Hacia la buena gobernanza fiscal en España

A modo de presentación en este foro, debo reconocer que formo parte del colectivo de los optimistas bien informados que, ante los cambios normativos, vislumbran con mayor facilidad las objeciones críticas que los hechos laudatorios. No obstante, en este caso trataré de destacar las bondades de las nuevas normas de reforma administrativa en el camino hacia la renovación y mejora de la gobernanza fiscal en España.

Como es tónica habitual en nuestro Derecho público actual, el impulso reformista ha venido impuesto por las exigencias de la Unión Europea y en concreto por las recomendaciones derivadas del procedimiento de déficit excesivo abierto por la Comisión al Estado español en 2009. Haciendo de la necesidad virtud, el nuevo gobierno popular aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que ha establecido un marco de gobernanza fiscal adaptado a las exigencias de apertura promovidas por el Código de transparencia fiscal de 2007 del Fondo Monetario Internacional. Así, se ha pasado de la casi ausencia de publicidad de los mecanismos de estabilidad a la publicación periódica de la evolución del déficit público; y se ha establecido un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para corregir sus desviaciones, cuyo instrumento estrella son los planes públicos de reequilibrio. Este seguimiento transparente ha conseguido, contra todo pronóstico, ajustar los déficits autonómicos en los dos últimos años e incluso que las entidades locales lograran superávits presupuestarios. Paradójicamente, a la par que el Ministro de finanzas embridaba las cuentas territoriales, no ha ocurrido así con las estatales, que, bajo el régimen de gobernanza fiscal tradicional, se han mantenido por encima de los límites autorizados. Ya se sabe que siempre lo más difícil es controlar al controlador.

Este esfuerzo reformador se ha reforzado a finales de 2013  con la aprobación de una serie de leyes que inciden en la transparencia fiscal. Como cabecera de este nuevo impulso, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, recoge la penalización disciplinaria de las responsabilidades contables y de estabilidad presupuestaria por parte de todas las autoridades y funcionarios públicos. Esta sanciones personales tratan de alcanzar a infracciones menos groseras que la delictiva malversación de fondos, tales como la autorización de gastos sin créditos presupuestarios, la ocultación de gastos en los cajones departamentales o la ausencia de justificación de la inversión de los fondos. Con ello, se responde a una reivindicación histórica de nuestra doctrina hacendística, que ha denunciado la insuficiente protección del erario público con la tradicional responsabilidad patrimonial recogida en la Ley General Presupuestaria aplicada de forma restrictiva por el Tribunal de Cuentas. En todo caso, hubiese sido plausible otorgar esta potestad disciplinaria al Tribunal de Cuentas, recordando la jurisdicción penal que ostentaba en el siglo XIX, en lugar de atribuirse a los ejecutivos estatales, autonómicos y locales. Con ello, se hubiese evitado la posibilidad no descartable de que en algunas infracciones el órgano controlador y controlado se identifiquen incluso personalmente.

Complementariamente, se han dictado cuatro disposiciones vinculadas a la sostenibilidad de la Administración Local, la normativa antimorosidad del sector público y la creación de una Autoridad fiscal independiente. En virtud de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local se trata de evitar duplicidades administrativas bajo el principio de una “Administración una competencia”, se limita la creación de unidades instrumentales, se refuerza el papel de la función interventora local y se adoptan medidas que podríamos considerar profilácticas para proteger a los funcionarios de habilitación nacional, restringir la contratación de personal eventual o limitar las retribuciones de concejales y directivos de empresas públicas. Desde el aspecto financiero, la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público y la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público han de contribuir, con instrumentos como el periodo medio de pago a proveedores, el plan de tesorería o el punto general de facturas electrónicas, a acabar con la perniciosa costumbre de las facturas en el cajón y cumplir con el plazo de pago de 30 días exigido por la normativa nacional y comunitaria. Y para terminar este panorama de buenas noticias de gobernanza, la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha respondido a una reiterada reclamación de las autoridades europeas y, aunque el Ejecutivo ha incumplido el compromiso de materializar su creación en 2013, es de esperar que contribuya a que las autoridades públicas elaboren planes realistas, evitando la costumbre de aprobar presupuestos que reflejaban ingresos inalcanzables y obviaban gastos ineludibles. Eso sí sorprende la adscripción de este organismo al Ministerio de finanzas estatal, pues en este caso la respuesta al famoso dilema del control del controlador se resuelve de forma paradójica cuando se fiscalice la actividad presupuestaria estatal, pues resulta que el propio Gobierno controlado se reserva la facultad de ejercer la autoridad disciplinaria contra la autoridad controladora.

Hasta aquí la crónica de las buenas nuevas en materia de gobernanza fiscal, y esperemos que cuando todas ellas estén en pleno funcionamiento podamos expresar con rotundidad que los hechos se han correspondido con los dichos, y que por esta vez si podamos responder ¡Sí hay Derecho!

 

6 comentarios
  1. Jaime de Nicolás
    Jaime de Nicolás Dice:

    Que existan leyes que van en la buena dirección siempre es una noticia positiva, pero como se viene a decir en el post, esto se hace no por una neta convicción de que este es el camino, sino porque nos lo imponen desde fuera. Y es evidente, porque lo han demostrado mil veces, que nuestra clase política no cree en el control, en le rigor y en la responsabilidad, cree en todo lo contrario. Por tanto, como también se dice en el post, hay trucos en la propia legislación, que denotan lo que tantas veces hemos comprobado: se trata , me temo , de que Europa se convenza que hacemos mucho, para hacer algo, sí, pero lo menos posible. Derecho hueco, derecho falso o derecho como quieran llamarlo, pero en definitiva la impresión en este yotros temas es que las reformas han de hacerse”contra tabulas”, es decir, a pesar de los partidos.

  2. Jesus Fernandez-Villaverde
    Jesus Fernandez-Villaverde Dice:

    Es difícil para mi estar más en desacuerdo con esta entrada. En vez de fijarse en los contenidos sustantivos de las leyes aprobadas, se centra únicamente en su forma y con ello, llega a conclusiones radicalmente erróneas. La entrada es un ejercicio del más vetusto y torticero formalismo del derecho español que nunca piensa en los incentivos y en las consecuencias reales de la regulación siempre y cuando los “procedimientos” se sigan, eso si, todos ellos con muchos sellos del funcionario de turno y con muchos transparencias de Power Point en colorines.

    Por razones de espacio, me limitare a dos actuaciones legislativas.

    Primero, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Analice el contenido de la misma en tres posts:

    http://www.fedeablogs.net/economia/?p=18612
    http://www.fedeablogs.net/economia/?p=18682
    http://www.fedeablogs.net/economia/?p=18853

    La ley no crea instrumentos de control fiscal efectivos. Se limita a montar una serie de medidas formales vacías para aparentar cumplir los deseos de la Unión Europea. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en la misma son un fracaso (es más, están diseñadas a propósito para ser un fracaso) y atribuir la mejora de las cuentas autonómicas y locales de los dos últimos años a la misma demuestra un desconocimiento de nuestro marco presupuestario cuanto menos preocupante.

    Segundo, la estructura, financiación y selección de directivos de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal es un solo un reflejo del antiguo pase foral: se acata pero no se cumple. El gobierno ha ignorado, de nuevo de manera plenamente consciente, todo lo que hemos aprendido en decenas de casos similares en todo el mundo desarrollado. Y el nombramiento de su director, José Luis Escrivá, no deja dudas de cual es la dirección que se le quiere dar a la Autoridad.

    Sinceramente, no entiendo muy bien como esta entrada puede llegar a las conclusiones que llega.

  3. José Antonio Fernández Ajenjo
    José Antonio Fernández Ajenjo Dice:

    Haciendo un balance sobre si la legislación sobre gobernanza fiscal en España ha mejorado o empeorado tras las recientes reformas pienso que cabe dar una respuesta positiva. Sin reiterarme en mi post, creo que las normas aprobadas dificultan la aprobación de presupuestos claramente irreales, facilitan el seguimiento público de la ejecución presupuestaria y permiten (y aquí habrá que ver si se cumple) la exigencia de responsabilidades al gestor malgastador. Cómo ejemplo de ello hemos visto dos cosas impensables hace pocos años, la publicación mensual o trimestral de la evolución del déficit presupuestario de todas las Administraciones Públicas y la sujeción a parámetros razonables del déficit de las Administraciones autonómicas o locales.
    En todo caso, estoy de acuerdo en que sigue habiendo mucho en el haber. He vuelto a releer los post que se citan en los comentarios y sigo estando sustancialmente de acuerdo con lo que allí se dice, al igual que las opiniones que refleja Fernández Llera sobre la nueva norma de estabilidad (http://fiscalizacion.es/2012/04/14/estabilidad-sostenibilidad-y-gasto-publico/). Quizás mi mayor crítica sustantiva sea el enfoque centralista de la ley que olvida en numerosas ocasiones que el incumplidor de la premisa de la estabilidad no sólo pueden ser las Administraciones territoriales, sino también la propia Administración central. Como prueba de la gravedad de este error de enfoque, en estos momentos los presupuestos estatales son los mayores contribuidores al déficit.
    En relación a las medidas, es posible que hasta el momento haya tenido más efecto en el control del déficit el sistema extraordinario de palo y zanahoria (ajustes a cambio de dinero) del FLA y el Pago a Proveedores. No obstante también considero que el mecanismo correctivo de los planes económico-financieros ha contribuido a esta mejora de las cuentas públicas.
    En cuanto a la Autoridad Fiscal Independiente asumo mi imprudente benevolencia. Aunque sea bueno que alguna institución evalúe los presupuestos públicos, las limitaciones de la ley, empezando por su fuerte adscripción gubernativa, pueden suponer un obstáculo insalvable. Hubiese sido aconsejable un Consejo con un estatus asimilable al del Banco de España o, en mi opinión, insertarlo en el seno del Tribunal de Cuentas. A mi me resulta especialmente dolorosa la limitación de libertad de expresión que la ley le atribuye a este organismo, que sólo podrá opinar en casos tasados o cuando se lo pida el Gobierno.
    Para terminar, quisiera compartir una reflexión que expresaba recientemente Javier Gomá en una conferencia en el INAP acerca de que los intelectuales deben ser críticos en épocas de bonanzas y optimistas en época de crisis, y denunciaba que se estaba haciendo al revés. A un hipercrítico vital como yo le cuesta seguir esta recomendación, pero creo que merece la pena seguir intentándolo.

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