El abuso de los Decretos-Leyes en el ámbito administrativo sancionador

El Derecho administrativo sancionador es, quizá, el punto de fricción más caliente entre la Administración y el ciudadano. Por eso precisamente resulta trascendental que sean los representantes democráticos de la nación quienes lo perfilen y modelen. Sin embargo, una jurisprudencia demasiado benevolente del Tribunal Constitucional y un abuso constante del decreto-ley por parte de los gobiernos de turno han llevado a una situación en la que cualquier gobierno puede, de la noche a la mañana, definir infracciones y sanciones. No es sino otro cascote  más que se desprende de la quiebra del Estado de Derecho y de las instituciones en España, pero un cascote que puede golpear con mucha fuerza.

Cuando la Constitución Española (“CE”) dice en su preámbulo que “la Nación española […] proclama su voluntad de […] consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”, sienta uno de los cimientos más importantes del Estado tal y como se concibe hoy en las democracias occidentales. Así lo expresa también el art. 1.1 CE, al decir que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. Efectivamente, democracia e imperio de la ley son conceptos íntimamente ligados: desde el “no taxation without representation”, el principio democrático y el imperio de la ley han crecido juntos.

Una de las principales consecuencias de ello es que no sólo los ciudadanos deben quedar sometidos a la ley, sino también, y sobre todo, el poder. Así lo establece también la Constitución Española en sus arts. 97.1 (“El Gobierno […] ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”) y 103.1 (“La Administración Pública […] actúa […] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”), entre otros. De esta forma se afirma la supremacía del órgano legislativo, donde reside la representación de la nación, sobre los otros poderes (en particular, por lo que nos interesa ahora, sobre el Ejecutivo).

Ahora bien, no puede negarse que los Estados occidentales actuales serían ingobernables y caóticos si la única fuente normativa fuesen las Cortes, pues la complejidad, variedad y profundidad de la actuación administrativa escapa a los medios físicos y reales de que dispone el Legislativo para regular la vida en sociedad. Debe aceptarse, pues, la capacidad normativa de la Administración en su vertiente externa.

No obstante, admitir la potestad normativa de la Administración (la potestad reglamentaria) no puede suponer otorgar un cheque en blanco al Gobierno que la controla para sortear el proceso legislativo por el que la voluntad popular cristaliza en ley. Por tanto, resulta necesario definir límites a fin de impedir que se desboque y se adueñe del campo normativo, reduciendo al poder Legislativo a una mera comparsa o a una institución-fachada vacía de auténtico contenido. En nuestro sistema de fuentes, ese límite se configura por la reserva de ley y la supremacía de la ley sobre el reglamento. No es éste lugar para hacer un estudio de estas instituciones; baste decir, con el riesgo que entraña toda simplificación vacía de matiz, que consisten en lo siguiente:

Primero, que hay materias definidas por la Constitución (y las leyes) que sólo pueden ser reguladas por ley. Así, por ejemplo “las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” del Estado (art. 104.2 CE). En este sentido, cualquier regulación que de esas materias haga un reglamento es contraria al sistema de fuentes y, por tanto, nula.

Segundo, que un reglamento no puede contradecir una ley ni modificar lo dispuesto en ella. Así, una vez una materia ha sido regulada por ley no puede el reglamento entrar a regularla, como no sea en el campo que le ha dejado libre la ley.

Estos límites y frenos a la potestad normativa de la Administración están destinados a proteger al ciudadano de una actuación normativa que le imponga obligaciones o cargas excesivas sin el consentimiento y la participación de sus representantes y a asegurar que la Administración se sujeta en todo caso a lo dispuesto por el poder Legislativo.

Una vez dicho esto, resulta claro que un ámbito en el que el ciudadano tiene especial interés en que sea el poder Legislativo quien defina las normas es el del Derecho sancionador. Cuando mediante una norma no sólo se impone una obligación, sino que se definen sanciones por su incumplimiento, la invasión del poder del Estado en la esfera de propiedad y libertad del ciudadano es tal que parece ajeno al principio democrático que no cuente con la aprobación previa del mismo a través de sus representantes. Al fin y al cabo, no es lo mismo que nos impongan una multa de tráfico por haber vulnerado una norma aceptada por la mayoría (por ejemplo, que no se debe conducir drogado) que ser sancionados por no cumplir una obligación “inventada” por el gobierno.

La Constitución así lo establece en el art. 25.1 CE, al reconocer como derecho fundamental el principio de legalidad en materia sancionadora: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Este principio, desarrollado en sus inicios por la doctrina penal y aplicado con matices al Derecho administrativo sancionador (STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2), supone una garantía para el ciudadano. En sus vertientes formal (reserva de ley) y material (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et certa; no hay crimen ni pena sin ley previa, escrita y definida) lo protege de un ejercicio del poder sancionador no tolerado por sus representantes, arbitrario e imprevisible. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha debilitado su fuerza mediante una doctrina demasiado laxa en varios aspectos.

La Constitución, al definir el requisito formal del principio de legalidad, se refiere a la “legislación” vigente. Eso ha dado lugar a numerosas discusiones acerca de la interpretación del concepto (ley en sentido estricto o norma escrita en sentido amplio). Así, se ha aceptado por la doctrina del Tribunal Constitucional (que creo acertada) que la reserva de ley en materia sancionadora administrativa es relativa. Eso significa que caben los reglamentos en materia sancionadora, siempre que no hagan “una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley” (STC 84/1984, de 24 de julio). No obstante, para que tal colaboración sea aceptable, la ley debe determinar suficientemente los “elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer”.

En cristiano: usted, Administración, no puede definir infracciones y sanciones. Ese es un campo exclusivo del Legislador, y usted sólo puede trabajarlo con las herramientas y según los parámetros que ésta le indique. Y si el Legislador le deja demasiada libertad, está vulnerando el principio de legalidad, que es un derecho fundamental.

Así, queda claro que debe ser una norma con rango de ley la que tipifique las infracciones y sanciones, pudiéndose dejar al reglamento la colaboración secundaria y claramente subordinada (un ejemplo de esta colaboración se observa en el art. 117.1 de la Ley de Aguas). Sin embargo ¿cabe dar por cumplido el principio de legalidad cuando la tipificación de las infracciones y sanciones se hace por cualquier norma con rango de ley? No debe olvidarse que no sólo las leyes de Cortes tienen rango de ley, sino también la legislación delegada (reales decretos legislativos) y la legislación de urgencia (reales decretos-ley). En particular, resulta imprescindible considerar el papel que adopta el decreto-ley en materia sancionadora administrativa.

No es posible derivar la prohibición al decreto-ley de actuar en el Derecho administrativo sancionador sólo del principio de legalidad. Como se ha indicado, el art. 25 CE hace referencia a la “legislación”, término dentro del cual entra indudablemente el decreto-ley. Sólo si se considerase que el término”legislación” debe interpretarse como ley de Cortes cabría entender que el propio art. 25 CE impide al decreto-ley tipificar infracciones y definir sanciones administrativas. Sin embargo, la amplitud del término y el rango de la norma no proporcionan, a mi juicio, un suelo lo suficientemente firme.

El límite debe derivar del propio art. 86 CE, que regula el decreto-ley y define los campos que le están vedados. Así, el art. 86.1 CE establece que los decretos-ley “no podrán afectar […] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I”. Surge aquí un nuevo problema interpretativo. ¿Debe considerarse incluido todo el Título I? ¿Sólo los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional (los de la Sección 1)? En todo caso, y por abreviar, consideremos incluido todo el Título I, que comprende el derecho de propiedad (art. 33 CE). Ahora bien, se establece en el art. 86 CE que el decreto-ley no podrá “afectar” a este derecho, por lo que debe determinarse qué es “afectar” y si la tipificación de infracciones y consiguiente vinculación de sanciones (donde es paradigmática la multa) “afecta” al derecho a la propiedad privada.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 3/1988, de 21 de enero, consideró, con una argumentación muy parca, que “la utilización del Decreto-ley para la previsión de tipos de ilícito y las correspondientes sanciones no supondría una contradicción con lo dispuesto en el art. 25.1, al configurarse el Decreto-ley […] como ‘disposición legislativa’ que se inserta en el ordenamiento jurídico […] como una norma dotada de fuerza y valor de ley.”Atendió, pues, el TC únicamente al rango del decreto-ley para aceptar su actuación en el Derecho administrativo sancionador.

Sin embargo, considero que esta doctrina no es coherente con la propia línea del TC en cuanto a la actuación del Decreto-ley en materia tributaria y, lo que es más importante, que atenta contra el principio democrático que subyace al principio de legalidad.

En este sentido, en una doctrina asentada, el Tribunal Constitucional ha negado la posibilidad de crear tributos o incluso definir sus elementos esenciales por decreto-ley (STC 182/1997, de 28 de octubre), ya que los tributos “afectan” al deber de contribuir del art. 31 CE (que está en el Título I). Por tanto, si por decreto-ley no pueden crearse tributos, mucho menos debería poder tipificarse infracciones y las aparejadas sanciones, que resultan mucho más invasivas en la libertad y la propiedad del ciudadano.

Pero es que además, no debe olvidarse que el decreto-ley, aunque sea una norma con rango de ley, no es una ley propiamente dicha. No es siquiera legislación delegada, donde el poder Legislativo marca las pautas a seguir por el Ejecutivo a la hora de armonizar o refundir, sino que es legislación de urgencia, en la que el Gobierno dispone de un amplio (demasiado amplio) campo de libertad, como desde este blog se ha denunciado en otras ocasiones (por ejemplo, aquí o aquí). El hecho de que la mayoría de los decretos-ley sean luego convalidados por el Congreso, en el que el partido del Gobierno tiene mayoría, no implica que no se esté vulnerando el principio democrático. Sólo los ciudadanos, a través de sus representantes, deben poder definir reglas tan importantes e invasivas como las infracciones y sanciones administrativas. Permitir al Gobierno arrogarse la potestad de crear ex-novo infracciones y sanciones por decreto-ley es poner en sus manos un instrumento peligrosísimo.

Resulta, por tanto, necesario que el Tribunal Constitucional reconsidere su postura de la ya polvorienta STC 3/1988.

12 comentarios
  1. Marta López
    Marta López Dice:

    Muy buen artículo. Estoy completamente de acuerdo.

    Ayer se publicó en el diario La Ley una Tribuna de un Abogado del Estado colaborador de Hay Derecho, Jesús López Medel, en el que, entre otros ejemplos que indican formas de actuar que erosionan el Estado de Derecho y burlan la Constitución, se encuentra el abuso de los decretos-leyes, y en particular, el decreto ley 8/2014 , que considera inconstitucional.

    En el decreto ley 8/2014 se modifican unas 20 leyes, y en una disposición adicional, en una frase ,se pretende entregar el registro civil a los registradores mercantiles, entre ellos el propio director general de los registros, y en otra frase se dice que la firma del contrato informático se hará por una corporación que en ese momento se crea. Se crea una corporación sin nombre ni composición ni fines claros ni estatutos, en una norma de urgencia. Más de 120 años lleva nuestro actual sistema de Registro Civil, y se pretende entregar a los registradores mercantiles por el procedimiento de urgencia.

    • Rosalía Castro
      Rosalía Castro Dice:

      Lo de intentar entregar el Registro Civil a los registradores mercantiles por el procedimiento de urgencia, aunque carezca de la más elemental técnica legislativa y constitucional, tiene una justificación metaljuridica: “si no lo hacemos así y utilizamos el procedimiento que se debe utilizar de ley ordinaria, o incluso un procedimiento más garantista porque se trata de Derechos Fundamentales, las discusiones en el Parlamento, que ostenta la soberanía nacional, lo van a ralentizar, habrá problemas, de modo que vamos a incluirlo por la vía de urgencia, ahora o nunca, parece deducirse de la forma de actuar, y “como sea” .

  2. Gonzalo García Abad
    Gonzalo García Abad Dice:

    Se trata de una cuestión importante. Lo que no alcanzo a entender es cuándo la necesidad de introducir modificaciones en el ámbito sancionador administrativo puede ser extraordinaria y urgente, como exige la Constitución Española. Se supone que es un ámbito que requiere de una especial reflexión y que el cauce oportuno para modificarlo es el del envío de un proyecto de ley a las Cortes Generales. Muchas veces se dice que en el ámbito sancionador no se debe legislar “en caliente”, por lo que debe entenderse mucho menos justificado introducir modificaciones por la vía del decreto ley.

    Reciba un cordial saludo.

  3. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Totalmente de acuerdo en que el ejecutivo (Administración) no debe invadir el terreno del legislativo (Parlamento) y que la C.E. (con sus muchas imperfecciones) o los códigos y leyes orgánicas deberían ser el marco jurídico más que suficiente para el desarrollo o letra pequeña de la norma. En su día se contaba una anécdota del primer gobierno socialista que se podría aplicar a cualquier otro: “Tú haz la ley, que yo haré el reglamento”. Así estamos como estamos. Si a ello añadimos todo lo producido por el resto de AA.PP. y confusión de rangos que hace que un estatuto de autonomía tenga prevalencia sobre la legislación del Estado, tendremos para muchos y sesudos debates jurídicos que sólo mostrarán la enorme inseguridad jurídica en que nos movemos los ciudadanos. Para finalizar están las directivas europeas. Todo un panorama que necesita una reforma a fondo y urgente pero de la que nadie habla demasiado.

  4. Cervera
    Cervera Dice:

    ¡Enhorabuena Pablo por el artículo!

    En mi opinión el problema que tratas deriva del parlamentarismo inglés que atenta claramente contra el principio de división de poderes.

    Si los “representantes del pueblo” eligen al poder ejecutivo y al poder judicial, es lógico que las decisiones de estos últimos siempre reciban el beneplácito del Parlamento. Mientras tengamos este sistema donde Montesquieu es un completo desconocido, los gobiernos seguirán abusando de los Decretos-Leyes y seguirán denominándose a ellos mismos “demócratas”.

    Saludos

  5. Juan Pérez Rodríguez
    Juan Pérez Rodríguez Dice:

    En mi opinión, la atribución del Registro Civil a un organismo que no esté dedicado exclusivamente al Registro Civil, y cuyos diregintes no tengan unas fortísimas incompatibilidades que eviten abusos de información, exige Ley Orgáncia, ya que se está tratando de Derechos Fundamentalísimos de la persona, como es su propia persaonalidad, el derecho al nombre y a la intimidad personal y familiar.
    No se trata únicamente de no revelar datos, que también, sino de garantizar que el que los manipule tenga tantas incompatibilidades como las tiene un Juez.
    Por eso no es posible ceder el Registro Civil a los registradores mercantiles ni a los registradores de la propiedad, a no ser que su estatus cambie tanto que se conviertan en funcionarios exclusivos del Registro Civil.
    Pero es que ya tenemos esos funcionarios que pueden ser exclusivos del Registro Civil, y son los Jueces o los Secretarios encargados del Registro Civil.

  6. Juan Pérez Rodríguez
    Juan Pérez Rodríguez Dice:

    En mi opinión, la atribución del Registro Civil a un organismo que no esté dedicado exclusivamente al Registro Civil, y cuyos dirigentes no tengan unas fortísimas incompatibilidades que eviten abusos de información, exige Ley OrgánIca, ya que se está tratando de Derechos Fundamentalísimos de la persona, como es su propia personalidad, el derecho al nombre y a la intimidad personal y familiar, y otros.
    No se trata únicamente de no revelar datos, que también, sino de garantizar que el que los manipule tenga tantas incompatibilidades como las tiene un Juez.
    Por eso no es posible ceder el Registro Civil a los registradores mercantiles ni a los registradores de la propiedad, a no ser que su estatus cambie tanto que se conviertan en funcionarios exclusivos del Registro Civil.
    Y si el problema es informático o de gestión, el Estado tiene mejores técnicos informáticos que el nombre que figura como seguro adjudicatario del negocio.

  7. Félix Escario
    Félix Escario Dice:

    El comentario anterior merece en mi opinión un estudio independiente sobre el contenido de los Decretos Leyes los cuales no son constitucionalmente aptos para invadir los Derechos Fundamentales.
    Así para regular el estatuto del menor se dictó una Ley Orgánica, ( la Ley Organica de protección del menor), para regular el Poder Judicial también por mandato constitucional se ha dictado una Ley Organica, que por cierto, alude a los jueces encargados del Registro Civil. Pues bien, la llevanza del registro civil por personas qiue ya tienen otras competencias diferentes y que pueden ejercer el comercio comprar y vender bienes sobre los que tienen conocimiento, concocer la situación de las sociedades y decidir sobre dicha situación, y que carecen de fuertes y duras incompatibilidades que aseguren su imparcialidad, y que además cobran por arancel, atenta gravemente a los Derechos Fundamentales, y cuando menos, debe ser regulada por una Ley Orgánica que controle esta situación, Ley Orgánica profundamente estudiada porque se desconcen las consecuencias de esta entrega de intimidad personal, de lo más profundo y oculto de nuestra existencia.

  8. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Transcribo: ” ….los gobiernos arbitrarios utilizan diversas formas extrajudiciales de arresto, detención y penalidades que dependen de su voluntad y capricho. De esta índole son el proceso denominado administrativo practicado en Rusia durante el gobierno de los zares, la prisión por lettre de cachet en Francia…. Si existiera una ley para el gobierno y otra para los gobernados, una para el noble y otra para el humilde, una para el rico y otra para el pobre, la ley no sería una garantía completa de la libertad. La libertad a este respecto implica igualdad. De aquí la demanda de independencia judicial para asegurar la igualdad entre gobierno y gobernados. De aquí la demanda de procedimientos de justicia poco costosos en tribunales asequibles. De aquí la abolición de los privilegios de clases y nuestra esperanza de llegue un día en que se suprima la influencia del dinero en materias judiciales.”(Hobhouse). La voluntad de un gobierno no es la voluntad del Estado. El Estado se rige por leyes que conciernen a todos; los gobiernos imponen normas que sólo afectan a los gobernados.

  9. Ignacio García
    Ignacio García Dice:

    La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas elaboró un conocido informa http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/reforma_aapp/INFORME-LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF
    En cuya página 70 se dice:

    “Sin embargo, más allá de la existencia de legislación duplicada, existen otros motivos que han reducido la comprensión y la seguridad de nuestros textos legislativos.
    La «mezcla legal»: Incluir en las disposiciones adicionales normas que nada tienen que ver con la regulación de que trata la ley o decreto.”

    Y precisamente por esa vía denostada y rechazada por la Comisión de un Ministerio en el que el presidente también fue ministro, se pretende adjudicar el registro civil en régimen de monopolio por una vaga disposición adicional en un Decreto Ley que nada tiene que ver con el asunto, es más, en el título del Real Decreto Ley se habla de crecimiento (para quién) competencia y efectividad. No es posible hablar de competencia si se entrega un monopolio. Tampoco es posible utilizar esta vía legislativa cuando se afectan derechos fundamentales

  10. Marta López
    Marta López Dice:

    Tribunal Constitucional: Pleno Sentencia 29/2015, de 19 de febrero de 201 (BOE lunes 16 marzo 2015) declara inconstitucional el art 23 del RDLey 8/2011 por el que se modificaba el silencio (positivo) en el negativo en materia urbanística :
    "a la vista de las circunstancias concurrentes y de las razones expuestas, debemos concluir que, efectivamente, en este caso el Gobierno no ha apoprtado una justificación suficiente que permita apreciar la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el art 86.1 para el uso de la legislacioó de urgencia en relación con el art 23 del RDLey 8/2011 lo que determina la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de dicho artículo por vulneración del citado precepto constitucional."

    Declara la inconstitucionalidad y nulidad del art 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control de gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y simplificación administrativa, por vulneración del art 86.1 CE.

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