Conocer, confiar …..y luego “consentir”. Claves para una reforma fiscal

Quizás sea  ilustrativo  preguntarse ¿que  diferencia que existe entre la perentoria exigencia de un atracador en arrebatar la cartera a un viandante en una calle oscura y el embargo de la cuenta corriente bancaria de un contribuyente ordenada por la Administración Tributaria y ello  a pesar de que  el resultado de ambas actuaciones pueda ser el mismo: obtener su dinero ?
Los rasgos diferenciales de la actuación administrativa son muy relevantes y aunque  obvios  no está  mal recordarlos.  La  actuación administrativa esta destinada a la financiación de  ente/s publico/s para posibilitar el logro de sus fines respectivos, exige el cumplimiento por el contribuyente  de una obligación tributaria preestablecida por ley y se desarrolla conforme a un procedimiento legalmente reglado.
1. El “consentimiento” al impuesto y el principio  de “legalidad” tributaria.
De lo anterior se desprende lo importante que es  que el establecimiento y  la exigencia de los tributos sean regulados por ley. Los especialistas llamamos a esto  “principio de legalidad tributaria”, lo cual no es  otra cosa que el reflejo moderno – a partir de la Revolución francesa – del viejo principio acuñado en los parlamentos medievales  (entre ellos nuestras Cortes) del consentimiento al impuesto.
La exigencia de este consentimiento constituye un hito fundamental en la historia del pensamiento y  practica  políticos, pues supone pasar de  considerar al individuo obligado al pago  como “súbdito” a considerarle “ciudadano” y pasar de la noción  de ”imposición” a la de “contribución” .
A  este respecto no es irrelevante el sentido de la palabra “consentir” definida en el diccionario de la Real Academia de la Lengua como “Permitir algo o condescender en que se haga”. También es conveniente recordar  el hecho de que en el origen de las grandes revoluciones (inglesa, americana y francesa) suelen encontrarse manifestaciones de resistencia al impuesto.
En definitiva, los impuestos se legitiman al ser consentidos por  aquellos que han  de pagarlos, consentimiento manifestado bien en forma directa o mediante representación (representación política parlamentaria ).  Valga recordar aquí la vieja formulación anglosajona “no taxation whithout representation ”. Más tarde el pensamiento revolucionario en Francia sustituye la idea de prestación del consentimiento al impuesto por la de su establecimiento por Ley, a consecuencia de considerar la ley como emanación de la “voluntad general” del pueblo soberano.
El  Estado moderno  incrementa sus  de las funciones y en consecuencia  sus requerimientos financieros y además  de modo recurrente. Ello exigió aprobar  unas Leyes , distintas de la  de presupuestos,  para establecer  los  diferentes tributos exigibles de los contribuyentes como consecuencia de su renta, su riqueza acumulada, su consumo etc.
Con ello la financiación del Estado moderno evoluciona  desde la aportación de ayudas o subsidios  a la Corona,  esporádicas y  para atender  a las necesidades de cada caso, hacia el establecimiento de un conjunto de impuestos, que hoy conocemos como sistema tributario. Se trata  así del  conjunto coherente y sistemático de tributos,  establecidos  por ley  y atribuidos a los diferentes niveles de gobierno de cada país, para la satisfacción  de sus necesidades financieras recurrentes.
En consecuencia  la prestación del consentimiento por parte del cuerpo de contribuyentes o sus representantes ya no tiene en la actualidad el sentido tradicional  de mera aquiescencia a una concreta y puntual aportación económica, sino que ha de referirse al conjunto de un sistema tributario que le va a afectar, de modo recurrente no esporádico,  en función de  los  diferentes actos o hechos en los que se manifieste su  capacidad económica. Con ello se amplia de forma sustancial el ámbito de las obligaciones tributarias  que el contribuyente debe conocer  y a las que se extenderá  la prestación de su consentimiento una vez  aprobadas por ley en sede parlamentaria.
2. El sistema tributario español.  Peculiaridades y posibilidades de reforma.
Las líneas maestras del actual sistema tributario español se establecieron a lo largo  de  la transición democrática (decenio 1975-1985). En los años siguientes debió adaptarse a la nueva configuración autonómica del Estado español (con sus consecuencias sobre la atribución de competencias y  consiguiente  asignación de recursos a las CC.AA.) y además a las políticas de armonización fiscal y de estabilidad económica y financiera de la Unión Europea.
Actualmente nuestro sistema tributario  debe afrontar otros  retos específicos que  plantea el   “caso español” y que derivan  de una crisis económica y financiera (sectores inmobiliario y financiero y productividad escasa) y de una de crisis institucional que se manifestó inicialmente  en el proceso de  revisión de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA. y, que  recientemente se ha agravado con el agrio diálogo entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales ante las exigencias de  consolidación fiscal y de estabilidad presupuestaria. Su  último episodio lo constituyen las pretensiones del nacionalismo catalán de obtener un “pacto fiscal” (inspirado en los regímenes de concierto del País Vasco y Navarra) y eventualmente  decidir  hacia una secesión del resto de España.
De  otra parte resulta obvio  que un  sistema tributario no es algo  inalterable o perenne sino que debe adaptarse a las circunstancias y exigencias de cada  momento. Tal adaptación  puede producirse  bien mediante  meros retoque o ajustes al sistema ya existente , de carácter limitado  y sin afectar a su conjunto , motivados por razones  técnicas o de política fiscal,  o bien mediante las reformas tributarias de mayor calado,  que suponen una reordenación profunda de los diferentes tributos  integrantes del sistema  en los diferentes niveles de gobierno del país . Las reformas tributarias en el sentido indicado  suelen coincidir  y responder a etapas de crisis económica, financiera e incluso política. Cabría pues asimilar el proceso de dichas reformas en el terreno fiscal  a lo que se conoce como  procesos constituyentes en el campo político y constitucional. Creo que esta distinción apuntada es útil para describir y comprender la evolución que ha experimentado nuestro sistema tributario recientemente y la que se prevé en el inmediato futuro.
A mi entender pueden distinguirse dos fases en este reciente proceso. La primera, que podría denominarse de “ajustes fiscales”, abarcaría el periodo 2010-2013. Coincide con la constatación oficial de una recesión en  la economía española (iniciada a partir del 2008) y con la adopción de las primeras medidas para combatirla. La segunda fase “de reforma del sistema tributario” se inicia ahora. Llegados a este punto podemos preguntarnos ¿ Porqué ahora? . Creo que son dos las circunstancias que lo explican.
En primer lugar así lo exige la UE. En efecto el Gobierno de España ha obtenido de la UE  (Programa de Estabilidad del Reino de España correspondiente al período 2013-2016) un mayor margen de maniobra para cuadrar sus cuentas públicas (déficit), de tal modo  que debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, que irá  disminuyendo en años sucesivos hasta llegar al 2,8 % en 2016.  Se obtienen así dos años más de plazo para reducir el desfase por debajo del 3% que es la norma general.
Ahora bien tal concesión está supeditada a contrapartida por parte de España consistente en el compromiso de asumir una serie de “recomendaciones/deberes” sujetos a un calendario fijado por Bruselas. De entre ellos interesa destacar el de  realizar antes de Marzo de 2014 una revisión del sistema tributario con el siguiente alcance: limitar el gasto fiscal relativo a la imposición directa, limitar la aplicación de tipos de IVA reducidos, adoptar medidas adicionales respecto de impuestos especiales y medioambientales, reducir la tendencia al endeudamiento en el impuesto de sociedades, intensificar la lucha contra la economía informal y el trabajo no declarado.
En segundo lugar la gravedad de la crisis económica, e institucional en España (que ya nadie puede pretender ignorar) exige  la adopción de diferentes medidas de gran calado político y, entre ellas, una profunda reforma fiscal que según manifestó en su día  del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, habría  de abarcar el conjunto del sistema tributario español en sus tres niveles de gobierno, central, regional y local.
3. El proceso de reforma del Gobierno actual. Pasos previos.
A finales del 2011, accedió al gobierno el Partido Popular y  desde el inicio de la  legislatura   -a pesar de las promesas electorales de bajadas de impuestos-  ha venido  introduciendo un auténtico “rosario” de medidas fiscales de ajuste (nuevos incrementos ) más o menos urgentes y más o menos sugeridas o exigidas por la UE, el BCE y el FMI .
A pesar de ello y desafortunadamente,  según  confesó  en su día el Ministro de Hacienda, las  medidas adoptadas no produjeron  el efecto deseado de incrementar la recaudación, lo que ha de atribuirse a la gravedad de la crisis de la economía española, con disminución de rentas, del consumo y de la base imponible de los principales impuestos, y sobre todo con una  caída dramática del empleo.
Una vez decidido por el Gobierno abordar el proceso de reforma tributaria encomendó a una Comisión de expertos (presidida por el profesor Lagares)  la tarea de elaborar un informe, de carácter consultivo,  acerca del sentido y alcance de la reforma ,teniendo por plazo limite el mes de Marzo de 2014. Tal decisión, según comenté en su día  en esté  blog, me suscitó dudas y reticencias en un doble sentido.
De una parte, en cuanto  a la composición del citado Comité , integrado por personas de gran cualificación profesional  si bien limitada al ámbito académico, en detrimento de otro tipo de representaciones procedentes de  diferentes Administraciones, de empresarios y trabajadores, de expertos fiscales, consumidores etc, que sin duda hubiera ampliado las perspectivas y enfoque del informe.
De otra parte , en cuanto al papel y alcance de la tarea encomendada al Comité, al resultar  en buena parte afectada por unas medidas fiscales ya adoptadas y otras “anunciadas” por el Ministro de Hacienda  relativas  a diversos  impuestos . Teniendo en cuenta que además  algunas de ellas se previó entrarían  en vigor o prolongarían  su vigencia hasta el 2015. Todo ello   unido a los compromisos asumidos ante la UE y otras instancias internacionales, podría suponer  un auténtico “corsé” a la hora de desarrollar las tareas encomendada.
Cumplida su tarea la Comisión de expertos rindió su informe en  19.03.2014  y fue  presentado por él profesor Lagares en el Congreso de los Diputados, donde reconoció  “Hemos recibido recomendaciones externas. La comisión se ha entrevistado con miembros del FMI, de la UE y de la OCDE, que han venido a intercambiar opiniones. ” (El Pais 19. Marzo.2014).
Sin embargo, el Ministro de Hacienda había advertido ya previamente que la reforma fiscal que prepara el Gobierno “será equitativa y proporcional”  y…que la propuesta del comité de expertos “no es la del Gobierno” (El Mundo 17. Marzo. 2014).
 4. ¿Donde estamos?  El  Anteproyecto de Reforma. Reacciones.
En Consejo de Ministros del 20.06.2014 el Ministro de Hacienda  presentó el anteproyecto de Ley de Reforma  fiscal. En el se  contempla  básicamente la rebaja de tramos y de tipos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para todos los contribuyentes y la reducción del tipo máximo del Impuesto de Sociedades hasta el 25% en 2016. Avanzó además  que no va a subir el IVA.
La Comisión Europea, (según reseña publicada en Expansión  del 23-06-2014 ) dejó clara el día 20 su discrepancia acerca de  la forma en la que España había preparado y presentado la reforma fiscal. En días sucesivos manifestó que la discrepancia no se refería solo al “cómo”, sino también al “qué”, ya que los técnicos del Comisario  Olli Rehn creen que a la propuesta del Gobierno le faltan detalles por definir, ignora las recomendaciones de subir impuestos indirectos como el IVA y pone en peligro el cumplimiento de los objetivos de déficit.
Se añade también  que  la Comisión también dejó  claro que el Gobierno no ha pactado ni informado convenientemente a Bruselas de la reforma: “Todavía no tenemos suficientes detalles en relación con la reforma fiscal anunciada por el Gobierno para poder hacer un análisis a fondo en estos momentos. Algunas medidas anunciadas no han sido totalmente detalladas y su impacto fiscal no se ha especificado”.
Pero no todo es negativo. Desde el Ejecutivo comunitario se señalan algunos aspectos “positivos” de la reforma, que sí estarían en línea con las recomendaciones europeas, como “la bajada del impuesto sobre la renta, que reducirá la carga fiscal a los trabajadores”, y el “esfuerzo para ampliar la base imponible del impuesto de sociedades”.
En cuanto a las reacciones de la Sociedad civil (agentes económicos y sociales, medios de comunicación, analistas económicos y expertos fiscales)  se aprecia una falta de consenso en la valoración de las medidas propuestas, salvo quizás en dos  puntos: considerar no ser ésta   la reforma esperada ni la que España necesita y  apreciar su sesgo electoralista.
Se dispone ya de una  profusión de opiniones y análisis acerca de las grandes preguntas que suscita la reforma:  ¿va a producirse o no  una bajada de impuestos  y de que magnitud ?,  ¿quiénes serán los beneficiarios o perjudicados  por las medidas propuestas? etc.
No  voy a entrar ahora en su consideración me basta con remitirme a lo publicado al respecto en los diferentes medios. No obstante lo dicho anteriormente, no voy a  privarme de algunas reflexiones generales al respecto.
5. ¿Hacia donde vamos? Conclusiones .
En primer lugar se trata de una reforma parcial y de mínimos limitada al IRPF y parcialmente al IS, por lo que pivota exclusivamente sobre una de las manifestaciones de capacidad tributaria “la renta” ya sea de personas físicas o jurídicas, pero deja al margen  -por el momento-  el resto de manifestaciones de capacidad: la riqueza, la circulación de bienes y el consumo, etc.  Cualquiera que sea el pretendido signo de la reforma, ya se trate de incrementar o de reducir  la carga tributaria, o de una combinación de ambas, lo que el Gobierno presenta está muy lejos de la reforma que fue anunciada por el Ministro y requerida por instancias Internacionales (FIM, Comisión UE) esto es una reordenación del sistema tributario en su conjunto, abarcando la generalidad de las figuras tributarias y los diferentes niveles de gobierno. Con ello se pierde la perspectiva global sobre  los efectos del sistema tributario en su conjunto, así como previsibilidad de su alcance.
En segundo lugar se trata de una reforma de gestación  y aplicación diferidas en el tiempo  en función de la necesidad (confesable) de acompasarla a la evolución de la coyuntura económica , pero también de la necesidad (menos confesable) de adecuarla a las expectativas y azares electorales de período 2014-2016). Con ello se está anticipando – efecto anuncio – un programa de reformas cuya implantación efectiva no será  de responsabilidad del gobierno actual, sino de otro futuro   sea del mismo o diferente color o ideología.
En tercer lugar se trata de una reforma con múltiples lagunas y/o condicionantes. Se margina el análisis y consiguiente configuración de la fiscalidad de las CCAA y Entes Locales, sujeta a los avatares de una futura revisión de su sistema de financiación, en la que se prevén fuertes tensiones que pueden incluso propiciar reformas constitucionales., hasta el punto que el Ministro de Hacienda ha anunciado recientemente que tal revisión queda ya aplazada ”sine die”. Además  se alude sin afrontar al problema al  fraude fiscal y la adopción de medidas para combatirlo. Se margina el diseño y ejecución de una política de supresión del gasto innecesario, especialmente referido   a la estructura  de administraciones, organismos y entes públicos .
En cuarto lugar se trata de una reforma marcada por el signo de la desconfianza e improvisación. La desconfianza deriva  del incumplimiento por el partido en el Gobierno de sus promesas electorales sobre rebaja de impuestos seguidas posteriormente de fuertes subidas. De otra parte el proceso actual de reforma aparece como de paternidad múltiple que propicia medidas a veces incluso contradictoria (comité de sabios, Troika, Ministerio de Hacienda), sin que pueda apreciarse con claridad cual sea el reparto de “roles” y responsabilidades . Mas bien parece responder a una secuencia o estrategia  de ocurrencias y sorpresas sucesivas que  ser el fruto de una meditada reflexión.
En ultimo  lugar , aunque quizás sea lo más relevante , se trata de una reforma que– al menos de momento- no goza de suficiente credibilidad ni consenso social sobre si va a servir   para  alcanzar los grandes objetivos que propone : reactivación económica , cumplimiento del objetivo del déficit, reparto equitativo  de la carga fiscal …entre otros.
CONCLUSIONES
A la vista del Anteproyecto de Ley de Reforma, aunque a reserva  de las ulteriores modificaciones que puedan resultar del debate social y  parlamentario, me atrevo a formular las siguientes:

• Es difícil “conocer” cual sean los  verdaderos objetivos y  el alcance de la reforma, salvo su intención claramente electoralista a favor del actual Gobierno.

• Es difícil “confiar” en su proceso  gestación y su  perdurabilidad  (proyectado hacia el futuro) así como  en la consecución de los resultados que promete.

• Es improbable que alcance suficiente “consenso” favorable entre los contribuyentes. 

• Les defectos de conocimiento, confianza y consenso en torno al ACTUAL antes señalados en el ANTEPROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA, justifican la NO APROBACIÓN del mismo.

En estas circunstancias estimo que el ciudadano llegado el caso de que , a consecuencia de la mayoría absoluta de que goza actualmente el gobierno, se lograse  aprobar la reforma fiscal en términos análogos a los propuestos, siempre podría manifestarle su rechazo con un voto de castigo en las cercanas  (2015)  elecciones generales.
Lo contrario , dando   por buena  la oferta gubernamental de una “eventual y magra”  bajada de impuestos a cambio de un voto favorable , equivaldría  a mi juicio  a  convertirse en un moderno Esaú quien, tal como nos cuenta la Biblia, cedió a su hermano Jacob la primogenitura a cambio de un  plato de lentejas (Génesis 25 ).

Modesto Ogea

Abogado. Inspector de Hacienda. Consejero Financiero en la Delegación de España ante la OCDE. Director en el Departamento Fiscal de Price Waterhouse. Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid.