La deuda pública española: Saturno devora a sus hijos

Endeudarse no es necesariamente una mala opción. El particular puede hacerlo, por ejemplo, para adquirir su residencia habitual, una empresa para mejorar las condiciones de la producción y el Estado para construir un puerto que intensifique los flujos comerciales. Cuestión distinta sería que el primero se endeudara para consumir, la segunda para repartir dividendos entre los socios o el tercero para construir estaciones de ferrocarril o aeropuertos carentes del suficiente tráfico.

Ya sabíamos que el prestatario puede ser un insensato si pide un crédito que conoce que no podrá devolver, pero, más importante aún, de estos años de zozobra hemos extraído una lección de mayor provecho, y es que tanto o más reprochable es la conducta del que concede crédito a sabiendas de la falta de capacidad para la devolución por el deudor. Esta idea se plasmó normativamente en la algo olvidada Ley de Economía Sostenible de 2011 y en la idea de «crédito responsable».

Estar en deuda implica para quien recibe los fondos, en general, quedar sometido al acreedor tanto desde un punto de vista jurídico y económico como psicológico, aunque el acreedor también ha de ser diligente, como se ha mostrado.

La deuda puede ser privada o pública, aunque ahora nos interesa la segunda, es decir, la contraída por las Administraciones Públicas. La conocida como «regla de oro de las finanzas públicas» implica que el gasto corriente de la Administración debe ser cubierto con impuestos (y otros ingresos de naturaleza no financiera), en tanto que el recurso al endeudamiento público sólo sería admisible para hacer frente a los gastos de inversión, cuyos beneficios se extienden a lo largo del tiempo. En contraposición, la visión «keynesiana» sostiene que la deuda puede ser necesaria para la generación y el mantenimiento de elevados niveles de empleo, especialmente en épocas de crisis económica.

La decisión, inicialmente legítima, de contraer deuda, debe ser muy bien medida, pues se gravará la renta de los contribuyentes del mañana sin que estos hayan podido manifestar, como es obvio, si comparten o no lo decidido por quienes les han antecedido. Desde otro punto de vista, podría no ser justo saturar a una generación con todos los costes inherentes a la puesta en funcionamiento de infraestructuras, por ejemplo, que serán disfrutadas por los ciudadanos que están por nacer, sin poner un céntimo sobre la mesa.

La misma Organización de las Naciones Unidas ha alentado la elaboración, en 2012, de unas buenas prácticas —no vinculantes— relacionadas con la concesión de deuda soberana, bajo el título de «Principios Consolidados sobre Otorgamiento y Toma Responsables de Préstamos Soberanos», en un proceso en el que han participado como observadores representantes del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y del Club de París.

Los Principios alertan sobre las deudas que se adquieren «sólo para cubrir grandes déficits presupuestarios crónicos», ya que pueden erosionar la reputación crediticia del país deudor, perjudicar su capacidad para obtener préstamos en términos favorables en el futuro e imponer efectivamente cargas a las generaciones subsiguientes de ciudadanos, con el contundente corolario de que «tomar prestado con ese propósito, cuando no está justificado en una emergencia nacional, podría entonces ser inconsistente con una política económica sustentable».

Es de sentido común que si los gastos de las Administraciones Públicas superan a los ingresos a éstas no les quedará más remedio que pedir prestado para evitar un incumplimiento de sus obligaciones. Por lo tanto, si año tras año se van acumulando déficits, la consecuencia directa será que la deuda pública se incrementará al mismo ritmo, motivo por el que llama la atención que exista una preocupación generalizada acerca del enorme e insostenible nivel de la deuda pública española y, sin embargo, se acepten sin más los reiterados déficits públicos anuales. Esta relación entre el déficit y la deuda en España la recogemos en el siguiente cuadro.

 

 

 

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de España.

Hemos cerrado 2013 con una deuda pública del 93,9 por ciento en relación con el PIB, cuando en 2007 apenas alcanzaba el 36 por ciento. Las tendencias apuntan a un incremento continuado de la deuda pública hasta el año 2017, fecha en la que se habrá sobrepasado ampliamente el 100 por cien respecto al PIB. Para 2014, los Presupuestos Generales del Estado reservan una partida para el pago de los intereses de la deuda pública de 36.590 millones de euros. La deuda pública aumentará o bajará, pero la cuantía de los intereses, calculados según el montante vivo de la deuda y el efectivo tipo de interés aplicable, seguirá socavando las cuentas públicas durante largos años, quién sabe si indefinidamente.

Es patente que para nosotros y los que nos rodean la cuestión de la deuda pública es objeto de preocupación desde hace años. Recuérdese la «misteriosa reforma exprés», en verano de 2011, pactada por las dos principales fuerzas políticas, del artículo 135 de la Carta Magna, posteriormente instrumentada a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El artículo 135 se enmarca en el Título VII de la Constitución, bajo la rúbrica «Economía y Hacienda». Antes de la reforma era un «articulito» de unas sesenta palabras pero posteriormente pasó a rozar las cuatrocientas.

En lo que ahora nos atañe, el antiguo artículo 135.2 se convirtió en el párrafo segundo del nuevo artículo 135.3, con la novedad sustancial del reconocimiento expreso de que el pago de la deuda pública, tanto del capital como de los intereses, «gozará de prioridad absoluta», en la senda del artículo 355 de la Constitución de 1812.

Se trata de una afirmación evidente, la de pagar capital y rédito, que aporta inicialmente poco a los inversores y acreedores, potenciales y actuales, de deuda pública, que se guiarán más por la calificación otorgada por las entidades de calificación crediticia al Reino de España y a sus emisiones, y por la seguridad y rentabilidad esperada de su inversión, que por la propia autodeterminación o convicción del deudor de pagar lo que debe, aunque se eleve al más alto rango constitucional.

Lo que el inversor o el acreedor desearán no es la buena voluntad del Estado deudor, que se presume que la tiene, sino la efectiva devolución del capital con el interés en los plazos convenidos, lo que presupone que la economía del Estado emisor funciona y cuenta con actividad suficiente para el crecimiento y el pago de la deuda. La credibilidad pública en relación con el cumplimiento de los compromisos contraídos es, evidentemente, crucial al respecto.

Para la reflexión quedan varias cuestiones. La primera, que la eficacia de la reforma constitucional para tranquilizar a los tenedores de deuda española, de los que en 2013 casi el 40 por ciento son no residentes, fue dudosa, pues es más probable que lo que relajara a los acreedores del Reino de España fueran las palabras de Mario Draghi pronunciadas el 26 de julio de 2012 («Within our mandate, the European Central Bank is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough») acompañadas de diversos hitos institucionales (puesta en marcha de la Unión Bancaria Europea, comienzo de la supervisión bancaria por el BCE en noviembre de 2014, creación del Fondo de Rescate Bancario, etcétera).

La segunda, que hay que presumir que el billón de euros de deuda pública es legítimo en lo que se refiere al destino dado a tan ingente cantidad de dinero, con sus correspondientes y milmillonarios intereses. Una parte sustancial de la deuda pública ha servido para «tapar» los recurrentes déficits públicos, pero, al propio tiempo, habría que comprobar la razón de que los gastos superen tan obstinada y ampliamente a los ingresos, sin descartar, en los casos extremos, la aplicación de mecanismos correctores y sancionadores. No vendría mal una auténtica auditoría del gasto público.

Y la tercera y más importante, la deuda pública será la herencia que dejemos a los que nos sucedan en el tiempo como ciudadanos, que no podrá ser aceptada a beneficio de inventario. No hay carga más injusta, pues cuando miren hacia atrás sólo verán los defectos de nuestra época y ninguna de sus virtudes, y cuando alcen la mirada contemplarán a unos acreedores impacientes esperando a que se les devuelva lo que es suyo, dispuestos a hacer efectivas las garantías de toda naturaleza, algunas secretas, prometidas por los primitivos deudores.

 

 

9 comentarios
  1. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Interesante artículo. Creo que el principio de estabilidad presupuestaria es un logro en la política europea y española. Simplemente pensemos, ahora que conmemoramos el centenario de su comienzo, en qué terminó el endeudamiento para el pago de la I Guerra Mundial. Aquello terminó en monetización del déficit, hiperinflación en Alemania, una grave crisis, un fuerte descontento social y seguramente otras consecuencias tremendamente horribles. Tras la Gran Depresión cobró mucha fuerza la idea de que el déficit público podría ser una herramienta para resolver las crisis económicas, para estabilizar la economía. Aquello, que quizá pueda tener su lógica en crisis con deflación, hoy se ve de manera distinta. Que duda cabe que el déficit puede tener una capacidad de impulsar la demanda agregada, que puede variar según las circunstancias. Pero otra cuestión es si ese impulso de la demanda agregada se transforma en mayor producción o mayores precios. La experiencia nos viene demostrando que, ante las muchas crisis de oferta que se han venido viviendo en diferentes países en los últimos 50 0 60 años, el déficit público ha condenado a los países al estancamiento con inflación creciente. El déficit se ha transformado en mayores impuestos en el futuro, más inflación y desplazamiento de la inversión privada por la inversión pública.
    El déficit puede ser una salida para salir de crisis con deflación, pero la capacidad de endeudarse es limitada. Nos quedan como ejemplo de ello las innumerables crisis de la deuda en muchos países. La deuda pública cumple una importante misión, sobre todo en épocas de estabilidad financiera pública, en los mercados financieros al servir de instrumento financiero libre de riesgo. Sobre la posibilidad de que el déficit público financie consumo público, no me parece mal siempre que ese déficit sea coyuntural. Puede ser la única manera de sostener el funcionamiento de los servicios públicos en épocas de crisis. La financiación de proyectos de inversión pública con rendimientos a largo plazo mediante la emisión de deuda parece una opción razonable mientras haya buenas oportunidades de inversión pública, que se prevea que tengan un beneficio social apreciable.
    Reciban un cordial saludo.

  2. luis pérez
    luis pérez Dice:

    El problema es que nos hemos acostumbrado, en todo occidente, a financiar gastos corrientes con deuda y vemos cómo la deuda pública crece y crece sin parar (desde mucho antes de que estallara esta crisis, en 2008) y no parece que a nadie le preocupe. Lo cierto es que, con una deuda de casi el 100% del PIB estamos en manos de los prestamistas y eso significa que no hay autonomía política ni soberanía ni, por tanto, democracia que valga si cada dos semanas el Tesoro tiene que salir a pedir que nos presten unos miles de millones de euros para pagar nóminas o pensiones. Recomiendo este artículo: http://www.otraspoliticas.com/politica/la-deuda-publica-miramos-la-luna-o-solo-al-dedo-que-la-senala

  3. Jesús Casas
    Jesús Casas Dice:

    Muchas gracias por este “post”. Creo que había un chiste de Forges en “El País” el otro día en el que aparecen un padre y un hijo mirando a un horizonte de deudas públicas y privadas y diciéndole: “Hijo mío, algún día todo esto será tuyo”, pero no lo he visto. Tengo algunas preguntas: 1/¿Esta cifra de deuda es agregada o consolidada? Porque he pedido la cifra de deuda consolidada al Ministerio de Hacienda y no me la dan. Quiero decir, que si hay alguienn que consolide conforme a las normas de Derecho y contabilidad presupuestaria las deudas de las distintas administraciones públicas que se superponen. 2/¿Cuál es la deuda neta consolidada per cápita? Esto es, cuanto debe cada español. 3/ ¿Cuál es el plazo de devolución? Es decir, se puede incluir otro gráfico (o un link) que nos diga cuánto tenemos que devolver de aquí al máximo? 4/ ¿Incluye la deuda de las empresas públicas? 5/ Incluye la deuda no instrumentada en bonos, letras, préstamos, etc., esto es, las facturas por contratos de las administraciones públicas no pagadas en día de su vencimiento? 5/ ¿Cuál es el importe de los intereses reales de esa deuda? 6/ ¿Cómo funciona el “mercado” secundario de deuda. Es decir, si yo compro un bono a diez años al 2%, por ejemplo, no me cabe duda de que puedo venderlo. 7/ ¿Qué pasa si se deja de atender la deuda o una parte de ella, a pesar de la reforma “exprés” constitucional como proponen algunos partidos políticos? 8/ ¿Por qué no hacemos una cuestación para que haya un marcador de deuda total y por habitante en la Puerta del Sol, como el de Times Square (creo) en NY?

  4. Matilde Cuena Casas
    Matilde Cuena Casas Dice:

    Aunque hay que distinguir entre deuda privada y pública, tal y como hacen los autores del post, creo que es preciso resaltar que ambas no se comportan de manera independiente y buena prueba de ello es que como han señalado numerosos especialistas, el incremento actual de la deuda pública, cercano a 100% del PIB, es en gran parte consecuencia del alto endeudamiento privado de empresas y particulares. Creo que este aspecto merece ser resaltado porque el abordaje del déficit público que tanto preocupa aquí y en la UE es distinto en función de la causa que lo provoca. En el año 2008 España tenía un nivel de deuda pública del 40% PIB (http://www.datosmacro.com/deuda/espana ) muy por debajo del Alemania, Francia y los Estados Unidos. Tras la crisis financiera, se ha disparado el nivel de deuda pública como claramente se refleja en el post.
    Pero parece que la deuda pública es un epífenomeno que distrae del verdadero origen del problema que se encuentra en la deuda privada. Lo explican bien aquí: http://www.nber.org/papers/w19506
    Efectivamente, al margen del despilfarro de las Administraciones públicas, parece claro que el escandaloso aumento de deuda pública en España está en el altísimo endeudamiento de empresas y particulares: es la “fiebre que aqueja al enfermo, no la enfermedad en sí misma. Bajar la fiebre, no curará al enfermo”. http://economistasfrentealacrisis.wordpress.com/2012/07/23/inmersos-en-una-crisis-sin-salida/
    Pero aquí en España los medios se han empeñado en afirmar que la causa del problema es la deuda pública, probablemente para justificar la política de recortes del gasto público, con la consiguiente reducción del estado del bienestar, y las subidas de impuestos. Pero si no se ataca la deuda privada, solucionando con una legislación concursal eficiente la insolvencia de empresas y particulares, la deuda pública seguirá creciendo, máxime si se mantiene un sistema que estimula la economía sumergida. Así, difícilmente podremos pagar toda la deuda soberana acumulada que, como bien se dice en el post, será un importante legado que dejaremos a las generaciones futuras.

    • Themroc
      Themroc Dice:

      En mi opinión, es erróneo mezclar deuda privada vs deuda pública partiendo de la base de que ésta era porcentualmente muy baja en 2007, pues fue a consecuencia de la recaudación fiscal extraordinaria de la burbuja, provocada por el endeudamiento privado, lo que situó la deuda pública en ese porcentaje. Sin burbuja, la deuda pública no habría disminuido.

      El aumento sostenido de la deuda de los países del sur de Europa sugiere problemas estructurales de sus economías que son incapaces de generar flujos tributarios suficientes para cubrir sus necesidades. Francia lleva con déficit presupuestarios veintiún años.

      La globalización ha eliminado las ventajas competitivas previas. La deslocalización industrial ha disminuido los ingresos fiscales nacionales. Las estructuras de PIB, como el español, con un componente amplio de sectores de bajo valor añadido, impiden obtener ingresos para cuadrar gastos, muchos de los cuales derivan de la burbuja, cuando se consideró, erróneamente, que serían recurrentes en el tiempo.

      Podemos culpar a los políticos, al fraude fiscal, al despilfarro autonómico, a los mercados o a los alemanes, podemos engañarnos, pero la realidad es que la actual estructura administrativa y el presente estado del bienestar no son sostenibles, ni aquí ni en otros países de nuestro entorno. Además, las necesarias reformas para encarar la competitividad global, en materia tributaria y en el mercado laboral, tendrán como colofón una menor disponibilidad de recursos públicos.

      La solución se antoja complicada y muy costosa políticamente hablando. Quizá una mutualización y/o quita de los acreedores a cambio de cesión de políticas presupuestarias e igualación de marcos laborales liberales y de prestaciones condicionadas, sea la única salida.

  5. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Se mire como se mire la palabra “deuda” tiene connotaciones negativas por lo menos en el sector privado con “ideas antiguas”. Siempre me enseñaron a no gastar más de lo que tenía, a ajustar mis supuestas necesidades a mis posibilidades reales. Esto produce autonomía, independencia y, sobre todo, libertad. Muy reciente el caso Gowex como exponente de las burbujas financieras o especulativas que nos han metido hasta en la sopa, es conveniente aprender a no caer en más trampas de las muchas que abundan con distintas modalidades. Dicho ésto me parece que, tanto la pública como la privada están tan fuertemente ligadas que es imposible conocer donde empieza una y donde termina la otra. El sector público ha financiado al privado y éste a su vez ha financiado lo público (muchas veces con interés privado como vamos descubriendo). El hecho es que nos vendieron la moto del “carpe diem” (como reconoce KC) y hemos estado encantados intercambiando cromos, papel sin valor porque en muchos casos no estaba soportado por economía productiva o estaba hiperinflado para llenar los bolsillos de los “tiburones” financieros. Aquel mundo ideal de “yuppies” llevándose comisiones a manta en la intermediación, aquéllas modas modernas del “pelotazo” y los modelos importados del pais más burbujeante del planeta, junto a nuestro papanatismo económico, nos han traído una deuda que pesará como una losa sobre varias generaciones.

  6. Matilde Cuena Casas
    Matilde Cuena Casas Dice:

    Estimado Themroc: Yo sigo pensando (y otros también) que lo que es un error es precisamente desvincular en el caso de España el endeudamiento público del privado. Somos un ejemplo utilizado en estudios internacionales de conversión de deuda privada en pública, como el citado en mi comentario anterior de la Oficina Nacional de la investigación económica de USA (NBER), que concluye que una de las lecciones de esta crisis es la necesidad de regular el crédito privado. También los medios internacionales han insistido en que el problema de España es de deuda privada http://blogs.wsj.com/marketbeat/2012/03/23/spains-critical-issue-is-its-private-debt/
    Es posible que el bajo endeudamiento público del pasado estuviera justificado por los ingresos y beneficios que la burbuja generó para el Estado. Pero lo cierto es que el aumento posterior de deuda pública, entre otros factores como los que cita usted, tiene mucho que ver con la deuda privada. Si empresas y particulares dedican sus ingresos al pago de la deuda, ni las primeras invierten creando puestos de trabajo ni los segundos consumen. El cierre empresarial por imposibilidad de pago de la deuda aumenta el desempleo y es obvio que si quien trabajaba y consumía, deja de hacerlo, pasa de ser deudor de ingresos al Estado a ser acreedor de prestaciones sociales, razón por la que en otros ordenamientos tienen muy claro que condenar al deudor insolvente a la exclusión social es un desagüe de recursos públicos y un factor (entre otros –insisto-) de aumento del déficit público.
    En breve se aprobará una reforma concursal que favorece la refinanciación de empresas (grandes, porque las PYMES siguen olvidadas) con el objetivo entre otros, de que el primer crédito en pagarse sea el público. Esta es la forma con la que se pretende aumentar los ingresos del Estado: con más endeudamiento privado. Los de siempre seguirán condenados a la exclusión social, preservándose los balances de las entidades financieras, contablemente saneadas….

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