Ministerio Fiscal ¿qué somos y dónde vamos?

La Constitución Española de 1978 configuró el Estado español como un Estado social y democrático de Derecho. Con ella tratábamos de dejar atrás definitivamente una dictadura y licenciarnos, con todos los honores, como un Estado democrático y moderno. Este importante texto normativo, vehículo de concordia para futuras generaciones, debía articular la separación de poderes como uno de los pilares esenciales de la democracia. Se estableció para ello un título VI dedicado al poder judicial -artículos 117 a 127- y en el seno del mismo se dedicó el artículo 124 al Ministerio Fiscal.

Esta Institución, históricamente concebida como ejecutora de la política criminal del gobierno, daba un importante paso hacia delante y se desmarcaba del poder ejecutivo para residenciarse de forma definitiva en el poder judicial. Se estableció, en este importantísimo artículo, que “El Ministerio Fiscal, …, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.” Se esbozaba así una Institución que debe ejercer “…sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.”

Seguidamente anunciaba que por ley se aprobaría su Estatuto Orgánico para terminar regulando la forma de elección del FGE, único guiño, desde mi personal punto de vista, a nuestra historia reciente. El artículo encomienda al Gobierno la misión de proponer, oído el Consejo General del Poder Judicial, la persona que el Rey debe nombrar como FGE. Pocos años después, siguiendo la estela constitucional, se aprobó por Ley 51/1981 de 30 diciembre el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal(en adelante EOMF) que remarcaba que el Ministerio Fiscal se residencia en el poder judicial aunque con autonomía funcional. Nos define así el artículo 2 de nuestro Estatuto después de referirse a nosotros como “… órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia…” Vemos así como la Constitución, y el Estatuto Orgánico que la desarrolla, nos desvincula del poder ejecutivo y nos encuadran en el poder judicial, con personalidad jurídica propia y autonomía funcional.

Las únicas reminiscencias a ese origen histórico de la institución, como ejecutor de la política criminal del gobierno, las encontramos en las formas de nombramiento y cese del FGE, en nada más. El ejecutivo no puede dar órdenes o instrucciones al Ministerio Fiscal, pues la Institución acaba en el FGE. Se limita el artículo 8 del Estatuto, dentro del capítulo dedicado a las relaciones del Ministerio Fiscal con los poderes públicos, a indicar que puede el gobierno “interesar” del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público. Si bien el artículo continúa señalando que el FGE, oída la Junta de Fiscales de Sala, puede no atender la petición del Gobierno por entenderla inviable o improcedente, sin que el ejecutivo tenga derecho a replica alguna. Igual posibilidad se ha establecido también para los órganos de Gobierno de las CCAA.

Es más para reforzar la autonomía e independencia del Ministerio Fiscal, como órgano constitucional con personalidad jurídica propia, se llevó a cabo una importante,pero insuficiente desde mi punto de vista,reforma de nuestro Estatuto por Ley 24/2007 de 9 de octubre. Con ella se modificó la forma de nombramiento del FGE añadiendo a la regulación ya existente la obligación de que el candidato propuesto comparezca ante la comisión de justicia del Congreso de los Diputados con el objetivo de valorar su idoneidad para el cargo y sus méritos. Además la reforma blindó al FGE frente al ejecutivo al establecer causas tasadas de cese, impidiendo de esta manera que pudiese ser cesado por una mera pérdida de confianza. Hasta esa fecha  el cese quedaba a la libre voluntad del ejecutivo lo que constituía un verdadero lastre para su independencia.

Dicho todo esto debemos plantearnos qué falla para que se nos siga considerando como “dependientes” del Gobierno. Pues bien desde mi particular punto de vista fallan tres puntos esenciales:

1.-La forma de nombramiento del FGE, que por sí misma no debería ser un problema, si bien en no pocas ocasiones se transmite la idea de que se busca a alguien afín al ejecutivo y de que las relaciones entre el ejecutivo y el Ministerio Fiscal van más allá de lo que permite y autoriza el artículo 8 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. No se entiende, al menos no desde mi personal punto de vista, en la configuración actual del Ministerio Fiscal ubicado claramente en el poder judicial, que el nombramiento del FGE se siga dejando en manos del Gobierno sin contrapesos de ningún tipo. Y faltan esos contrapesos pues ni el informe del CGPJ es vinculante ni el Congreso, al que se dirige el candidato a través de la comisión de justicia, puede poner traba alguna al nombramiento.

La  reforma del 2007 debió avanzar más y no sólo obligar al propuesto a acudir a la comisión de justicia del Congreso de los Diputados para ser examinado, se debió exigir un aprobado “con nota” ante los representantes del pueblo. Conforme a la actual regulación si el Congreso entiende que el propuesto por el Gobierno no reúne los méritos, o no es la persona idónea para el cargo, nada puede hacer más allá de incomodar al Gobierno con su censura al candidato.

Sin duda nos ayudaría a vencer esta visión negativa del Ministerio Fiscal, como sometido al poder ejecutivo, el que se nombrara a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría reforzada de sus miembros y que el posible cese por incumplimiento grave y reiterado de sus funciones quedara igualmente en manos del Congreso, exigiendo igualmente el voto favorable de una mayoría reforzada de los diputados. Ahora bien esta opción tiene el hándicap de ser poco operativa. El posible y más que previsible retraso en encontrar el necesario consenso dejaría entre tanto descabezada tan importante Institución y paralizaría su funcionamiento ordinario. Motivo por el que no parece descabellado que se descarte esta forma de elección.

Por eso resulta esencial mantener el sistema actual pero exigiendo ciertos contrapesos, bien vía informe favorable del CGPJ o bien vía aprobación del candidato propuesto por la comisión de justicia del Congreso, sin descartar la posibilidad de exigir ambos avales.

En todo caso se debe establecer una vía reglada de comunicación entre el Gobierno y el FGE para cuando aquel deba interesar de este una actuación pertinente en orden a la defensa del interés público. Para ello debe dotarse a tales contactos de la necesaria transparencia, a salvo, claro está, las materias que por un motivo u otro se califiquen de reservadas, por el tiempo imprescindible que dure la obligación de reserva.

2.-La dependencia económica del ejecutivo. Si queremos un Ministerio Fiscal realmente independiente necesitamos contar con autonomía presupuestaria. Evidentemente se necesitaría disponer de un presupuesto suficiente que permitiese a la Institución un funcionamiento digno. En la actualidad se debe “mendigar” al Ministerio -versus CCAA con competencias transferidas- para que nos doten de los medios básicos para el ejercicio de nuestra función. Sobra decir que estamos aún muy lejos de lograr que nos doten de medios realmente eficaces y eficientes para tal fin. Esto provoca un sometimiento cierto e inquietante al poder ejecutivo del que nos quería desligar la Constitución y la Ley.

Cualquier necesidad se convierte en un escollo y en un peregrinar constante. Hablamos de cosas tan básicas como programas informáticos eficaces, textos legales, instalaciones dignas y respetuosas con la salud de los funcionarios que allí trabajan, sin olvidar el personal auxiliar tan necesario y tan escaso. Y eso sin entrar a examinar las diferencias que por mor de la delegación de competencias de justicia a algunas CCAA encontramos de unas comunidades a otras. No podemos olvidar que estamos ante un cuerpo estatal que debe dar una respuesta unificada y eficaz a lo largo y ancho del territorio.

3.- La proliferación de cargos de libre designación sin que existan verdaderos controles de lo que deba entenderse por mérito y capacidad. Con esto se logra una politización de las estructuras de la propia institución. Y no hablo de politización como posible permeabilidad de los partidos políticos si no de politización en el sentido de pervertir la eficacia del sistema en pro de la carrera profesional  de algún individuo o grupo de individuos. Lo superfluo desbanca así a lo realmente importante y los personalismos triunfan sobre el bien de la Institución. Es más importante no hacerse notar, nadar y guardar la ropa, que defender en conciencia el bien común.

En una Carrera como la nuestra, absolutamente ausente de regulación básica, el peligro es aún mayor.Somos un órgano esencial del Estado y sin embargo vivimos de puertas hacia dentro con un reglamento preconstitucional -Real Decreto 437/1969 de 27 de febrero- que sólo puede ser aplicado en parte y que responde a una realidad política y social muy diferente a la que vivimos, por no hablar de la estructura interna de la Fiscalía que nada tiene que ver con lo que contempla.  Con ello vivimos en una permanente indefinición lo que en absoluto ayuda a paliar los personalismos o autoritarismos que puedan darse. La ausencia de esta regulación básica ha servido durante años para reforzar la estructura de mando, cerrando las puertas al derecho administrativo. Esto nos ha llevado al absurdo de año a año restar peso a las Juntas de Fiscalía, al debate, a la independencia y a la responsabilidad individual de los fiscales.

Reflexiones éstas que me llevan a defender que debemos tratar de avanzar en autonomía e independencia dejando muy claro que servimos al ciudadano y a la sociedad, no al Estado ni al Gobierno, por mucho que los intereses de unos y otros muchas veces confluyan. Legalidad, imparcialidad y búsqueda del bien común deben ser nuestras banderas, dejando en el camino cualquier intento de injerencia externa.

5 comentarios
  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Somos, de largo, el país con más y más temprano nivel de consumo de “sustancias” en Europa y se capturan alijos de vez en cuando. Pero, salvo cuando salen a la calle por “errores” en la instrucción, nunca se oye hablar de lo que sucede con los receptores orgánicos del alijo.
    Un amigo fiscal se preguntaba hace un par de semanas, creo que retóricamente, “¿Cuántos narcotraficantes de nivel están hoy en prisión en España?” Los entendidos de la reunión murmuraron algo y cambiaron de tema. Como yo no tenía ni idea de que para algunos fiscales esto fuera un problema me quedé callado. Pero no lo he olvidado.

    Lo digo porque, entre otras razones, es evidente que el principal riesgo institucional es la captura (hasta los Partidos Políticos son émulos del gran manco de Lepanto en este sentido) y estos riesgos son en buena medida fruto de la debilidad arquitectónica de la estructura.

    ¿Sería esto mejor con un estatuto fiscal diferente? Me gustaría entender por qué.

    Más concretamente, ¿ la creación de otro ente “autónomo” no estaría debilitando todavía más la ya mermadísima capacidad de actuación del Ejecutivo? Un ejecutivo que más parece el gerente de una sucursal bancaria impotente para nada de lo importante o para los problemas de verdad graves.

    Por cierto, ¿se puede seguir llamando “Ejecutivo” al Gobierno? Realmente no lo es.

    Lo estamos viendo en tantas situaciones en las cuales todo el instrumental disponible termina en una mesa de juzgado para que alguien decida. Hoy el papel “ejecutivo” lo desempeñan jueces. ¿Vamos ahora a crear Fiscales Soberanos cuando nadie en el Estado lo es?

    Analizamos la estructura institucional del Estado como si fuese autónomo, independiente y soberano.
    Por lo tanto nuestros planteamientos y argumentaciones se basan en un marco conceptual inexistente. Cuando Einstein se dio cuenta de su verdadero marco de referencia descubrió la Relatividad y todo cambió.

    El resultado de no incluir el marco referencial en el problema es una construcción intelectual sin apoyo en la realidad y con criterios que, pudiendo ser razonables y deseables en un ente “Autónomo”, “Independiente” y “Soberano”, resultan cuestionables cuando no se dan las circunstancias anteriores, como es el caso.

    El primer paso que el regeneracionismo debe dar para evitar caer en el pantano de la ficción es llevar los análisis más cerca de la realidad.
    Con todas las dosis de realismo y pragmatismo que queramos, pero de modo que nuestro Marco de Referencia sea reconocible.

    Saludos y gracias por el trabajo

  2. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Mis felicitaciones a la autora del “post” por intentar bucear en una institución tan controvertida como la Fiscalía del Estado (no del gobierno) que parece conocer desde dentro. Efectivamente la C.E. dice en su artº 117 que la Justicia emana del pueblo, pero a continuación dice “se administra en nombre del rey” . Una discrepancia política y jurídica de las muchas que tiene nuestra Constitución. Mal empezamos. En cuanto al artº 124 que se refiere expresamente al Ministerio Fiscal, cuyas funciones describe la autora, es más propio de una Ley Orgánica o de su reglamento, que de un precepto constitucional (también algo que se da con excesiva frecuencia en el texto constitucional) que es manifiestamente mejorable con una redacción más clara y sencilla:
    “1.- La Fiscalía del Estado tiene como función promover la acción de la Justicia en todo su ámbito jurisdiccional, actuando bien de oficio o a petición de los ciudadanos.
    2.- La composición, estructura orgánica y funcionamiento de la Fiscalía del Estado, estará regulada por ley orgánica bajo principios de independencia e imparcialidad.
    3.- El Fiscal General del Estado será el máximo responsable de este órgano jurisdiccional y será nombrado o revocado por el Parlamento.”
    Cuando se quiere que las cosas sean “transparentes” y no sometidas a libre interpretación de cada cual, sí se puede.
    En cuanto a los “medios” para el ejercicio de su función nacen de los presupuestos públicos y éstos no corresponden al gobierno de turno, sino a las Cortes Generales. Es la soberanía popular quien decide la “disponibilidad” y “distribución” de fondos públicos para que la Justicia se administre en nombre de todos (del estado o de la nación), pero no se entiende que sea en nombre del monarca a pesar de que ejerza de Jefe del Estado.
    Un buen debate que espero aporte importantes comentarios.
    Un saludo.

  3. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Reaparecido de nuevo el artículo, pero sin que -al parecer- interese a nadie el tema. Una lástima porque estamos hablando de una de las instituciones más importantes del Estado. Lo siento por la autora a la que saludo cordialmente.

  4. A. Recalde
    A. Recalde Dice:

    Una cuestión importante en materia de Fiscalía es el tema del Fiscal General del Estado. Es un cargo cuya legislación aplicable te permite ser realmente independiente del Gobierno. Puedes, si quieres, actuar verdaderamente como una instancia inatacable a las presiones, que desde luego las va a haber. Lo lamentable es que gente de prestigio haya tenido ese cargo y voluntariamente haya elegido no ser independiente y plegarse al que te ha nombrado. A ver si llega uno que diga: me nombráis, pero vuestra influencia llega hasta ahí. A partir de ahora somos extraños.

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