¿Qué cabe esperar del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno?

Como muestran los sucesivos informes anuales de tuderechoasaber.es, el nivel de respuesta adecuada de las administraciones públicas españolas a las demandas de información formuladas es bajísimo. Pasar de una cultura de opacidad a una de transparencia será, por tanto, una tarea complicada en la que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) tendrá una gran responsabilidad. Pero, ¿tiene el CTBG un diseño legal adecuado para cumplir con los fines que le asigna la ley?

Para tratar de contestar esta pregunta debemos partir del hecho de que el papel de este tipo de órganos se mueve en un terreno muy delicado para los gobiernos por lo que su labor se ve expuesta en todas las latitudes a grandes presiones. La alta sensibilidad política de la tarea que desarrollan estas autoridades especializadas al garantizar el derecho de acceso supone que las tensiones con los gobiernos serán inevitables en muchos momentos de su actuación. Para poder llevar a cabo un trabajo tan delicado como éste sin que sufra ninguna merma su crédito como autoridad no sometida a los intereses y deseos del gobierno en cada momento crucial, es necesario que se reúnan al menos dos condiciones.

Por un lado, se necesita un diseño normativo de tal órgano que refuerce su independencia tanto por el sistema de nombramiento, como por las garantías para su funcionamiento autónomo. Pero, por otro, y más importante aún que la primera condición, es que la práctica del órgano así como el comportamiento de los gobiernos permitan que aquél desarrolle su labor con independencia de criterio y sometiendo sus decisiones no a las necesidades a corto plazo del gobierno, sino a las reglas generales que vaya estableciendo a partir de la resolución de casos concretos. De hecho, cuando comparamos la capacidad para actuar con independencia de este tipo de autoridades en otros países, encontramos casos en los que un órgano cuya autonomía no estaba demasiado reforzada en el texto de la ley ha sabido, sin embargo, establecer una doctrina sólida y respetada que le ha permitido solventar con éxito determinados pulsos con el gobierno. Evidentemente esto exige un respeto por parte del gobierno hacia las decisiones de estas autoridades, incluso en los casos en los que el ejecutivo cuenta con un poder de veto sobre las mismas (como suele ocurrir en los países anglosajones). Y exige también un auto respeto por parte de quienes conducen la autoridad especializada hacia la labor que desempeñan, que no puede quedar supeditada a otros intereses.

Teniendo en cuenta estas premisas, podemos llevar a cabo una comparación en el tratamiento que reciben estas instituciones en distintas legislaciones. Para ello, se han seleccionado 4 indicadores de los que usa el Global Right To Information (RTI) Rating para evaluar las leyes de acceso a la información en todos los países que las han creado. Estos 4 indicadores reúnen información sobre diversas garantías legales para asegurar la independencia de las autoridades especializadas en la aplicación de la ley. Se trata de los indicadores 38, 39, 40 y 52, cuya descripción aparece en la Tabla 1. Se ha escogido a un grupo de países que ocupan diferentes posiciones a lo largo del ranking: Serbia, puesto 1º; México, 7º; Reino Unido, 27º; Irlanda, 37º; EEUU, 45º; España, 73º; y Alemania, 94º.

Tabla 1: Indicadores del Global RTI Rating sobre independencia autoridad especializada

Ind.

Descripción

ESP

RU

IRL

ALE

SERB

MEX

EEUU

38

El sistema de nombramiento les protege de influencias políticas y de despidos arbitrarios

0

1

2

2

2

2

0

39

Informa al Parlamento y su presupuesto lo aprueba el Parlamento

0

1

2

2

2

2

0

40

Prohibición de nombrar personas con fuertes vinculaciones políticas y exigencia de experiencia profesional

0

0

1

0

2

2

0

52

Inmunidad legal para el órgano y para los informantes de buena fe

0

1

2

0

1

0

0

Fuente: http://www.rti-rating.org/. La puntuación máxima para cada uno de estos cuatro indicadores es de 2 puntos.

Como puede observarse en la Tabla 1, las leyes que parecen garantizar mejor sobre el papel la independencia de este tipo de autoridades son la serbia de 2003, la irlandesa de 1997 y la mexicana de 2002. La alemana sólo obtiene 4 puntos, la británica 3 y las española y estadounidense 0. Pese a que los indicadores escogidos son bastante útiles para valorar las garantías legales de independencia con las que los legisladores han querido dotar al órgano de supervisión de la aplicación de la ley de acceso a la información pública, está claro que no todas las claves de esa independencia se encuentran en el texto de la ley.

El ejemplo británico es suficientemente ilustrativo de lo que se quiere decir. Aunque sobre el papel su Comisionado para la Información no parece haber sido diseñado con grandes garantías de independencia, la práctica de la institución lo ha convertido en una figura clave ampliamente respetada y cuyas resoluciones van convirtiendo en una realidad bastante sólida el derecho de los ciudadanos británicos a acceder a la información pública. En este sentido, más allá de los datos estadísticos cuantitativos sobre las reclamaciones presentadas ante las decisiones del Comisionado y su tasa de éxito, hay determinadas decisiones concretas que alcanzan una gran resonancia pública y que se convierten en verdaderas pruebas de fuego sobre la independencia de la institución respecto del Gobierno. En el caso británico, durante los cinco primeros años de vida de la institución (2005-2010) hubo dos casos enormemente polémicos que le sirvieron al Comisionado para demostrar su independencia de criterio.

En febrero de 2008, tras la negativa del gobierno a publicar las actas de los consejos de ministros de 2003 donde se tomó la decisión de intervenir militarmente en Iraq por estar excluidas de la ley británica, el Comisionado decidió que el Gobierno tenía que hacerlas públicas al prevalecer el interés público sobre los motivos para considerar estos documentos exentos. La decisión del Comisionado fue respaldada por el Tribunal de la Información que resuelve las reclamaciones contra sus decisiones. El Gobierno británico utilizó entonces por primera y única vez el poder de veto que le permite ignorar estas resoluciones, algo que fue muy criticado por la prensa conservadora y progresista.

El segundo caso se refiere a los gastos de los miembros del Parlamento. Anticipándose a los efectos de la ley de 2000, el Parlamento británico ya había hecho pública información sobre los gastos de los diputados. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la ley, las peticiones de información que solicitaban datos más detallados se multiplicaron. La ansiedad de los parlamentarios se reflejó en diversos intentos para enmendar la ley y/o dejar fuera de la misma al Parlamento. El Comisionado falló a favor de que la información se publicase en un buen número de casos. Al final, la publicación de estas informaciones llevó a la dimisión de un buen número de parlamentarios, incluido el Speaker de los Comunes, y de varios ministros. En ambos casos se reforzó la figura del Comisionado y se demostró que mantenía una posición firme favorable a garantizar un amplio acceso a la información pública.

El caso británico sirve otra vez para ilustrar un aspecto que es absolutamente central para que las leyes de transparencia y los comisionados que velan por su aplicación puedan hacer realidad el derecho de acceso a la información pública. Se trata de que las principales fuerzas políticas y, en especial, los gobiernos muestren una firme voluntad política para apostar por este derecho ciudadano. Las tensiones políticas que se generan alrededor de los casos concretos de petición de información pública llevan en muchas ocasiones a que los gobiernos den marcha atrás y reformen los regímenes de transparencia en un sentido restrictivo. Esto mismo ocurrió en el caso británico cuando durante 2006 y 2007 hubo algunos intentos para modificar la ley. En concreto, tras el primer año de aplicación de la ley (2005), el Gobierno consideró seriamente establecer unas tasas más altas para los solicitantes de información escudándose en los altos costes que generaban. Al mismo tiempo, un parlamentario de los Comunes puso en marcha una proposición de ley para excluir al Parlamento del ámbito de aplicación de la ley (la Maclean Bill). Ninguno de esos dos intentos tuvo éxito. En su lugar, el entonces Primer Ministro Gordon Brown, pronunció en 2007 un sonado discurso que supuso un importante espaldarazo a la ley: “la información pública no pertenece al gobierno. Pertenece al público en cuyo nombre se gobierna. Siempre que sea posible, ése debería ser el principio orientador de la aplicación de nuestra ley de libertad de información”.

¿Qué cabe esperar del CTBG español? La fórmula finalmente aprobada en la ley es considerablemente más sólida que la solución que anticipaba el texto del anteproyecto de ley de la primavera de 2012. Pero, ¿es esta mejora suficiente para garantizar un CTBG que fije criterios propios en la aplicación de la ley sin supeditarlos a las necesidades que pueda tener el Gobierno en cada momento? Sólo la observación atenta de la práctica de esta institución podrá permitir contestar esta pregunta. No obstante, hay determinados indicios que no permiten albergar grandes esperanzas sobre el papel del CTBG. En primer lugar, el diseño normativo del órgano. Como se observa en la Tabla 1, se podría haber hecho mucho más para crear un órgano con una autonomía más reforzada. Al CTBG ni lo nombra el Parlamento, ni es responsable ante él, ni su presupuesto depende del legislativo, ni su composición se arma a partir de un personal que sea ajeno a los partidos y al que se exija una sólida experiencia profesional (que es sólo un requisito para el Presidente, pero no para los miembros de la Comisión). Es cierto que se le equipara con las llamadas “administraciones independientes” de la LOFAGE, pero ya hemos experimentado el corto recorrido que tiene esto en un país como el nuestro. Como decía Jesús Fernández-Villaverde en este mismo blog y en el diario El País: “la mayoría de los políticos españoles nunca ha interiorizado el espíritu del Estado de derecho y la idea de controles y contrapesos. Mientras que formalmente proclaman su adhesión a tales principios,  (…) nuestros políticos piensan que las normas, como en el viejo pase foral, se acatan, pero no se cumplen”. Lo que ha dado lugar a una política de nombramientos para los altos cargos que dirigen los organismos de control que asegurara la dependencia de estos órganos del gobierno de turno fuera del partido que fuera.

Por último, otro indicio que no anima a tener grandes esperanzas sobre el CTBG tiene que ver con la debilidad de la voluntad política que han demostrado los partidos políticos españoles en torno al derecho de acceso. Hemos sido el último país de cierto tamaño de la UE en aprobar una ley de transparencia. Cuando lo hemos hecho no hemos diseñado un texto demasiado ambicioso y ni siquiera hemos garantizado este derecho como un derecho fundamental, algo que al margen de sus implicaciones jurídicas sí que hubiera tenido un claro efecto simbólico.

Todas estas razones llevan a no ser demasiado optimistas en cuanto a lo que cabe esperar del CTBG. No obstante, sólo la práctica de la institución, comenzando por la selección de su primer presidente, así como el diseño efectivo de este organismo que haga el gobierno al redactar su estatuto, podrá decirnos si el CTBG va a desarrollar un papel clave en la consolidación de una cultura de la transparencia en los asuntos públicos en nuestro país.

8 comentarios
  1. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Es muy importante la cuestión de la transparencia y creo que su artículo es de gran interés. Bajo mi punto de vista hay que tener en cuenta que nuestras administraciones generan unos volúmenes muy grandes de información. En el caso de que un ciudadano esté, o se sienta, directamente afectado por la necesidad de información, el artículo 12 de la ley le otorga un derecho al acceso a la información pública que pudiese ser suficiente.
    En el caso de que los interesados por una información concreta sean grupos muy amplios de personas que se ven afectadas por dicha información, pero que individualmente no se ven profundamente afectadas, el impulso de una publicidad activa establecido en artículo 5 se ve reforzado por los informes, asesoramientos y recomendaciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Creo que es muy importante que colectivos ciudadanos de diverso tipo se organicen para solicitar información pertinente acerca de cuestiones que, aunque no nos afecten de manera particular, nos afectan a todos, o al menos afectan a colectivos amplios de personas. Lo es porque el ciudadano a título individual raras veces solicitará información sobre cuestiones que no le afectan directamente y, si los destinatarios últimos muestran falta de interés por la información, la transparencia fracasará. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tendrá dos fuentes de exigencia: la exigencia de comprensión por parte de las autoridades políticas cuando éstas se muestran reacias a suministrar información y la exigencia ciudadana de información. Para que prospere la independencia de dicho órgano es muy necesario que la exigencia de información por parte del ciudadano sea frecuente y organizada. Creo que los colectivos de ciudadanos organizados de diversas formas, como por ejemplo las asociaciones, son la mejor manera de encauzar los requerimientos de información en estos casos.
    Reciba un cordial saludo.

  2. Jurista
    Jurista Dice:

    Es absolutamente descorazonador lo que cuentas en este post. Sin una autoridad independiente no puede haber garantías de que la ley de transparencia de va a cumplir, los ciudadanos no podrán recurrir ante la jurisdicción (tasas, abogado, procurador…), los corruptos seguirán saqueando alegremente el país y las esperanzas de los ciudadanos de una Administración transparente se quedarán en un mero brindis al sol. Pobre país…

  3. Antonia Fuentes Moreno
    Antonia Fuentes Moreno Dice:

    Para testar el interés que tiene el Gobierno en el Consejo de Transparencia y buen gobierno, es necesario explicar que la Disposición final séptima de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública, regula que el Consejo de Ministros aprobará, en el plazo de 3 meses desde la publicación de la ley en el BOE, un Real Decreto por el que se apruebe el Estatuto orgánico del Consejo de Transparencia y buen gobierno…han pasado 6 meses y seguimos “esperando”.

    Primer incumplimiento de la ley.

  4. aldelgadog
    aldelgadog Dice:

    Es que el CTBG es como concepto un despropósito en sí mismo. En Estados Unidos o Reino Unido los derechos de acceso a la información pública y cumplimiento de transparencia se ejercen ante los tribunales. Y ya.

  5. Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado
    Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado Dice:

    Muchas gracias Fernando por el riguroso e interesante análisis.
    Con respecto al órgano en sí, aunque algo se mejoró en la tramitación del Proyecto de Ley (lo que llegó a las Cortes era directamente un órgano de control dependiente del MInisterio de Hacienda y AAPP, la AEVAL recauchutada, es decir una Agencia de evaluación de políticas públicas que nunca evalua nada que moleste) y se diseñó un Consejo más “independiente” (en España esto hay que escribirlo entre comillas) queda claro que no hay mucha voluntad política de impulsarlo. Ya ha pasado de sobra el plazo previsto en la ley de sobra, ni de nombrar a gente que pueda resultar incómoda o combativa. Se baraja la idea de un catedrático jubilado para Presidente, y por supuesto nadie de la sociedad civil, no vaya a ser que se lo crea. En fin..

  6. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    ¿Quien controla al controlador? Cada vez inventamos más cositas para desviar la atención de lo obvio: TODO SISTEMA DE ADMINISTRACION SEA PUBLICA O PRIVADA ESTA OBLIGADO A RESPONDER DE SUS ACTOS. Para eso se dictó en su día la Ley de Régimen Jurídico de las AA.PP. y para eso existen (no hace falta crearlas) instituciones y dependencias que, si quisieran, podrían controlar las actuaciones públicas: desde el Tribunal de Cuentas, los Tribunales Económico-Administrativos, la Intervención General del Estado, etc.etc. incluso la AET que podría muy bien fiscalizar no sólo lo que se ingresa y cómo aumentarlo, sino también si el rigor fiscal corresponde con el rigor de control del gasto. Estamos creando chiringuitos que funcionen como coartadas, leyes de lo que ya está legislado y sobre todo, aumentando la ya superinflada plantilla a cargo de los presupuestos o, lo que es lo mismo, a cargo de las espaldas del sufrido contribuyente. Todos los consejos, asesorías y demás historias sólo sirven para dar puesto, cargo y sueldo a otro buen número de privilegiados. No intentemos encima justificarlo por favor con palabras rimbombantes: transparencia, buenas prácticas….

    • orfeo
      orfeo Dice:

      Tienes toda la razón. Para este viaje no hacían falta estas alforjas. Mi ayuntamiento se salta a la torera los informes desfavorables del Interventor -gastos sin crédito, contrataciones ilegales, etc. – y aquí no pasa nada El Tribunal de Cuentas ni los OCEX sirven para nada. Las sancioes derivadas por la ley de Transparencia no hay quien las aplique -será alguién del mismo partido- en la comunidad autónoma, o en el gobierno, … y muchas “peros”más a todo ese volumen normativo inútil. Esto requiere una segunda transición. Al final los de PODEMOS tendrán razones.

  7. Carlos Urrestarazu Rodrigo
    Carlos Urrestarazu Rodrigo Dice:

    Estimado Fernando:

    Me gustaría contar con tu aprobación para colgar este artículo en el blog de la Asociación para la Transparencia Real (ASPALTRE) creada en Marzo de este año y que pretende instalar, o mejor ayudar a instalar el debate sobre transparencia que este país necesita de verdad. Como muchos otros debates. Lo cierto es que este país necesita debatir en general.

    En febrero pasado edité el libro “Alas para la transparencia. El S.A.N.T. Por un nuevo contrato social” por la humilde fórmula de la autoedición, y en Junio lo presenté junto con José Luis de la Cuesta, en el Koldo Mitxelena de San Sebastián. Así mismo, estoy pendiente de presentarlo en otra plazas, incluyendo Madrid.

    Si me das una dirección postal (o un Apdo.) te lo remitiré con gusto.
    Quedo a la espera.
    Carlos Urrestarazu

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