Los riesgos del nuevo concepto de seguridad ciudadana

Una de las razones que según el Gobierno justifica la necesidad de tramitar una nueva Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana se encuentra en la necesidad de despenalizar determinadas conductas hasta hoy incluidas en el Código Penal. Este propósito es, en principio, loable: las conductas que afectan a bienes jurídicos de escasa relevancia no deben ser sancionadas como faltas en el Código Penal, ya que, como es sabido, el Derecho Penal, por lo menos en teoría, supone siempre “la última ratio” o la última frontera del Estado de Derecho. Parece, en principio, sensato, que las conductas de menor gravedad sean objeto de una simple sanción administrativa sin necesidad de poner en marcha todo el aparato de la jurisdicción penal. Y se contribuirá así a descongestionar la jurisdicción ya que, según se sostiene, se encuentra saturada, aun cuando esta afirmación se basa en datos estadísticos de dudosa calidad.

Sin embargo, si se analiza la cuestión más en profundidad, este “trasvase” de tipos penales a infracciones administrativas no carece de riesgos. De hecho, en los informes que emitieron durante la tramitación de la norma tanto el Consejo Fiscal como el Consejo General del Poder Judicial estos problemas se pusieron de manifiesto.

Desde un punto de vista técnico, conviene recordar que el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador no son idénticos, ni mucho menos. Es cierto que en aplicación de los artículos 24 y 25 de la Constitución la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo han incorporado al derecho administrativo sancionador algunas de las garantías propias del proceso penal, pero esta asimilación se limita al procedimiento sancionador y a algunos aspectos de la sanción, en concreto los que se refieren a las exigencias de legalidad y graduación.

Pero, salvo en estos extremos, la identificación no es correcta: el Derecho penal protege bienes jurídicos de especial relevancia mediante la imposición a quien los lesione de una pena, cuya naturaleza es tanto represiva como orientada a la reeducación y reinserción social, mientras que el Derecho Administrativo sancionador tiene otra finalidad, evitar un daño a los intereses generales mediante la represión de la conducta que los causa. Por otra parte, mientras el Código Penal atiende al principio de intervención mínima, en materia de sanciones administrativas este principio no está presente del mismo modo, de forma que las posibilidades de intervención “a priori” son mucho más amplias.

Así las cosas, la traslación de determinadas conductas desde el Código Penal hasta la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana supone la pérdida de vista de uno de los conceptos básicos del derecho penal, que es el del bien jurídico protegido por la norma. Así se deduce de los informes emitidos por el Consejo Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial que se refieren de forma constante a esta cuestión, destacando en el análisis de las infracciones y sanciones que es este bien jurídico y su protección el que debería delimitar y configurar la sanción aplicable.

Esta carencia se ha tratado de paliar configurando la seguridad ciudadana como una especie de “bien jurídico colectivo”. En estos términos se expresa el Proyecto de Ley en cuanto se refiere a ella como un requisito indispensable del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas y, en un paso más allá, califica la seguridad ciudadana como “uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho”. Pero lo cierto es que las potestades sancionadoras de la Administración se basan en la defensa de intereses generales frente a particulares, o mejor dicho, en la posible colisión de varios derechos entre sí: el derecho de los manifestantes a manifestarse frente al de los ciudadanos en general a desarrollar sus actividades, el derecho de los huelguistas a cesar en la prestación del trabajo frente al de los usuarios de los servicios esenciales, etc. Muchos de estos derechos fundamentales ya están garantizados en su contenido esencial por la Constitución de modo que solo el legislador puede regularlos (artículo 53) con los límites fijados por la propia Constitución. Por decirlo de otro modo, el derecho fundamental a moverse libremente por el territorio nacional puede ser limitado por otras normas con rango de ley pero no puede ser delimitado por el bien jurídico de la seguridad ciudadana. Y, no se olvide, el fundamento del orden político está en los derechos de los ciudadanos y no en la seguridad de los ciudadanos.

Hay, además, unas cuantas consecuencias indeseadas de este “trasvase” que conviene destacar:

Como es sabido, la culpa y el dolo tienen valor esencial en el derecho penal. El Código Penal lo señala con claridad: “Artículo 5. No hay pena sin dolo o imprudencia”. Por el contrario el principio de culpabilidad en el derecho administrativo se acerca mucho más a la responsabilidad objetiva. Se ha tratado de paliar este aspecto con la introducción de criterios de exención de la responsabilidad (a modo de circunstancias eximentes o modificativas de la responsabilidad) y de elementos de graduación en las sanciones (tales como la entidad del riesgo producido, la cuantía del perjuicio causado, el grado de culpabilidad, el beneficio económico obtenido y la capacidad económica del infractor). Pero lo cierto es que, en materia de seguridad ciudadana, al igual que en el resto del ordenamiento administrativo sancionador, la autoría se configura de modo casi objetivo, como dispone la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su artículo 130.

 La sanción ya no se impondrá por un órgano judicial, sino por la propia Administración a quien corresponderá la valoración del comportamiento del autor. La aplicación de las normas penales, a veces complejas, ha sido encomendada a Jueces y Magistrados con una especial preparación técnica, independientes e inamovibles. No se duda de que los funcionarios responsables de la aplicación de la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana ejercerán sus funciones con estricta sujeción al ordenamiento y en función con el objetivo fundamental de servicio a los intereses generales, pero parece posible plantearse alguna duda acerca de la influencia en el funcionamiento de los servicios públicos de las necesidades recaudatorias que tienen su origen en la crisis económica o en las consideraciones policiales de eficacia en la prevención o represión de determinadas conductas. Se habrá de coincidir en que no revisten las mismas garantías para el ciudadano el proceso penal, encomendado a un Juez o Tribunal imparcial, predeterminado por la Ley y con formación más que suficiente, que el procedimiento administrativo, sin separación entre instrucción y resolución, a cargo de un funcionario o cargo público, impelido acaso por consideraciones de otro orden.

Por otra parte, en el procedimiento administrativo sancionador las declaraciones de los agentes que formulan la denuncia gozan de valor probatorio de los hechos denunciados (artículo 53 del Proyecto), mientras que en el procedimiento penal tienen el valor de simples declaraciones testificales (artículo 717 Ley de Enjuiciamiento Criminal). Bien es cierto que este camino ya fue recorrido por la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana y avalado por la Sentencia 341/1993, de 18 de noviembre de 1993, del Tribunal Constitucional. Sin embargo, la aplicación de esta presunción de veracidad por parte de los órganos administrativos sancionadores en muchos casos dista de acomodarse a los límites fijados en las normas.

El concepto penal de reincidencia se traslada también al Derecho administrativo sancionador. El Proyecto de Ley Orgánica crea un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana a los solos efectos de apreciar la reincidencia, que servirá después como criterio para la graduación de la sanción correspondiente a cada infracción.

A lo largo de la tramitación de la norma se puso de manifiesto que las multas penales tienen en cuenta la capacidad económica del infractor (artículo 53 del Código Penal) a diferencia de lo previsto por el Proyecto de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, es preciso tener en cuenta también el criterio de efectividad al que se refería el Consejo de Estado al señalar: “Cuando la sanción es excesiva el resultado es que no se aplica y conduce a la impunidad del hecho sancionable. Si a ello se suma que muchos de los sancionados pueden resultar insolventes, la consecuencia es que la impunidad se da por supuesta desde el principio y ello tiene un grave eco en la conciencia ciudadana, extremo éste no abordado en el anteproyecto consultado y que debería dar lugar a una reflexión más general y con especial atención a los modelos de derecho comparado y a su aplicación.”

El concepto de seguridad ciudadana puede plantear divergencias en la aplicación de las normas en el territorio español. En cuanto las infracciones se fijan en el Código Penal todos los españoles se someten a las mismas normas. Sin embargo, si los tipos se delimitan en relación con otras materias puede ocurrir, y de hecho ya ocurre, que conductas susceptibles de ser sancionadas en una Comunidad Autónoma no lo sean en otra o lo sean de diferente manera. En determinadas materias, como es el caso de los animales peligrosos o los espectáculos públicos, puede haber Comunidades Autónomas mucho más permisivas o tolerantes que otras.

A los efectos de facilitar a la ciudadanía el pago de las multas, que resultan ser las sanciones más habituales, el Proyecto de Ley Orgánica ha optado por crear un modelo de procedimiento abreviado. La opción supone una rebaja sustancial en la cuantía de la multa, un 50%, y tiene aparejada como consecuencia inevitable la renuncia a presentar alegaciones y recursos. Esta renuncia a la defensa es difícilmente compatible con el derecho a la tutela efectiva. Además, el pago voluntario en quince días supone la terminación del procedimiento en vía administrativa y exime a la Administración de tener que dictar resolución expresa.

Finalmente, se ha de tener en cuenta que las sanciones impuestas en vía administrativa son, como no podía ser menos, susceptibles de revisión en vía jurisdiccional, pero ahora en la contencioso-administrativa. Y el problema es que en esta vía, a diferencia de la penal, el acceso al proceso exige el pago de tasas. Sobre la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, sus finalidades y su impacto, se ha pronunciado en repetidas ocasiones el Consejo General de la Abogacía Española y hay un auténtico movimiento ciudadano en contra, básicamente porque se ha puesto de manifiesto que la finalidad de allegar recursos para la financiación del servicio público de la Administración de Justica no se ha cumplido, que las cifras de recaudación no llegan a lo calculado, y que los ingresos no se han afectado a la financiación de la asistencia jurídica gratuita, de acuerdo con la intención inicial del legislador. La segunda finalidad de la norma, aquella que pretendía disuadir a los ciudadanos que supuestamente abusan del sistema judicial, al que recurren no en búsqueda de la tutela de sus derechos sino en búsqueda “ventajas indebidas e ilegítimas al abrigo de nuestra normativa procesal”, parece estar corriendo mejor suerte a la vista de los datos estadísticos. Como decía Anatole France: “Se prohíbe, tanto a los ricos como a los pobres, dormir al raso debajo de los puentes”.

Lo que está ocurriendo en la realidad es que muchas personas que podrían tener derecho a una resolución favorable de los Tribunales frente a una decisión de la Administración renuncian a iniciar un proceso por la existencia de estas tasas. Pero esa es otra historia y debe ser escrita en otro lugar.

7 comentarios
  1. izaskun
    izaskun Dice:

    Lo que pasa es que algunos (políticos que controlan la Administración pública) quieren ser juez y parte. ¿Me haces un “escrache” (en general)?, pues ahora verás (la que te meto).

  2. de Lege Ferenda
    de Lege Ferenda Dice:

    Excelente artículo.
    La vigente Ley de “La patada en la puerta”, lleva el sobrenombre de su Ministro impulsor: un Terrorista, condenado como miembro de una organización criminal dedicada al asesinato y al secuestro. También a ellos les interesaba la “Seguridad Ciudadana”.
    Eso fue con Felipe González el terrible. Cuando llegó a la Presidencia del Gobierno el siguiente masón del P$OE, Zapatero el cretino, la Ley del Terrorista no fue derogada. Como tampoco lo había sido en el interregno de Ansar el trágicómico. ¡¡Viva la República!!
    El verdadero concepto de Seguridad Ciudadana que quieren legitimar, legalizando las vulneraciones de nuetros derechos constitucionales (es increíble hasta donde puede llegar la maldad sumada a la ignorancia de los patres conscripti de pacotilla, que se sientan en las cortes).
    El concepto es la Seguridad del Sistema, como única divisa. Del Sistema criminal que todo lo corrompe.
    Cambiando los 350 diputados por 350 monitos adiestrados para apretar el botón que les manden, nada cambiaría. Tal es el aprecio que merecen las Inconstitucionales leyes dictadas por los monitos de los partidos corruptos, mediante los que el Poder Mediático -al que Foucault definió como “Poder Pastoral”, antaño ejercido por las Religiones Institucionalizadas-, pone a los españoles -y olas- a los pies de los caballos de sus dueños, el CORRUPTOR Poder Financiero, dueño de los medios y de los animales, que ahora quieren dar una vuelta de tuerca más al torniquete con que estrangulan a diario nuestra Dignidad.
    Cuando lleguen al poder los Fascios de Monedero, Anguita y Verstringe (los dos últimos falangistas confesos, de los de José Antonio presente y todo eso), todavía será peor.
    Lo dicho, gracias por el Post. Que espero tenga continuidad.

  3. Jesús Casas
    Jesús Casas Dice:

    Para entender bien este post tengo que puntearme los arts. 35, 36 y 37 de la norma, y ver qué conductas son infracciones administrativas que se “despenalizar” como Ud. dice. Por otra parte, puede ser un interesante instrumento recaudatorio, como las sanciones de tráfico (Artículo 55. Procedimiento abreviado.
    1. Una vez notificado el acuerdo de incoación del procedimiento para la sanción de infracciones graves o leves, el interesado dispondrá de un plazo de quince días para realizar el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas.
    Si efectúa el pago de la multa en las condiciones indicadas en el párrafo anterior, se seguirá el procedimiento sancionador abreviado, y, en caso de no hacerlo, el procedimiento sancionador ordinario.
    2. El procedimiento sancionador abreviado no será de aplicación a las infracciones muy graves.
    3. Una vez realizado el pago voluntario de la multa dentro del plazo de quince días contados desde el día siguiente al de su notificación, se tendrá por concluido el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:
    a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción de multa.
    b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen formuladas se tendrán por no
    presentadas). Por lo demás, si alguien monta una coacción judicialmente tolerada (un “escarche” como dice Dña. Izaskun, me parece que, como mínimo debe ser multado por alterar el orden público, si es que esa conducta se tolera. Nadie que esté a favor de las coacciones públicas en la puerta de la casa de alguien seguiría estando a favor cuando sufrieran una él y su familia. Hay un sistema jurídico para evitar estos actos de violencia e intimidación. Si no funciona, mejoremos el sistema, pero no admitamos ideas totalitarias. Asustar, gritar, rodear, insultar en la casa de uno, aunque sea un criminal convicto y confeso, no un político, debe ser siempre ilegal, salvo, claro, que uno sea partidario de las diversas aplicaciones prácticas de las teorías del juez Lynch. Me leo los articulitos de marras el fin de semana.

    • albert
      albert Dice:

      Exactamente la cuestión es esa: QUIÉN decide (1) QUÉ es el orden público, (2) CUANDO y CÓMO se altera esa orden público, y (3) CUÁNTO es la sanción. Si yo decido cual es mi orden púlico, y decido cuando se me altera mi orden público, y decido cómo lo sanciono, fenomenal!

  4. IVP
    IVP Dice:

    Siguiendo con el comentario de Izaskun, lo que es lamentable es que ciertos políticos, que primero han sido funcionarios y supongo que han llegado por oposición libre y limpia, cuando pasan a la política tengan un comportamiento tan lamentable. Si la Administración no funciona, la sociedad en general se resiente. Hace falta menos cargos teóricos y los trabajadores que sean libre y cualificados.

  5. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Estamos teóricamente ante dos formas de entender el Derecho. La que busca el ejercicio de la justicia y la que busca recaudación quizá más que la prevención de conductas. Hace mucho tiempo que el Derecho Administrativo se fue a hacer “puñetas” con el sistema de imposición de sanciones sin tener en cuenta las más mínimas garantías para el sancionado. En mis tiempos, un expediente sancionador pasaba por un proceso que incluía hasta la posible recusación del instructor, los pliegos de descargo y sus alegaciones eran estudiados individualmente con rigor y ánimo de justicia y se incluía eso del “apercibimiento” para faltas leves. ¿Alguien conoce ahora algún proceso parecido? Al procedimiento administrativo se le ha quitado lastre entorpecedor y se utilizan los mismos impresos para una u otra cuestión, no existen los “considerandos” individualizados para cada caso y, en definitiva, todo es cuestión de expedir expedientes sancionadores un una diarrea recaudatoria y confiscatoria (meten mano en la propiedad privada sin que nadie diga ni pío). Es muy claro: antes, el agente denunciaba; ahora el agente es instructor, sancionador y recaudador con sólo rellenar un pequeño formulario. ¡Viva el Estado de Derecho!

  6. Loni Love
    Loni Love Dice:

    Creo que todos deberíamos estar mas preocupados por tomar las riendas ademas en la seguridad de nuestros propios hogares y familia. En mi investigación he encontrado varios sitios este es uno http://www.panda-alarmas-valencia.com/ donde podemos encontrar soluciones y opciones. La prevención contra la delincuencia es lo mejor que podemos hacer.

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