Vivienda y crisis: ¿por qué el legislador ha actuado tarde y mal?

La crisis económica se ha vuelto una compañera incómoda: parece que ha llegado para quedarse y afecta casi todas las esferas de nuestra vida. Sin embargo, hay un ámbito en el que las consecuencias parecen especialmente gravosas  e injustas: me refiero a la explosión de la burbuja inmobiliaria. En efecto, este capítulo de la crisis no supone sólo la profunda remodelación del sector financiero, que afecta directamente al ciudadano a través de las políticas de austeridad; sino que, además, comporta una crisis social de gran magnitud que afecta a grandes colectivos que han perdido o están en riesgo de perder su vivienda, o que no pueden conseguir una que pueda ser calificada como digna. Y ello porque esta situación ha puesto de relieve las principales carencias de nuestro sistema de acceso y mantenimiento de la vivienda: mercado reducido y frágil de alquiler, pérdida de la vivienda financiada con hipoteca por la incapacidad de hacer frente a las cuotas por muchos de los deudores y ampliación de los supuestos al margen de una vivienda digna (que comprende no sólo los problemas estrictos de homelessness, sino también los de infravivienda). En medio de esta situación, se da la paradoja de que hay personas sin hogar y, a  la vez, una gran cantidad de pisos vacíos: de los 3,4 millones de pisos vacíos en España,  el 23,5 % son propiedad de las entidades bancarias (calculado según los datos publicados por el INE, 2011).

El drama de la crisis inmobiliaria es que descubrimos que afecta a las clases medias en aquellos sectores económicos que vivieron periodos  de expansión y que se han reconvertido de forma drástica y acelerada. La respuesta activa de jueces y policías intentando evitar los efectos dramáticos de las ejecuciones hipotecarias, junto al activismo social que ha presidido este proceso, lo ponen de manifiesto y han elevado un tema de carácter esencialmente técnico a la categoría de debate social. Además, el momento actual pone de manifiesto que las políticas de vivienda protegida dependientes de la recalificación urbanística –especialmente mediante la reserva de suelo para fines sociales-, se muestran ineficaces para resolver los problemas reales en un contexto de impagos hipotecarios y de inexistencia de crédito que, en última instancia, hubiera podido moderar el problema.

Ante estas situaciones, el derecho suele tardar en recomponerse y adaptarse a nuevas necesidades si pensamos en la creación de nuevas leyes; en cambio, la posibilidad de reinterpretar imaginativamente el marco vigente suele ser más fructífero en el corto plazo. Un ejemplo de esta segunda posibilidad es el enorme juego que ha dado la conocida sentencia Aziz (STJUE de 24 de marzo de 2013)  donde el Tribunal de Luxemburgo se pronuncia claramente por el control de oficio del juez, especialmente en el proceso de ejecución hipotecaria, de las cláusulas abusivas en los préstamos que puede acabar con la ejecución o hacer modificar sustancialmente su cuantía.  En efecto, el derecho comunitario ha irrumpido con fuerza en esta cuestión a través de la interpretación de textos legales no específicamente pensados para regular la situación del deudor hipotecario, sino para proteger al consumidor en cualquier relación, y no sólo en los préstamos bancarios. Y lo destacable es que la solución llega de la mano de reinterpretar una parte del derecho interno, el procesal, que parecía absolutamente fuera la esfera de influencia de la normativa comunitaria.

Más allá de las críticas acerca a si la jurisprudencia comunitaria puede o no intervenir en esta esfera, está claro que la posición fijada por el Tribunal de Luxemburgo ha sacudido las bases del procedimiento hipotecario que blindaban al acreedor en caso de impago del préstamo. Y lo más curioso es que este efecto se obtiene acudiendo a la normativa de protección al consumidor que fija los criterios que pueden llegar a paralizar la ejecución: la obligación del juez de examinar de oficio si existen cláusulas abusivas; la consecuente nulidad de las cláusulas abusivas que el juez no pueda integrar y la posibilidad de que todo ello se haga en un juicio de ejecución hipotecaria. Todas estas herramientas han dado inmensas posibilidades a los operadores jurídicos, de forma que las cláusulas de vencimiento anticipado del crédito, las cláusulas suelo, los intereses moratorios excesivos o la cláusula de liquidez son algunos ejemplos, pero no son una lista exhaustiva de las posibles cláusulas a analizar. Otra cuestión es la repercusión que desmontar la agilidad del proceso de ejecución hipotecaria pueda tener en la concesión futura de crédito, y en su encarecimiento.

Sin embargo, en situaciones de gran calado social como en materia de vivienda, la búsqueda de la eficacia sin llegar a reformar el marco normativo no parece que sea suficiente. Ciertamente, redactar un nuevo marco legal suele ser más lento: las reformas de las leyes suelen ser un largo camino que a veces se publicita como realidad a los ciudadanos cuando sólo es un anuncio de una reforma que, finalmente, decae. Pero aprobada la reforma, es decir, convertida en ley, es más uniforme en su aplicación y  tiene carácter indefinido, lo cual representa una evidente ventaja. La cuestión está en saber actuar de forma rápida y acertar con la fórmula de la reforma. Estos dos elementos no siempre se dan, y, realmente, no se han dado en las reformas legales iniciadas en el ámbito de la vivienda hasta ahora.

Un ejemplo claro son la pléyade de reformas de la ejecución hipotecaria (por destacar sólo las más emblemáticas: RDL 6/2012 de 12 de marzo 2012, RDL 27/2012 de 15 de noviembre,  y la L 1/2013 de 14 de mayo). Todas ellas van en la línea de forzar renegociación en el caso de los llamados “deudores de pocos recursos”, concepto que varía en los distintos textos pero que tiene un alcance verdaderamente restrictivo. La última opción en este caso en la dación en pago, que afecta a un colectivo todavía más reducido. Además, la dación en pago ha dejado de ser un término técnico para convertirse en un slogan, y las simplificaciones en este ámbito no suelen ser adecuadas ya que, como opción jurídica, no tiene una aceptación unánime: si se articula como solución general encarece el precio del préstamo y puede hacer aún más complicada la recuperación económica;  y si se plantea como una cláusula de “fresh start”, en el que deudor y banco dejan de estar vinculados por la hipoteca y se restablece el equilibrio inicial, volver a la situación de partida puede ser complicado para los adquirentes de vivienda. Además, la solución final de una moratoria de las ejecuciones  no hace más que perpetuar el problema sin aportar ninguna solución a su esencia. Por otra parte, la proliferación de textos legales consecutivos no hace más que complicar la percepción de los operadores jurídicos, lo cual tampoco parece óptimo.

En cambio, existe una cuestión previa que es el sobreendeudamiento de los consumidores – ya sea directamente por préstamos hipotecarios o por préstamos personales-, que las reformas normativas han obviado  a pesar de que daba signos muy claros de preocupación desde antes del fin de la burbuja inmobiliaria. En este caso se produce un claro ejemplo de la inactividad legislativa en un ámbito donde – y a pesar de diversas proposiciones de grupos parlamentarios- nunca se ha tramitado una iniciativa y en el que una actuación preventiva quizás hubiese logrado minimizar algunos de los efectos que hasta aquí hemos descrito. En este sentido, la reciente reforma de la Ley Concursal (ley 14/2013) regula el llamado “acuerdo extrajudicial de pagos”, procedimiento que debe aplicarse a “emprendedores”, pero que utiliza este concepto en sentido amplio y no opuesto al de consumidor, como el de empresario del art. 4 TRLGDCU, tal como indica el art. 231.1 2º par. LC: bastaría con que un ama de casa fuese empleadora de servicio doméstico, para entrar en el ámbito de aplicación de la ley. Con todo, el procedimiento regulado parece excesivamente complicado y costoso para los fenómenos de endeudamiento de muchas de las familias españolas.

Otro ejemplo de legislación errática es la reciente reforma de la Ley de arrendamientos urbanos que no está pensada para el futuro ya que ni tan siquiera contempla el alquiler como una alternativa más barata de acceso a la vivienda. En cambio, está claro que el llamado crédito responsable va a dejar fuera del mercado de vivienda en propiedad a colectivos importantes de personas, a las que deben sumarse las que han perdido ya su vivienda hipotecada por falta de pago.  Sin embargo, la ley 4/2103 reduce la duración mínima y compromete la situación del arrendatario no inscrito en caso de venda del inmueble; además, el proceso judicial de desahucio se convierte en más que exprés con plazos muy cortos. Esta reforma no se anticipa al más que posible trasvase de vivienda en propiedad al alquiler, sino que piensa sólo en la ocupación temporal de pisos vacíos, especialmente de las entidades bancarias, que puedan volver a entrar en el mercado en un futuro; en cambio, renuncia a explorar las posibilidades del arrendamiento de vivienda que, sin llegar al sacrificio económico exagerado del arrendador de la ley de 1964, puedan dar respuesta en el momento actual.

Otras iniciativas se adentran en fórmulas innovadoras, cuya bondad deberá ser analizada cuando se conviertan en ley. En estos momentos, se encuentra en trámite de información pública –hasta el 15 de febrero- el Anteproyecto de modificación del Código civil Catalán para regular la propiedad temporal y la propiedad compartida que se presentan como alternativas  a la propiedad  convencional  que pretenden huir de la disyuntiva propiedad/alquiler. Así, adquirir por un período determinado de tiempo, al final del cual la vivienda revierte al vendedor; o bien adquirir una cuota de propiedad con el pacto de adquirir más cuotas en el futuro hasta la propiedad total son mecanismos imaginativos que abaratan el precio de la vivienda y, por tanto, la financiación que necesita el comprador, y suponen una oportunidad para el parque de viviendas cerradas, especialmente para aquellas en manos de la Administración, que buscan salidas en el actual contexto.

En definitiva, la crisis económica replantea el marco legal de la vivienda desde todas sus posibles perspectivas y los operadores jurídicos debemos ser lo suficientemente flexibles como para hallar nuevas soluciones que -comportando o no la modificación del marco legal- minimicen este impacto social  de la pérdida de vivienda que amenaza con lastrar la cohesión social conseguida antes de la crisis.

4 comentarios
  1. Javier Gonzalez
    Javier Gonzalez Dice:

    ¿Algún ejemplo de “respuesta activa de (…) policías intentando evitar los efectos dramáticos de las ejecuciones hipotecarias”?

  2. Usuario
    Usuario Dice:

    El legislador acude tarde y mal, es verdad. Mal, porque legisla de manera muy chapucera técnicamente, sin ninguna necesidad, podría hacerlo bien; mal porque suele ser una legislación muy tramposa, parece que dice una cosa, parece que protege, pero en realidad tiene enormes cantidades de letra pequeña que hacen que la realidad sea muy distinta a lo que se puyblicita. Y mal también porque muchas veces es oportunista, a golpe de titular, sin tener en cuenta muchos aspectos importantes, entre los cuales está el debido respeto a las propias normas vigentes, parece como si el propio legislador se avergonzara de las leyes que estaban promulgadas por él mismo.

  3. Cruz
    Cruz Dice:

    Interesante artículo sobre el estudio de posibilidades y alternativas legales, Inmaculada. Pero sigue siendo llamativo que haya una enorme proporción de ciudadanos que interpreta el derecho de acceso a la vivienda como un derecho a la vivienda “en propiedad”. Todavía hay gente que repite el manido mantra de “alquilar es tirar el dinero”. ¿Hasta qué punto tienen cabida iniciativas que impliquen renunciar a la propiedad absoluta?

    Por otra parte, difícilmente dirán que se ha legislado “tarde y mal” todos lo que han visto un exorbitante crecimiento en su cuenta corriente gracias a sobrevaloraciones y comisiones de todo tipo, empezando por las administraciones locales y autonómicas. Ni quienes prefieren el rigor formalista a la equidad y la razón jurídica. Ni quienes se siguen empeñando en negar la realidad de una crisis de la que se está advirtiendo, como poco, desde 2004 y cuyo fin no está tan próximo como quieren hacernos creer.

    Puede que la cosa cambie cuando seamos capaces de examinar la situación, tanto individual como general, de una forma serena, objetiva y responsable. Planificando. Previendo.Extendiendo lo que a estas alturas sigue siendo una mentalidad minoritaria.

  4. Matilde Cuena Casas
    Matilde Cuena Casas Dice:

    Gracias Inmaculada por tu post y bienvenida al blog. Tocas un tema de máximo interés y de gran importancia social, por más que en los últimos meses parece que ha pasado a segundo plano, como si la Ley de Protección de Deudores Hipotecarios hubiera resuelto el problema. Como muy bien apuntas, se limita a aplazarlo.
    Ya he dicho en varias ocasiones en este blog, que la legislación aprobada es un parche y no una solución, puesto que la regulación sobre ejecución hipotecaria, que es donde yo creo que estaban (y están) los problemas, sigue teniendo muchos cabos sueltos en materia de tasaciones y, sobre todo, en la vinculación de la tasación del inmueble pactada en escritura. La posibilidad de paralizar la ejecución por existencia de cláusulas abusivas -de rebote- ha evitado que muchas familias se hayan ido a la calle, porque las escrituras estaban llenas de cláusulas abusivas, pero la causa del problema del sobreendeudamiento hipotecario no estaba ahí, sino en el préstamo irresponsable que sigue estando sin sanción, cosa que tampoco ha resuelto la recientemente aprobada Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de febrero de 2014 sobre crédito hipotecario. Claro que hoy queremos que se abra el grifo del crédito como sea, y hablar de crédito responsable está mal visto……
    El legislador español sigue teniendo miedo de afrontar el problema del sobreendeudamiento de los consumidores por el riesgo que apuntas al encarecimiento del crédito, algo que aquí ya hemos discutido, y sigue protegiendo a un sistema financiero que nos ha llevado a esta debacle. Buena prueba de ello es la reciente reforma de la Ley Concursal de 7 de marzo de 2014 que se olvida de nuevo de los consumidores, haciendo que nuestra regulación sea la “vergüenza europea” en la materia. Lo saben y no quieren regularlo, pensando que basta con refinanciar empresas para salir de la crisis. Si el consumo no mejora, las empresas seguirán cerrando….Seguimos construyendo la casa por el tejado…

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