administrativa (leyes de costas, carreteras, aguas, etc.) y finalmente erosionando más y más el derecho de propiedad con una proliferación masiva y extensiva de “derechos sociales”.

    – Supresión de cualquier tipo de control a la acción extractiva del sistema tributario (prueba imposible del carácter confiscatorio de los impuestos grandes, rebajando los principios constitucionales a meros informadores del sistema tributario en su conjunto).

    – Supresión de todos los mecanismos internos de control del gasto público (interventores, auditorías externas, …)

    – Supresión del recurso previo de inconstitucionalidad contra leyes orgánicas.

    Todo ello con la bendición de un crecientemente politizado y desprestigiado TC.

    El partido de la oposición AP->PP se opuso a todo pero al acceder al poder aprendió (11M mediante) que si quería conservarlo debía mimetizarse con la acción de los gobiernos socialistas, convirtiéndose primero en alumno destacado y luego en maestro.

    Me encanta la legislación de excepción. No su contenido, claro, pero sí que se promulgue siempre con tal carácter, con los límites y cautelas rigurosas que establecen la Constitución, la L.O. de desarrollo … y el Código Civil.

    A cambio tenemos una democracia formal, con controles formales, con leyes ordinarias propias de un país en estado de excepción. Y la casta aplaudiendo.

  8. José Antonio Fernández Ajenjo
    José Antonio Fernández Ajenjo Dice:

    Al brilante y clarificador post de Alberto añadirle únicamente una cita oída en las recientes Jornadas de la IGAE. Señalaba un conferenciante acerca de la facilitad para la mutación de los presupuestos que un abogado del Estado que trabajaba en la DG de Presupuesto solía decir que en realidad el presupuesto era un sólo crédito y ampliable.

  9. Carlos Urrestarazu Rodrigo
    Carlos Urrestarazu Rodrigo Dice:

    La transparencia es una cuestión de voluntad, y ningún partido de poder parece tener voluntad de transparencia. Estamos abocados a conquistarla desde el activismo de la sociedad civil. Por lo tanto, olvidándonos de ideologías o de posiciones previas. La transparencia es una tarea de todos/as, un quehacer diario que tenemos el deber de auspiciar si, de verdad, queremos que exista

Los comentarios están desactivados.