Serie sobre la reforma constitucional (VII): El reparto competencial entre el Estado y las CCAA

La Constitución de 1978 no plasmó un modelo de Estado bien definido. Debido a las naturales dificultades del momento, se limitó a reconocer un derecho a la autonomía y a aplazar para más adelante la decisión de concretar su existencia en cada territorio y fijar su naturaleza política o administrativa. En esa época no estaba claro ni el número de Comunidades Autónomas que podían terminar surgiendo, ni su composición, ni siquiera si todas ellas alcanzarían el máximo nivel competencial permitido por el art. 149.1. Por ese motivo tampoco se fijaron reglas precisas para regular las relaciones entre el Estado stricto sensu y sus distintas partes, recurriéndose en su sustitución a criterios, como el de atribuir al Estado la legislación básica en determinados puntos, que han terminado por resultar un completo fracaso.

Es más, el desarrollo de ese complejo panorama inicial ha venido decantándose a lo largo de estos años en base a acuerdos coyunturales al socaire de mayorías frágiles. Muchos de ellos expresos, pero algunos tácitos, bajo la forma de negativa a interponer recursos contra normas manifiestamente inconstitucionales o retirando los ya interpuestos. Todo ello bajo la vigilancia de un Tribunal Constitucional muy politizado, abrumado por una carga y responsabilidad excesivas, obligado a resolver por la puerta de atrás papeletas que nuestros representantes políticos no estaban dispuestos a asumir de frente. En cualquier caso, no tiene mucho sentido en un Estado federal que las competencias de los Estados federados se fijen en las Constituciones de esos Estados (en nuestro caso en los Estatutos de Autonomía) y no en la Constitución federal.

El natural resultado de todo ello es una situación de caos que ha generado una comprensible retahíla de agravios entre el Estado y las CCAA en el que resulta difícil decidir en cada caso quién tiene razón. Hoy en día todos los expertos coinciden en que ha llegado el momento de poner orden, no solo para salir al paso de la confusión, ineficiencia, conflictividad (tanto política como jurídica) y desperdicio de recursos que algo así implica, sino porque nuestra organización territorial y su correspondiente financiación constituye uno de los obstáculos fundamentales para transitar de un Estado clientelar como el que tenemos en la actualidad a otro moderno, homologable al de las democracias más avanzadas. El conflicto, las duplicidades y el descontrol normativo y presupuestario integran el caldo de cultivo idóneo para tejer y consolidar las redes clientelares que han apuntalado a nivel territorial nuestro sistema partitocrático. En esto tampoco constituimos ninguna singularidad. Como explica muy bien Fukuyama, allí donde el fenómeno democratizador surgió de manera simultánea a la propia formación del Estado o a su diseño sustancial, el clientelismo ha hecho acto de presencia.

En su programa de reforma constitucional el PSOE apuesta decididamente por el federalismo, pero lo cierto es que decir esto es decir poco porque, quiera admitirse o no, España ya es un Estado de corte federal. Lo que necesitamos es precisar su diseño. En este sentido y entrando en detalle, el PSOE propone (yendo a lo sustancial):

1.- Racionalizar, clarificar y completar el sistema de distribución competencial, incluyendo la delimitación, al máximo posible, de los ámbitos respectivos en las competencias compartidas y enunciando de manera precisa los títulos competenciales de carácter horizontal del Estado.

2.- Reconocer las singularidades de distintas nacionalidades y regiones y sus consecuencias concretas: lengua propia; cultura; foralidad; derechos históricos; insularidad; ultraperificidad; organización territorial o peculiaridades históricas de derecho civil.

3.- Atribuir al Estado la garantía de la igualdad de todos los españoles en sus condiciones básicas de vida, en el disfrute de los servicios básicos esenciales, en el ejercicio de los derechos y libertades y en el cumplimiento de los deberes, así como la igualdad en el territorio en el que se resida.

4.- Establecer los elementos fundamentales del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas conforme a los principios de certeza, estabilidad, y equilibrio en el reparto de los recursos públicos y los de autonomía financiera, suficiencia, corresponsabilidad, coordinación, solidaridad y equidad interterritorial.

Sin utilizar exactamente el término y pese a la ambigüedad de la propuesta, parece que el PSOE se apunta a cierto federalismo “asimétrico”. Por un lado quiere clarificar, lo cual está muy bien, pero por otro parece apostar por reconocer diferentes techos competenciales entre las CCAA en función de ciertas particularidades (sin perjuicio de reconocer al Estado capacidad de intervención para igualar condiciones de vida). Efectivamente, la expresión “reconocer sus consecuencias concretas” no tiene otra lectura. Entre dichas peculiaridades cita la “foralidad” y los “derechos históricos”. Estos son dos términos técnicos que nos remiten al País Vasco y Navarra y que no tienen otro contenido real que el concierto fiscal -ya reconocido- y que de esta manera el PSOE propone mantener. “Lengua propia”, “insularidad”, “ultraperificidad” y “peculiaridades históricas de derecho civil”, remiten a datos objetivos que solo concurren en determinadas CCAA, pero cuyas peculiaridades y consecuencias concretas ya existen en nuestro texto constitucional. Por el tenor de la propuesta parecería que quieren ampliarse. Ahora bien, lo de “organización territorial” y –especialmente- “cultura”, es un verdadero arcano. “Cultura” hay en todas partes y no se entiende muy bien por qué la de unos debe implicar más competencias que la de otros.

En fin, parece que con esta propuesta el PSOE abre la puerta a negociar un trato especial para Cataluña, ya sea fiscal y/o competencial, pero sin que sepa explicarlo adecuadamente, y dándose todo ello un poco de tortas con toda la retórica “federal” que la precede.

Por su parte Ciudadanos (propuestas 23, 24 y 25 de su programa de reforma constitucional) propone clarificar el modelo de distribución de competencias de la forma siguiente (yendo a lo sustancial):

1.- Elaborar un listado de competencias exclusivas del Estado del art. 149 de la CE, excluyendo la posibilidad que hoy permite el art. 150.2 de su transferencia o delegación a las CCAA.

2.- Elaborar un listado de competencias compartidas entre el Estado y las CCAA. La Constitución establecerá las reglas de relación para evitar los conflictos sobre la base de la supletoriedad y la prevalencia de la legislación del Estado.

3.- Incluir una cláusula residual que atribuya el resto de materias a la competencia de las Comunidades Autónomas.

4.- En todo caso, el Estado podrá legislar con eficacia jurídica plena y directa cuando sea necesario para garantizar las condiciones de vida equivalentes en todo el territorio nacional.

5.- La financiación territorial debe garantizar la igualdad básica de todos los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia. A tal fin, proponen: a. La elaboración de una cartera de servicios cuya garantía estaría constitucionalmente respaldada por la financiación del Estado. b. El compromiso a favor de la armonización fiscal de ámbito europeo que elimine excepciones territoriales (en definitiva, el concierto vasco y navarro). c. Mientras ello ocurre, al menos es necesario revisar el actual sistema del cupo. Se debe hacer un cálculo razonable de la contribución vasca y navarra a la Hacienda estatal con el fin de evitar desigualdades. d. Las Comunidades que deseen incrementar los servicios prestados respecto de los garantizados podrán, en virtud del principio de responsabilidad fiscal, sufragarlos mediante el incremento de las cargas tributarias que recae sobre los ciudadanos que serán los que, en última instancia, deberán valorar la conveniencia de tales incrementos.

Si examinamos el texto con detalle veremos que lo que propone (aunque la verdad es que podía haber sido un poco más preciso) es atribuir una gran competencia residual de carácter general a las CCAA, no solo por la citada clausula residual, sino por la distribución que hace de las competencias compartidas, que me parece lo más interesante de todo. En la actualidad, en materia de competencias compartidas vivimos en la total confusión derivada de la imposible convivencia entre una supuesta legislación básica atribuida al Estado y una de desarrollo a las CCAA. Eso no es compartir, sino repartir (mal). Como ocurre en el resto de los países federales, en el ámbito de las competencias compartidas las CCAA deberían poder legislar con completa libertad. Simplemente se atribuye al Estado la posibilidad de intervenir en supuestos excepcionales (tal como ocurre en Alemania, por ejemplo) para asegurar la creación de condiciones de vida equivalentes en todo el territorio nacional cuando esta equivalencia se encuentre en peligro, o para salvaguardar el mantenimiento de la unidad jurídica y económica, garantizándose la prevalencia de su legislación en estos casos. En otros, por el contrario, su legislación queda subordinada a la autonómica allí donde exista (así cuando se establezca una legislación estatal para aquellas CCAA que no hayan decidido legislar sobre una determinada materia). De ahí los términos de “supletoriedad” y “prevalencia” utilizados en el programa, que a primera vista podrían parecer un poco crípticos.

A la vista de ello no termino de entender bien la crítica que hace Roger Senserrich a esta propuesta en un post publicado en Politikon bajo el título “Arreglando el problema equivocado”, al señalar que no se necesita tanto la claridad como el blindaje de las competencias autonómicas. Pienso que el programa de Cs atiende perfectamente a esta cuestión, porque “claridad” aquí no es solo sinónimo de “comprensibilidad”, sino también de “orden” (en su tercera acepción de regla para hacer las cosas).

Como coinciden todos los expertos y también el propio Tribunal Constitucional, la idea de asimetría está embebida en el propio concepto de autonomía, sin duda alguna. Si nuestro Estado es autonómico, nuestro Estado es asimétrico. Pero Cs solo la admite como cuestión de posible resultado y no de principio, a diferencia del PSOE. Ambos programas prevén instrumentos para evitar que esa asimetría pueda llegar a ser excesiva, reconociendo mecanismos de intervención del Estado que, parece, deberían ser más intensos del que ahora mismo le atribuye el art. 149.1.1. Pero mientras Cs admite que todas las Comunidades puedan llegar –asumiendo cada una el coste de su financiación-  hasta el tope que la Constitución les permite (reconociendo así una sustancial igualdad de partida), el PSOE parece admitir la posibilidad de precondicionar ese tope ya de entrada. Por último, no se precisa de manera específica qué materias exactamente se van a incluir en cada una de las listas, exclusivas y compartidas, aunque realmente un buen sistema de competencias compartidas y de intervención del Estado para atender desigualdades reduce la importancia de esta cuestión.

Por su parte, el programa de Podemos es bastante parco en esta materia, ventilando la cuestión en solo dos párrafos. En el primero (propuesta 277) se centra en el derecho a decidir, pero no termina de rematar con claridad. Propone abrir un debate sobre la materia y sobre las experiencias del Reino Unido y Canadá, pero no nos indica cuál va a ser su postura en ese debate, lo cual me parece un poco sorprendente. En cualquier caso resulta interesante que gracias a Podemos se plantee en campaña electoral una discusión política en torno a una posible reforma constitucional con la finalidad de dar cabida en nuestro país a una Ley de Claridad a la canadiense, que, por cierto, no es meramente permitir un referéndum de independencia, sino algo mucho más complejo, como hemos analizado en este blog en infinidad de ocasiones.

El segundo párrafo (propuesta 279) se refiere a la financiación, pero la verdad es que está lleno de vaguedades. No obstante, en alguna intervención Pablo Iglesias ha defendido la subsistencia del concierto vasco y navarro, aunque recalculado, parece.

Indiscutiblemente, todas estas cuestiones terminarán sobre la mesa en una negociación post electoral, que necesariamente debe incorporar a la mayor parte de los partidos nacionalistas. Pero incluso a los independentistas que no quieran participar, una buena oferta de reforma constitucional en este ámbito (es decir, un buen coctel de propuestas) les podría dejar bastante descolocados. Sencillamente porque podría ser atractiva para parte de sus potenciales electores. Veremos si existe el talento y la habilidad suficiente para ello.

 

Anteriores entregas:

1.- Introducción

2.- Proponer o no proponer:That is the question

3.- El procedimiento de reforma

4.- El sistema electoral, (y aparte una opción que no requeriría reforma constitucional)

5.- ¿Qué hacemos con el Senado? 

6.- El gobierno de los jueces

 

 

3 comentarios
  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    MI posición es la siguiente: A pesar del interés de algunos partidos en abordar el tema, no creo que –desde la perspectiva ciudadana– sea este el momento de que nos pongamos a Re-Constituir.

    Los cambios externos e internos que estamos viviendo y que se van acumulando diariamente no auguran un entorno estable que permita pensar que con retoques menores se puede seguir otros veinte o treinta años como si tal cosa. Podrán los Partidos. Nosotros nos arrepentiremos.

    Va a haber temporal –como mínimo exterior– y convendría prepararse para ello. No estamos en situación de……… Caeteris Paribus.

    La entrada de Rodrigo, a mi entender, refuerza la idea anterior e ilustra por qué la ciudadanía corre un cierto riesgo si deja estos temas en manos de los Partidos Políticos.

    En efecto, los primeros párrafos son geniales y certeros pero, a medida que avanza el texto, las conclusiones se van obligadamente diluyendo. En momento electoral hay cosas que no se pueden decir desde un partido.

    Sin embargo ya hay redacciones –de texto constituyente concreto– desde grupos ciudadanos publicadas con mucha más precisión para abordar una parte de los problemas de España sobre este tema competencial.

    Me explico.

    Las gravísimas disfuncionalidades creadas por el Estado Autonómico (un estado estructuralmente Fragmentario porque –como bien dice Rodrigo con otras palabras– esta idea es intrínseca al concepto de Autonomía) hacen que el Conjunto sea Inviable, la Soberanía una farsa y el resultado un engendro sin Legitimidad posible en numerosas y muy importantes funciones de Naciones y Estados con pasado y pretensión de viabilidad y futuro.

    Para hacer tortillas es necesario romper la cáscara de unos cuantos huevos y esto, de momento, solo lo ha planteado en estas elecciones un partido finiquitado por el sistema mediático y por ellos mismos –UPyD–.

    Yo esperaba que C's también lo hiciera dado que decían estar en el mismo espacio de Ideas pero está claro que –tal y como describe Rodrigo en esta propuesta de negociar la clarificación del 148 y el 149– que no lo están en cosas fundamentales.

    Las discrepancias más bien son de fondo. De mucho fondo.

    Dado que el artículo cita otro de Roger Senserich –en Politikon– y mi postura sobre esta parte del tema ya está allí, al final de los comentarios, me remito a lo escrito hace quince días.

    http://politikon.es/2015/11/13/arreglando-el-problema-equivocado/

    Buenos días y muchas gracias.

  2. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    MI posición es la siguiente: A pesar del interés de algunos partidos en abordar el tema, no creo que –desde la perspectiva ciudadana– sea este el momento de que nos pongamos a Re-Constituir.

    Los cambios externos e internos que estamos viviendo y que se van acumulando diariamente no auguran un entorno estable que permita pensar que con retoques menores se puede seguir otros veinte o treinta años como si tal cosa. Podrán los Partidos. Nosotros nos arrepentiremos.

    Va a haber temporal –como mínimo exterior– y convendría prepararse para ello. No estamos en situación de……… Caeteris Paribus.

    La entrada de Rodrigo, a mi entender, refuerza la idea anterior e ilustra por qué la ciudadanía corre un cierto riesgo si deja estos temas en manos de los Partidos Políticos.

    En efecto, los primeros párrafos son geniales y certeros pero, a medida que avanza el texto, las conclusiones se van obligadamente diluyendo. En momento electoral hay cosas que no se pueden decir desde un partido.

    Sin embargo ya hay redacciones –de texto constituyente concreto– desde grupos ciudadanos publicadas con mucha más precisión para abordar una parte de los problemas de España sobre este tema competencial.

    Me explico.

    Las gravísimas disfuncionalidades creadas por el Estado Autonómico (un estado estructuralmente Fragmentario porque –como bien dice Rodrigo con otras palabras– esta idea es intrínseca al concepto de Autonomía) hacen que el Conjunto sea Inviable, la Soberanía una farsa y el resultado un engendro sin Legitimidad posible en numerosas y muy importantes funciones de Naciones y Estados con pasado y pretensión de viabilidad y futuro.

    Para hacer tortillas es necesario romper la cáscara de unos cuantos huevos y esto, de momento, solo lo ha planteado en estas elecciones un partido finiquitado por el sistema mediático y por ellos mismos –UPyD–.

    Yo esperaba que C's también lo hiciera dado que decían estar en el mismo espacio de Ideas pero está claro que –tal y como describe Rodrigo en esta propuesta de negociar la clarificación del 148 y el 149– que no lo están en cosas fundamentales.

    Las discrepancias más bien son de fondo. De mucho fondo.

    Dado que el artículo cita otro de Roger Senserich –en Politikon– y mi postura sobre esta parte del tema ya está allí, al final de los comentarios, me remito a lo escrito hace quince días.

    http://politikon.es/2015/11/13/arreglando-el-problema-equivocado/

    Buenos días y muchas gracias.

  3. Carlos
    Carlos Dice:

    Sin entrar en el tema del reparto concreto de competencias (que, ya que nos metemos a reformar la constitución, es algo que deberíamos tratar, a la vista de los actuales acontecimientos), discrepo en dos puntos:

    a) El estatuto jurídico de las competencias compartidas: aquí el papel del Estado no debe ser residual, como se propone en la entrada, sino de definir el marco legal, quedando para las Comunidades Autónomas la ejecución (sin perjuicio de poder legislar en aspectos secundarios no cubiertos por la legislación estatal).

    b) Dentro de los "hechos diferenciales" que trata como objetivos hay dos de los que quiero hablar.

    Primero, el derecho civil propio. Esto no es un hecho diferencial objetivo, existe porque hay una decisión política que así lo ha querido (el que un territorio sea insular sí es un hecho objetivo), y como tal se debe tratar. Es una desigualdad del mismo calibre que el concierto vasco y el convenio navarro; se puede aceptar que continúe o se puede optar por eliminar la desigualdad (transfiriendo la competencia sobre el derecho civil a las Comunidades Autónomas o creando un único Código Civil nacional que armonice todas las tradiciones), pero no es de recibo que se trate como un fenómeno natural e inmutable.

    Segundo, la lengua. Puesto que hablamos de la regulación de las lenguas en tanto que lenguas oficiales, quizás sí habría que debatir que la regulación de su estatuto jurídico fuese competencia del Estado (de hecho, ya entra a regularlas en la LOPJ, y hace dejación de funciones en la L 30/92 remitiéndose a las legislaciones autonómicas).

    Queda dicho. Por lo demás, muchas gracias por esta serie sobre reforma constitucional.

    Saludos.

  4. Carlos
    Carlos Dice:

    Sin entrar en el tema del reparto concreto de competencias (que, ya que nos metemos a reformar la constitución, es algo que deberíamos tratar, a la vista de los actuales acontecimientos), discrepo en dos puntos:

    a) El estatuto jurídico de las competencias compartidas: aquí el papel del Estado no debe ser residual, como se propone en la entrada, sino de definir el marco legal, quedando para las Comunidades Autónomas la ejecución (sin perjuicio de poder legislar en aspectos secundarios no cubiertos por la legislación estatal).

    b) Dentro de los "hechos diferenciales" que trata como objetivos hay dos de los que quiero hablar.

    Primero, el derecho civil propio. Esto no es un hecho diferencial objetivo, existe porque hay una decisión política que así lo ha querido (el que un territorio sea insular sí es un hecho objetivo), y como tal se debe tratar. Es una desigualdad del mismo calibre que el concierto vasco y el convenio navarro; se puede aceptar que continúe o se puede optar por eliminar la desigualdad (transfiriendo la competencia sobre el derecho civil a las Comunidades Autónomas o creando un único Código Civil nacional que armonice todas las tradiciones), pero no es de recibo que se trate como un fenómeno natural e inmutable.

    Segundo, la lengua. Puesto que hablamos de la regulación de las lenguas en tanto que lenguas oficiales, quizás sí habría que debatir que la regulación de su estatuto jurídico fuese competencia del Estado (de hecho, ya entra a regularlas en la LOPJ, y hace dejación de funciones en la L 30/92 remitiéndose a las legislaciones autonómicas).

    Queda dicho. Por lo demás, muchas gracias por esta serie sobre reforma constitucional.

    Saludos.

  5. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Estimado Rodrigo: como en otros comentarios sobre el mismo asunto debo insistir en que es más simple de lo que parece pero, como indica Manu, es necesaria claridad de ideas y valentía para exponerlas. Las competencias de gestión pública del estado corresponden al gobierno de la nación por delegación ciudadana de poderes. El Gobierno Español quiso descentralizar la gestión para "acercarla a los territorios regionales" pero, lo hizo tan mal (o hubo otros intereses) que lo que ha salido no es más que unos remedos de pequeños estados donde si confunde la titularidad de competencias estatales, con lo que deberían ser, en todo caso, competencias residuales. El arreglo del problema viene más por vía económica: ¿quieren los ciudadanos mantener y sostener el gasto que suponen tales "estados regionales" o prefieren simplificarlos y reajustarlos para un coste menor? La multiplicación del gasto autonómico o local es una certeza así como sus déficits sistémicos y sus corrupciones conocidas, así que sigo preguntando porqué no ir al meollo de la cuestión: reajuste institucional de las llamadas autonomías desde la reforma constitucional. Esto no supone que dejen de funcionar los servicios públicos que están en manos de "funcionarios" que saben lo que hacen, sino de reducir el número de "puestos de trabajo" de carácter político y, desde luego, evitar episodios de confusión política o de agravios comparativos. Sobre las propuestas del PSOE, C,s o Podemos, me quedaría con lo "parco" de Podemos. Más vale ser prudente y escuchar a ser soberbio e imponer. Un saludo.

  6. O,Farrill
    O,Farrill Dice:

    Estimado Rodrigo: como en otros comentarios sobre el mismo asunto debo insistir en que es más simple de lo que parece pero, como indica Manu, es necesaria claridad de ideas y valentía para exponerlas. Las competencias de gestión pública del estado corresponden al gobierno de la nación por delegación ciudadana de poderes. El Gobierno Español quiso descentralizar la gestión para "acercarla a los territorios regionales" pero, lo hizo tan mal (o hubo otros intereses) que lo que ha salido no es más que unos remedos de pequeños estados donde si confunde la titularidad de competencias estatales, con lo que deberían ser, en todo caso, competencias residuales. El arreglo del problema viene más por vía económica: ¿quieren los ciudadanos mantener y sostener el gasto que suponen tales "estados regionales" o prefieren simplificarlos y reajustarlos para un coste menor? La multiplicación del gasto autonómico o local es una certeza así como sus déficits sistémicos y sus corrupciones conocidas, así que sigo preguntando porqué no ir al meollo de la cuestión: reajuste institucional de las llamadas autonomías desde la reforma constitucional. Esto no supone que dejen de funcionar los servicios públicos que están en manos de "funcionarios" que saben lo que hacen, sino de reducir el número de "puestos de trabajo" de carácter político y, desde luego, evitar episodios de confusión política o de agravios comparativos. Sobre las propuestas del PSOE, C,s o Podemos, me quedaría con lo "parco" de Podemos. Más vale ser prudente y escuchar a ser soberbio e imponer. Un saludo.

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