La nacionalización de las autopistas radiales

El caso de las autopistas radiales de Madrid, y los tramos en Castilla La Mancha, Murcia y Alicante que entran en el mismo paquete, son manifestaciones de dos aberraciones en la gestión pública en nuestro país. En primer lugar el derroche y la irresponsable planificación del capital público, que llenó España de aeropuertos sin aviones (Ciudad Real, Castellón, Lleida, etc.), de lujosos centros de ocio y cultura sin apenas público (Caja Mágica de Madrid y Ciudad de la Cultura en Santiago), de estaciones del AVE con escasos viajeros y de autopistas sin apenas automóviles, como las que nos ocupan. No eran éstas una muestra de “país moderno y próspero”, que decía el presidente Aznar en la inauguración de la R2.

La programación de las autopistas no se correspondió a un plan explícito de infraestructuras, respondía más a la oportunidad de negocio de unos pocos, y las  previsiones de tráfico que se hicieron fueron desorbitadas. En el caso de las radiales se preveía un tráfico ocho o nueve veces superior al que finalmente se produjo. No son infrecuentes en el mundo desarrollado errores de previsiones en el tráfico, pero nunca de esa magnitud. Que las adjudicatarias aceptasen esas previsiones sin más, ponía de manifiesto la seguridad que tenían de que el riesgo de incumplimiento no iba a recaer sobre ellas.

Y esto conecta con la segunda aberración: la asimetría que supone la socialización de las pérdidas mientras que se mantienen en el sector privado las ganancias. La comparación de lo ocurrido en el caso que estamos comentando y lo sucedido con las autopistas catalanes de Acesa, que acabaron integrándose en Abertis, revela esta asimetría con singular crudeza. En aquel caso la sociedad concesionaria incumplió repetidas veces el decreto de concesión, no aceptó sucesivas sentencias judiciales en su contra y su conducta, que expoliaba a los usuarios, fue sancionada favorablemente por un vergonzoso convenio acordado entre el gobierno central, la Generalitat y la concesionaria, plasmado en el RD 2346/1998, que liberaba a Acesa de sus incumplimientos y, como premio, le extendía el periodo de concesión, cuando ya entonces había expirado y la concesionaria había recuperado toda la inversión. ¿Por qué no se revirtió al Estado la gestión de las autopistas al término del plazo de la concesión o en el momento de firmar el convenio? La respuesta es obvia: un caso más de clientelismo. Un dato para ilustrar lo que supuso para la concesionaria el incumplimiento de normas y acuerdos y el abuso de los usuarios: cuando Acesa se integró en Abertis en 2003 valía 16,5 veces más que cuando la Caixa adquirió el paquete de control en 1987. Hoy, tras 49 años de concesión, cuando el periodo previsto era de 25, las autopistas siguen en las mismas manos y siguen generando un apetitoso flujo de caja para Abertis.

El caso que nos ocupa estos días tiene un resultado bien diferente del que acabamos de comentar. La socialización de las pérdidas de aquel plan chapucero de autopistas es la consecuencia de que, hasta la ley 40/2015 de hace un año, ha estado vigente el principio de Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA), que obligaba a ésta a hacerse cargo de la parte no amortizada de la inversión, a no ser que el fracaso de la misma fuera imputable al concesionario. Y factores como un uso de la infraestructura menor del previsto, no se consideraba responsabilidad de estos. La actual Administración poco puede hacer más que negociar con los acreedores. Pero éstos ya no son las entidades que financiaron a los constructores y concesionarios, pues éstas asumieron parte de las pérdidas y vendieron sus créditos a fondos de inversión con el correspondiente descuento. Y la negociación con estos fondos es complicada.

La RPA genera incentivos perversos, pues no obliga a los adjudicatarios a realizar previsiones bien fundamentadas del uso de la infraestructura. La suma de la RPA y la ausencia de un plan transparente de infraestructuras producen estos resultados tan onerosos para el contribuyente. No necesariamente para el inversor, que se lleva por de pronto el margen de la obra y, bajo la RPA, puede ser compensado de toda o la mayor parte de su inversión

La mencionada ley 40/2015, sobre el Régimen Jurídico del Sector Público, cambia de forma muy sustancial las obligaciones de la Administración cuando se generan resultados negativos en una concesión, si estos no son imputables a la Administración. Un uso de la infraestructura inferior al previsto no debe ser considerado en la mayoría de los casos responsabilidad de la Administración. La compensación que se contempla entonces estará en función de la valoración de la concesión en el momento de la suspensión. Para la estimación de los flujos de caja hasta el final de la concesión, en la que debe basarse la valoración, la ley contempla la posibilidad de convocar una subasta entre inversores interesados, que revelará las previsiones que hacen esos inversores de los flujos de caja. El sistema propuesto es ciertamente exigente, pero sin duda eliminará la realización de proyectos de utilidad social dudosa: si el uso de una infraestructura no es demandada por los ciudadanos, su rentabilidad social será baja o nula.

Hay que confiar que, a partir de ahora, la Administración, en consonancia con la nueva Ley, no acuerde contratos de concesión en el que asuma la totalidad del riesgo, como ha ocurrido con el depósito submarino de almacenamiento de gas natural (proyecto Castor) o con el túnel bajo los Pirineos del tren de alta velocidad. En ambos casos las concesionarias, pertenecientes ambas al grupo ACS, han sido compensadas, por imperativos contractuales, del abandono del depósito de gas por sus consecuencias sísmicas en un caso y del escaso tráfico ferroviario en el otro. Dos experiencias más en las que el concesionario gana siempre y los contribuyentes pierden si las cosas van mal. Pero para evitar éstos casos no caben modificaciones legislativas. Sería necesario, como lo sería para que no vuelvan a producirse acuerdos tan vergonzosos como el de 1998 que hemos comentado, acabar con la práctica clientelar tan arraigada en nuestro débil Estado de Derecho.

10 comentarios
    • Carlos Sebastián
      Carlos Sebastián Dice:

      El aeropuerto de Castellón fue inaugurado en marzo de 2011 y en los primeros cuatro años y medio no tuvo uso alguno. En el año siguiente, hasta octubre 2016, ha tenido un uso medio de 2,1 aviones diarios. Tiene el aeropuerto de Manises a poco mas de 100 km . Aunque hay caso peores como Ciudad Real, León y Huesca, el aeropuerto de Castellón es un auténtico “elefante blanco”, como en la literatura de la economía del Sector Público se llama a inversiones de este tipo, siguiendo la leyenda según la cual el rey de Siam regalaba al súbdito que quería hundir un elefante blanco, animal sagrado que no se podía matar ni donar y que resulata muy oneroso mantener.

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  1. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Agradezco mucho el artículo y más viniendo de quien viene con un cúmulo de experiencia sobre el tema en cuestión difícil de igualar. Lo enfermizo de nuestro sistema clientelar no es discutible y, como hace el autor, hay que mantener la presión.

    Pero lo ocurrido en España desde los años 70 tampoco se puede desvincular del proceso de desindustrialización que fue el peaje obligado para entrar en la UE y una de las consecuencias terminales de la entrada en el Euro.
    Lo ansiábamos tanto que ni opción a defendernos tuvimos.
    Hoy debemos hasta la hora y no tenemos la menor capacidad de decisión nacional porque toda hemos rendido. A unos y a otros.
    No la tenemos y hay que recuperarla.

    Este es el contexto en el cual hay que enmarcar la estructura de un IBEX absolutamente post-soviético.

    Con la excepción del fabricante de Zara, Inditex, todo el resto depende del Sector Público de modo total o muy significativo.

    No hay fabricantes y los proveedores de servicios lo hacen a través de Activos Públicos, derechos demaniales, espectros radioeléctricos y concesiones exclusivas del Estado a todos los niveles. Meros “Franquiciados” por cuenta del Estado.

    Hay que haber caído industrialmente muy bajo para que nuestros líderes pseudo-empresariales presuman en su publicidad de gestionar aparcamientos, peajes, aeropuertos, telecomunicaciones, energías, televisiones, bancos, etc etc. mientras compran en régimen cuasi monopolístico todos los bienes industriales y el software de gestión para ello.

    Colonización total y, por tanto, Economía Extractiva en Simbiosis Parasitaria entre Estado y Concesionarios a las órdenes de amos ausentes.

    Por si fuera poco el mundo ya ha visto que el tinglado globalizador no se sostiene porque es un generador explosivo de modelos de negocio del tipo “Winner takes all”.

    Se transfieren Externalidades brutales a una Población y a unos Estados cada vez más pobres (en USA, salvando las diferencias sucede algo muy parecido).

    Nosotros, quizás, deberíamos pensar que a lo mejor nos hemos equivocado y que no somos más listos que UK, Dinamarca, Suecia, etc, A lo mejor nunca lo hemos sido en nuestra historia reciente y la clase política no está para estas cosas que son las importantes.

    Nos queda, afortunadamente, una red envidiable de infraestructuras que, ciertamente, podría haber sido mejor gestionada, pero ahí está.

    Dirigiría el esfuerzo a, por ejemplo, llenar los aeropuertos de vuelos de aviones privados de todo el mundo y dejar que se vayan llenando las excelentes infraestructuras construidas con parte de lo que no hemos dilapidado en puro gasto corriente.

    Pero no podemos hacerlo como sugería Miguel Sebastián en 2007 con aquel : “Aquí cabemos 66 millones”

    Hay formas más inteligentes y menos destructivas de hacerlo: Por ejemplo, equilibrando el Oeste Atlántico con nuestro Este mediterráneo e integrando a Portugal en un verdadero Proyecto Iberico aunque haya que llamarlo “Greater Lusitania” y leer a Oliverira Martins.

    Sobre las Radiales Madrileñas habría quizás que hablar algo más de las Expropiaciones Sobrevenidas. ¿No fue esta la causa del desastre financiero? Me gustaría saber qué piensa el autor al respecto.

    Saludos y gracias por el artículo.

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    • Carlos Sebastián
      Carlos Sebastián Dice:

      Gracias por el comentario. No puedo estar de acuerdo con que la integración en la Unión Europea sea la responsable de los defectos de nuestra estructura productiva. En mi libro “España estancada” propongo que son las características del marco institucional la causa fundamental de nuestra baja eficiencia, lo que está en línea con otros varios autores.
      Respecto a las radiales, efectivamente los mayores costes de las expropiaciones han influido en el desastre financiero, y habría razones para compensar a las concesionarios por este exceso. Pero los errores en las previsiones de tráfico ha sido un factor más importante. En la R2 se preveía alcanzar un tráfico de 100.000 coches diarios y en 2007, el año de más tráfico, no llegó a los 12.000.

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      • Manu Oquendo
        Manu Oquendo Dice:

        Muchas gracias, Sr. Sebastián.

        Ciertamente que de los defectos de nuestra estructura productiva no se puede culpar a nuestra integración en la UE. Las cosas son más complejas que la linealidad de una sola relación causa-efecto y además sobrevenida porque nuestra estructura productiva precede a la entrada en la UE.

        La afirmación en cuestión se limitaba a decir que la dramática reducción de la Industria española (de, por ejemplo, un 37% en PIB y un 30% en empleo entre 1985 y 2009) no puede “desvincularse” de nuestra entrada en la UE (tal y como se negoció) ni tampoco de la rigidez impuesta por una entrada en el Euro que ni UK, ni Dinamarca ni Suecia (aventajados competidores nuestros) hicieron.

        No conozco a ningún industrial –ni académico– que, sin excluir otras, no vea relación entre dichos hechos que en mi caso me obligaron a deslocalizar dos fábricas en menos de 20 años en lo que fue un desastre que pagaremos durante varias generaciones.

        También es cierto que buena parte de dicha estructura productiva precedía a esta Constitución y a sus Instituciones muchas de las cuales, evidentemente, estamos sufriendo en directo.

        Por lo cual no creo nadie discrepe de su afirmación de que nuestra estructura productiva está gravemente lastrada por nuestras Instituciones, las previas y las actuales que es cuando se produce la debacle.
        Sin duda. A la vista está, comenzando por una ruinosa estructura territorial.

        Un saludo.

  2. Irene
    Irene Dice:

    Parece que el sr Oquendo echa de menos otros principios que poco tienen que ver con la Unión Europea. Industria, minería, Agricultura, flota…..

    XII

    El Estado procurará por todos los medios a su alcance perfeccionar la salud física y moral de los españoles y asegurarles las más dignas condiciones de trabajo; impulsar el progreso económico de la Nación con la mejora de la agricultura, la multiplicación de las obras de regadío y la reforma social del campo; orientar el más justo empleo y distribución del crédito público; salvaguardar y fomentar la prospección y explotación de las riquezas mineras; intensificar el proceso de industrialización; patrocinar la investigación científica y favorecer las actividades marítimas, respondiendo a la extensión de nuestra población marinera y a nuestra ejecutoria naval.

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  3. Dan Evans
    Dan Evans Dice:

    Siempre he pensado que una buena gestión de las concesiones y del patrimonio nos aliviaría los impuestos al menos un poquito.

    Saludos

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  4. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Sobre lo de los Aeropuertos. Castellón nos lleva siempre a discutir.

    Los Aeropuertos, muchos o pocos, ya los tenemos y salvo que alguien proponga desmantelarlos en otro acto de “destrucción no creativa” se pueden aprovechar.

    Basta con querer hacerlo.
    Otros lo hacen.
    Connecticut es como la provincia de Burgos, unos 14,000 kms2.

    En Connecticut hay la friolera de 27 aeropuertos abiertos controlados por la Federal Aviation Authority de los cuales 7 están aprobados por la IATA para vuelos internacionales. Además hay varios cerrados.

    Sería interesante tratar de entender, desde España y desde la UE, por qué ese pequeño estado –cuyos condados más poblados están muy cerca de los grandes aeropuertos de Nueva York– se los puede permitir y nosotros parecemos condenados a discutir por ello.

    Mientras tanto la parte occidental de España está literalmente vacía. He dicho vacía, no pobre.

    Un desequilibrio del cual no se habla porque de España como nación no se suele hablar. Debe de estar mal visto. Lo siento.

    Una de las diferencias observables a simple vista en los aeropuertos de Connecticut es la cantidad de aviones privados, lo baratos que son y lo poco engorroso que resulta operarlos incluso administrativamente.
    Resulta que allí, tener un avión no es un delito ni te convierte en objeto de expolio ni en objetivo tributario o en sostén de burocracias varias.

    Tras todo ello también hay una sociedad de gente parecida a la nuestra, que vive más o menos igual, que piensa diferente y con instituciones diferentes en cosas como lo privado y lo público y sus papeles respectivos. Vamos, como nosotros mismos.

    A lo mejor los europeos no somos el ombligo del mundo y podemos probar qué tal nos va con otros valores.

    Saludos

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