¿Podrá el Gobierno actual cuadrar el círculo de la financiación regional?

“…El corazón humano está siempre pluralmente solicitado. ¿Es acaso posible unificar esa variedad de llamadas, incitaciones, deseos, o sería justamente intentar cuadrar el círculo?”.

Alvaro Pombo. La  Cuadratura del Circulo

Con el telón de fondo de la actual situación de crisis en la Unión Europea y en España, aludo brevemente a continuación a los parámetros relevantes en un  proceso de  revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España y cuestiono su viabilidad inmediata. Esta revisión, además de resultar obligatoria conforme a la legislación actual (LOFCA y  normativa de desarrollo) que establecen su revisión  quinquenal  (el actual sistema data del año 2009), forma parte del conjunto de medidas ya comprometido por el Gobierno de España.

Adelanto ya aquí que en todos estos parámetros concurren las mismas circunstancias de incertidumbre y de expectación, que aunque puedan resultar  estimulantes desde una perspectiva meramente intelectual, ofrecen inconvenientes serios desde el punto de vista de la previsibilidad económica y de la seguridad jurídica.

 

Política  de estabilidad. Difícil “lucha contra el déficit”  en España

El proyecto europeo de implantar una moneda única (el euro) fue precedido en 1997 por  un Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC)  del que se derivaba un compromiso de los Estados miembros de la Eurozona de limitar  los déficits públicos a un determinado porcentaje del PIB. Una vez implantado el euro (años1999/2000)  España adoptó su primera Ley de estabilidad presupuestaria (año 2001).

Al estallar posteriormente la crisis económica (2008) derivada más tarde en crisis financiera  y ante la perspectiva  de “rescates financieros”, Europa endureció sus  exigencias. Ello “obligó”  en España a una reforma del art. 135 de la Constitución(año 2011), seguida de la aprobación de una nueva “Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (año 2012). Esta Ley   afecta a todo el sector público, fija una serie de objetivos en materia de  ingresos, gastos, deuda y déficit y establece un sistema de control del cumplimiento de los mismos.

En la actualidad los Estados de la Eurozona (salvo excepciones concretas) se han comprometido a respetar el límite máximo de déficit admisible del 3% de su  Producto Interior Bruto (PIB). El Estado español – dada la situación generada por el reciente rescate de la banca- ha pactado  con la UE un calendario específico de aproximación al objetivo final consistente en: año 2013 (6,5%), año 2014 (5,8%), año 2015 (4,2%) y año 2016 (2,8%). En  el año 2013 se ha alcanzado una cifra de déficit global  del 6,6%, esto es una décima más de lo permitido.

A su vez el objetivo global del Estado se desagrega en objetivos referentes a Administración Central, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Seguridad Social. En el año 2013 el  Consejo de Política Fiscal y Financiera asignó por primera vez un objetivo de déficit asimétrico a las diferentes CCAA. De las 17 CCAA solamente 7 han incumplido el objetivo en 2013 son : Navarra, Cataluña, Aragón, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Murcia.

En el bienio 2014-2015 España habrá de  afrontar el mayor esfuerzo de reducción del déficit, Ofrece serias dudas de que pueda alcanzarse el objetivo propuesto si se tiene en cuenta   la continuada caída de la recaudación de los impuestos que se viene produciendo  desde el inicio de la crisis, y el mantenimiento (eventual incremento) del nivel de gasto, sin que se hayan adoptado por el Gobierno medidas estructurales de reducción / supresión de gastos superfluos.

En análogo sentido la Fundación de las Cajas de Ahorro (FUNCAS) en un reciente artículo publicado en  Cuadernos de Información Económica,  advierte que el cumplimiento del objetivo de reducción del déficit público requerirá medidas de ajuste adicionales para poder afrontar factores que dificultan el proceso de consolidación fiscal. Entre ellos contempla los siguientes: las elevadas previsiones de crecimiento económico para los años 2016 y 2017, la tendencia al alza de los gastos de pensiones, las dificultades para continuar reduciendo el gasto autonómico y el riesgo de que se aplace la realización de ajustes fiscales comprometidos por la administraciones autonómicas y locales ante la proximidad de las elecciones en  2015.

Por otra parte el citado estudio prevé que la deuda pública española alcanzará cotas máximas en 2017, situándose en el 104% del PIB, un 10% más que al cierre de 2013 en que  alcanzó el 94%  del PIB.

 

Reforma fiscal en España. Bajada de impuestos meramente “anunciada”.

Desde la llegada al Gobierno del Partido Popular (2111-12) se han adoptado medidas de incremento de los diferentes impuestos y sin embargo no se han traducido en un incremento de recaudación. Ante tal circunstancia se hace  inexcusable una reforma en profundidad del sistema tributario en su conjunto que además ha de acompasarse  con la revisión correspondiente del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.

Diversas instituciones y organismos internacionales han expresado la conveniencia y/o necesidad de acometer esta tarea formulando recomendaciones concretas al respecto. El Gobierno español se comprometió con “la Troika” (Comisión UE, FMI y BCE) a presentar dicha reforma en  fecha Marzo 2014. Estamos ya en Junio  y tal compromiso no se ha cumplido todavía.

Es cierto que un “Comité de expertos” designado al efecto por el Gobierno ha rendido su informe siguiendo en gran medida las “recomendaciones” anteriores , sin embargo tanto el propio Ministro de Hacienda como un importante sector de opinión han manifestado su discrepancia en cuanto a aspectos concretos (“devaluación fiscal”) o su enfoque global (favorecer a las rentas del capital o grandes fortunas en detrimento de las rentas salariales, mantenimiento de las previas subidas de impuestos y aplazamiento de las  anunciadas rebajas) .

Más recientemente el FIM ha formulado recomendaciones en el sentido de rebajar el Impuesto de Sociedades e incrementar el IVA, a propósito de las cuales el Ministro de Economía ha manifestado su discrepancia.

En definitiva  la reforma anunciada se mantiene en la bruma de la indefinición en cuanto a contenidos (medidas concretas) y calendario de su efectiva implantación (sin duda condicionada ya por las pasadas  elecciones europeas y por las futuras  citas electorales previstas para 2015 y 2016).

 

Revisión del sistema de financiación de las CC.AA.  ¿Un “sudoku”político-fiscal ?

Fue el ex ministro Solbes quien utilizó esta expresión para referirse a la difícil combinación  de cálculos financieros y exigencias políticas que han venido concurriendo en el diseño del actual sistema y en el reparto de los recursos  asignados a tal fin. Si a ello se añade la puja de algunas CCAA para obtener más competencias y recursos (en algunos casos hasta al extremo de pretender “regímenes especiales de concierto” e incluso la “secesión”)  podemos dimensionar el volumen de ese quebradero de cabeza. Incluso en el terreno meramente técnico el actual sistema resulta de gran complejidad:

  • Plantea problemas el cálculo de las “necesidades de gasto” de las CC-AA. carente de rigor.
  • Plantea problemas la fijación del nivel suficiente de “cesión de tributos” del Estado a las CCAA” y los impuestos concretos y competencias tributarias en que debe concretarse la cesión.
  • Plantea problemas la profusión de “Fondos LOFCA” con cargo a los cuales se financian las transferencias que garanticen la cobertura igual  de los servicios prestados a los ciudadanos y la corrección de los desequilibrios entre las diferentes regiones, así como los criterios (indicadores) que se manejan para  su asignación.
  • Plantea problemas sus resultados, dando lugar a controversia las pretensiones de solidaridad u ordinalidad entre regiones  esgrimidos por unas y otras.

A todo ello hay que añadir la “discriminación” que ha supuesto tradicionalmente el mantenimiento fuera del sistema común  de financiación el “régimen foral concertado “ del País Vasco y Navarra y  el nuevo desafío planteado por el Presidente de la “Generalitat” de Cataluña en  favor de una Hacienda propia y de una eventual secesión.

 

Un nuevo Marco Regional y Financiero en la UE.

Desde 1986  año en que España  se adhirió a las Comunidades Europeas se ha venido beneficiando  de modo  sustancial de recursos financieros –Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión- de la hoy Unión Europea.

Dicha situación se ha visto afectada más tarde, por las recientes incorporaciones ala Uniónde países del Este europeo con  nivel de renta “per cápita” inferior a la media europea y por  las exigencias de austeridad derivadas de la actual crisis económica.

Ello se ha traducido, para el período 2014-2020, en una modificación de los criterios de selección de regiones susceptibles de beneficiarse (“mapas de elegibilidad”-) de los Fondos  de Cohesión (de los que quedan excluidas las regiones españolas) y de los Fondos Estructurales (en los que se prevé  van a participar Extremadura, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha). En ese mismo período la UE invertirá en las regiones españolas  un total de 28.560 millones de euros.

Por otra parte conforme a este Nuevo Marco  la inversión no atenderá principalmente a consideraciones geográficas o territoriales  como venía ocurriendo con anterioridad, sino que se concentrará en proyectos que atiendan a la creación de empleo, competitividad, crecimiento económico, calidad de vida y desarrollo sostenible. Todo ello en ejecución de la “Estrategia Europea2020”. Se trata pues de un cambio e enfoque de la política regional europea a cuyas nuevas reglas habrá que adaptarse.

 

CONCLUSIÓN. Todos los elementos y variables antes descritos están imbricados entre sí e implicados en un proceso de revisión del sistema de financiación de las CCAA, ya sea como términos de referencia, ya sea como parámetros determinantes, sin que pueda descartarse incluso que se precisen reformas en  la Constitución Española de diverso  alcance. Pues bien,  abordar un proceso de tal complejidad técnica y carga política es una tarea ardua, que requiere por parte del Gobierno central, que ha de pilotarlo en una situación actual de incertidumbre , un nivel de autoridad y de capacidad negociadora de la que quizás carece en estos momentos en estos momentos , desgastado como está por los  “recortes sociales” practicados ante la crisis, con un mermado apoyo electoral en las recientes elecciones europeas  y con nuevas citas electorales en ciernes . Por tanto , auque pueda resultar frustrante , no resulta aventurado prever un escenario en el que sea el propio Gobierno actual el que proponga una prórroga de la vigencia  del actual sistema común de financiación de las CCAA y el aplazamiento  del inicio del proceso para su  revisión , lo que exigiría ser aprobado mediante Ley.

4 comentarios
  1. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Muy interesante su artículo.Creo que el cálculo de las necesidades de gasto nos debe hacer reflexionar sobre los retos y características de nuestro sistema autonómico. Existen importantes diferencias de todo tipo, no sólo entre comunidades, sino en el seno de las propias comunidades, que reclaman financiación adicional para sufragar los gastos que les supone tener que afrontar la prestación de servicios en entornos muy distintos. Ejemplos de ello son las diferencias acusadas en el coste de la prestación de servicios entre el centro urbano y la periferia, entre la costa y la montaña o entre el campo y la ciudad. Quien se encuentra en una situación diferente debe tratarse de manera diferente, que exige una financiación adicional por encima del coste de prestar los servicios en aquellos lugares más accesibles. Pero una vez el Estado presta esa financiación adicional no goza de mecanismos suficientes para garantizar que sea destinada a dicho propósito, al menos en su totalidad. Deben establecerse mecanismos que obliguen a las comunidades a desprenderse de determinados gastos menos necesarios sin poner en peligro la equidad en la prestación de los servicios en zonas menos accesibles.
    En cuanto a las cesiones de impuestos concretos, y particularmente las competencias normativas, quizá sería recomendable una revisión en profundidad del sistema. Debería mantener un equilibrio entre el mantenimiento de la unidad de mercado y la promoción de la autonomía en materia fiscal.Los impuestos no deben fragmentar el mercado, dificultando el aprovechamiento de economías de escala y alcance o impidiendo sacar todo el provecho a las ventajas del intercambio entre distintos lugares. Además el coste para el contribuyente de una competencia fiscal entre comunidades puede ser grande. Pero por otro lado, y en mi opinión aquí radica lo más complicado del equilibrio que ha de buscarse, si existen autonomías deben tener alguna posibilidad de diferenciarse, de gobernarse por sí mismas. Sin esa diferenciación no hay autonomía. De no encontrarse una forma de hacer compatibles la autonomía y la unidad de mercado nos encontraremos ante un problema institucional importante, ya que a la larga una de las dos puede verse sacrificada.
    Reciba un cordial saludo.

    • Modesto Ogea
      Modesto Ogea Dice:

      Para Gonzalo García Abad. Comparto plenamente sus apreciaciones. Como he manifestado anteriormente en este mismo Blog la determinación de las necesidades de gasto de las CCAA constituye la piedra angular de cualquier sistema de financiación de aquellas y la corrección en su cálculo condiciona la “sostenibilidad” del mismo.
      Sin embargo el sistema actual adolece del defecto de que las necesidades de gasto se determinan mediante un mero arrastre que va trasladando de año en año las masas de gasto/financiación que fueron asignadas en años anteriores, actualizadas mediante la aplicación de un índice de crecimiento común a todas ellas, pero sin apoyarse en estudios estadísticos independientes, actualizados y técnicamente fiables, relativos a los diferentes servicios prestados por las CCAA, sus usuarios potenciales, sus factores de coste y su evolución en el tiempo.
      De otra parte para garantizar la aplicación efectiva del sistema resulta indispensable un riguroso control de legalidad y eficacia de las actuaciones de las CCAA en el ejercicio de sus competencias. La experiencia nos demuestra que el control de legalidad está suficientemente garantizado, pero la coordinación de la actividad financiera de las CCAA y el control de su eficacia y eficiencia adolecen de graves carencias.

      En cuanto al alcance y límites de la cesión de impuestos y competencias normativas en materia fiscal a las CCAA, comparto su opinión en cuanto al difícil equilibrio entre la autonomía financiera de las CCAA y las exigencias de unidad de mercado.
      No me cabe duda que los garantes últimos de tal equilibrio son el Estado y la Comisión de la UE , aunque no se me escapan las dificultades/resistencias con que se enfrentan en esa tarea.
      El instrumento disponible para conseguir este equilibrio a nivel estatal son las leyes de armonización a las que se refiere el art. 150.3 de la CE, al disponer que “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.” Cuestión distinta es decidir en que casos resulta aconsejable y posible el uso de tal medida y desplegar el coraje político para llevarlo a cabo.

  2. SantiagoSE
    SantiagoSE Dice:

    Hay una frase importante que menciona el autor y que es clave en todo este asunto, el hecho de que la reducción del gasto público efectuada hasta ahora no afronta el necesario componente estructural. Hasta que esto no se haga el problema no se solucionará y todo serán parches que no hacen sino alargar la situación.

    Pero para que esto se pueda realizar hace falta un sentido de estado y de responsabilidad política que no parece abundar ahora, puesto que caerán muchos intereses económicos y sobre todo políticos a los que no parece fácil dejar de lado. Únicamente un gran acuerdo entre los dos grandes partidos podría solucionar esto, pero con tantas elecciones de diferentes tipologías tan cercanas en el tiempo, nunca se encontrará el momento adecuado por la impopularidad, a priori claro, de las medidas a adoptar y la pérdida de poder asociada a dichas medidas que reducirían la estructura de distintos gobiernos.

    El problema es que es muy fácil criticar demagógica o cínicamente las medidas que habría que tomar, y si esta actitud no se aparca con un pacto de estado entre PP y PSOE nunca se va a solucionar este asunto. Es tan sencillo como esto.

    Digo que las medidas son impopulares a priori porque, en caso de un gran pacto de estado, la ciudadanía estaría encantada de ver una racionalización en la estructura del estado y en la asignación y productividad del gasto público efectuado, consumiendo hoy demasiados recursos en el mantenimiento de dicha estructura y de los fines políticos de aquellos que lo manejan.

    Este ha sido el mal endémico desde el principio, junto con la falta de financiación. La segunda parte va poco a poco mejorando pero sobre la primera, dado el actual clima y mapa político, la situación no invita al optimismo.

    Mientras tanto, los ciudadanos seguiremos padeciendo los efectos colaterales del gran teatro de la política…

    • Modesto Ogea
      Modesto Ogea Dice:

      Para Santiago SE. Comparto también su opinión acerca de la ineludible necesidad de reducir el gasto publico afrontando el necesario componente estructural.
      En efecto considero preciso empezar por enfrentar el gasto superfluo ligado a estructuras administrativas ineficientes, con una verdadera reforma de las administraciones públicas (no simples declaraciones de intenciones), porque, aunque el déficit no pueda eliminarse sólo con ello, el ahorro a obtener sería significativo y porque evitar el derroche y el gasto innecesario es una de las formas de legitimar el sistema fiscal, especialmente cuando la actitud ejemplar de los gestores públicos resulta imprescindible para enfrentar problemas como el de la lucha contra el fraude fiscal, o simplemente para que los ciudadanos consideren admisible su esfuerzo.

      Ello debe plasmarse en medidas concretas tales como : (a) fusión de ayuntamientos, (b) supresión de diputaciones provinciales, (c) eliminación de organismos administrativos duplicados e innecesarios, especialmente abundantes en las administraciones autonómicas (embajadas autonómicas, Defensores de Pueblo, Tribunales de Cuentas, Consejos Consultivos, Consejos Económicos y Sociales…) y (d) drástica reducción de los 4.000 entes públicos no administrativos de figuras jurídicas variadas (sociedades mercantiles, fundaciones, observatorios…).

      No me cabe duda que la aplicación práctica de tales medidas requerirá a la vez desarrollar una tarea de pedagogía política y gozar de un decidido respaldo social manifestado a través del voto a partidos políticos que promuevan dichas medidas.

Los comentarios están desactivados.