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Propuestas para mejorar el control parlamentario de la gestión pública (I)

Recuerda García Añoveros, citado por el profesor Rodríguez Bereijo, la idea de que para los constituyentes de 1978 modernizar a España significaba entre otras cosas, aumentar el gasto público, con el fin de crear un Estado de bienestar con amplias prestaciones sociales, presión fiscal elevada, sector público amplio; todo ello en un régimen básico de libertad de empresa y propiedad privada de los medios de producción, pero con muy fuertes sectores públicos. Por ello, en la Constitución de 1978 no aparece por ningún sitio una preocupación anti-gasto público, ni reticencia ni desconfianza alguna respecto de su volumen o de su crecimiento.

Cierto es que en las décadas de los años 70, o incluso en los 80, ni tan siquiera se podía atisbar las dimensiones que el gasto público llegaría a alcanzar en la actualidad, convirtiéndose en un problema de solución difícil no sólo para la generación actual, sino también para las que nos sucedan, a quienes dejaremos como herencia–sin que se nos ocurra como hacer posible que pueda  ser aceptada a beneficio de inventario- una deuda que no sólo lastra nuestro crecimiento sino que nos pone en riesgo cierto la incapacidad de asumir compromisos básicos.

Pero igualmente cierto es que como consecuencia de la crisis económica se ha ido tomado conciencia política y social respecto del problema que supone un gasto público elevado habiéndose adoptado medidas anti déficit. Unas por el lado de los ingresos, sufridas directamente por los contribuyentes y, otras, por el lado de los gastos cuyo culmen lo constituye sin duda  la reforma express de la Constitución en el año 2011, impuesta por Europa, constitucionalizando el principio de estabilidad presupuestaria.

La necesidad de limitar y racionalizar el gasto público conlleva implícitamente una elección, esto es, decidir sobre cuáles son los gastos que podrían considerarse prescindibles y cuáles habría que priorizar, así como su importe, la posibilidad de utilizar medios más económicos o eficientes, etc, todo ello en un entorno en el que los gastos fijos (pago de la deuda y sus intereses, de pensiones, de personal, etc) acaparan una porción importantísima del gasto y sometiendo el proceso de gasto a los principios de transparencia, eficiencia y eficacia –el “value for money” de los anglosajones-, y de rendición de cuentas por parte de los gestores públicos, como administradores del dinero recaudado vía impuestos, ante el Parlamento.

A la vista de su configuración constitucional y siguiendo el modelo que siguen la mayor parte de países democráticos, junto al Gobierno existen otras dos instituciones, Parlamento y Tribunal de Cuentas, que están llamadas a ejercer teóricamente un rol esencial en el proceso de gasto público (artículos 134 y 136). Así, al Parlamento es a quien teóricamente corresponde un papel central y decisivo en todo el proceso de gasto público pues aprueba los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, examina y aprueba los Presupuestos presentados por el Gobierno y controla su ejecución, sirviéndose para ese control –de carácter político a fin de exigir cuentas a los gestores públicos- de los informes técnicos que realiza el Tribunal de Cuentas.

De este proceso merece destacar:

  1. este modelo se aplica o es trasladable al ámbito autonómico, donde sus Asambleas legislativas aprueban y controlan la gestión económica de sus respectivos ejecutivos sobre la base teórica de informes técnicos elaborados por el Tribunal de Cuentas o sus análogos órganos autonómicos.
  2. dado el carácter anual y cíclico de los presupuestos, la información obtenida del control que se ejerce sobre el ejercicio presupuestario de un año puede y debe ser tenido en cuenta en la elaboración y aprobación del siguiente.
  3. el modelo expuesto es más teórico que real, pues en la práctica y como consecuencia, entre otras razones, de la progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria y el gobierno, la complicidad y oscuridad del presupuesto anual y la inadecuación de los debates parlamentarios, se ha producido una pérdida de la centralidad presupuestaria del Parlamento, en expresión de Martínez Lago.

Llegados a este punto procede analizar, aún someramente, cómo se articula el control del gasto público en el ámbito parlamentario estatal y contrastarlo con la forma en que el mismo se ejerce por países de nuestro entorno europeo o conforme a las buenas prácticas auspiciadas por instituciones como la OCDE o el Banco Mundial, al objeto de ofrecer alternativas que pudieran servir para mejorar el control de la gestión pública y, consiguientemente, del gasto público.

Es objeto de este post –en el que expreso una opinión exclusivamente personal, como letrado del Tribunal de Cuentas,  no institucional- analizar el funcionamiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, por ser el órgano parlamentario en el que se centra el debate político de los informes elaborados por el órgano de control.

A semejanza de España, la mayor parte de parlamentos dispone de órganos específicos (tal y como sucede en Francia, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, o Reino Unido, Public Accounts Committee) a los que se remiten los Informes elaborados por las Instituciones Superiores de Auditoría (Tribunales de Cuentas o, en su caso, si son órganos unipersonales, Oficinas Nacionales de Auditoria o similares) que pueden ser de carácter más general, como los Informes Anuales, en los que se describe la ejecución económica y/o presupuestaria del ejercicio anterior, o Informes más específicos sobre un determinado organismo o política pública elaborados con el fin de hacer más eficiente su gestión.

Hasta ahora no se aprecia diferencia significativa respecto al status quo español. La diferencia estriba en que, en el ámbito foráneo, las Comisiones correspondientes ejercen un auténtico control sobre los gestores públicos, puesto que los mismos pueden ser llamados –y normalmente lo son- a comparecer ante las mismas para rendir cuentas de su gestión, sirviéndose para tal fin los parlamentarios del material técnico proporcionado por las Instituciones Superiores de Control (los Informes de auditoría).

Por lo demás dichos órganos cuentan con normativa específica que regula su funcionamiento a fin de asegurar la efectividad de su trabajo, abstrayéndolo en lo posible de la manipulación política (regulándose aspectos como su composición, si la Presidencia corresponde o no a la oposición, frecuencia de sus sesiones, personas que pueden ser llamadas a sus sesiones, etc), y disponiendo igualmente de personal técnico capaz de prestar asistencia a los parlamentarios, que puede ser incluso personal de las propias Instituciones Superiores de Control.

Fácilmente se comprenderá que de esta forma resulta más sencillo a los parlamentarios tener un conocimiento cierto y objetivo de la gestión realizada, lo que –a  modo de ejemplo- les permite apreciar y formar una opinión acerca de si el importe presupuestado para una determinada finalidad ha sido o no consumido, si un proyecto determinado (sea un contrato de obras, un servicio, la creación o mantenimiento de un organismo, etc) es oportuno,  necesario o prescindible, si está dotado de medios adecuados a sus fines, si se han estudiado o existen medios alternativos para conseguir la misma finalidad, si realmente el proyecto cumple la finalidad prevista, si existe o no duplicidad, etc, al margen de la opinión que puede tener el ejecutivo, facilitando el necesario control sobre la cosa pública y, por consiguiente, la planificación de la misma.

La situación en España viene a ser radicalmente diferente. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, no está concebida como un órgano en el que se ejerce el control sobre el ejecutivo. El artículo 199.1 del Reglamento del Congreso viene a dar el mismo tratamiento a los Informes remitidos por el Tribunal de Cuentas que a las comunicaciones remitidas por el Gobierno para su debate en el Parlamente, de suerte que sólo comparece ante la Comisión el Presidente del Tribunal de Cuentas, no los gestores públicos.

Tal regulación sólo se entiende teniendo en cuenta los condicionamientos de la época en la que se aprobó el Reglamento del Congreso (10 de febrero de 1982), esto es, poca preocupación por el gasto público, el hecho de que el Tribunal de Cuentas dependía del Ministerio de Hacienda pues el Reglamento del Congreso es anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (mayo de 1982) que lo deslindó completamente del Ministerio de Hacienda, pero lo cierto es que no se ha hecho esfuerzo alguno en los treinta y cuatro años transcurridos desde que se aprobó el Reglamento del Congreso para dotar a dicha Comisión de una regulación semejante a la de las democracias avanzadas de nuestro entorno, que reconozca –al igual que las de los países de nuestro entorno- el derecho a exigir cuentas  de los administradores públicos, tal y como quedó consagrado en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyo artículo XV proclama que la sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su administración.Pando

4 comentarios
  1. Carlota
    Carlota Dice:

    Muchas gracias Joaquín por tu post. Se trata de un tema muy relevante que, como es sabido, nos preocupa especialmente en Hay Derecho. El papel del Parlamento como contrapeso al porder ejecutivo y órgano de control por excelencia ha sido prácticamente inexistente en España en los últimos años (siendo generosos). Yo personalmente tenía esperanzas de que la entrada de nuevos partidos en el Parlamento mejorase esta situación, pero la verdad es que, aunque llevamos poco de legislatura, ya estoy desilusionada. Pero espero que la escenificación ideológica en el hemiciclo sea compatible con un trabajo riguroso en los despachos y las comisiones…
    Como ya saben los lectores de Hay Derecho nos hemos propuesto analizar la “calidad” de instituciones relevantes de nuestro país y esto, inevitablemente, nos llevará siempre al papel del Parlamento, que no tendremos más remedio que afrontar en algún momento.

  2. O'farrill
    O'farrill Dice:

    “La teoría de la ilusión financiera” de Amílcare Puviani a la que el profesor Rodriguez Bereijo ha dedicado un tiempo, resulta muy aleccionadora en cuanto se refiere al “problema hedonístico” en la ciencia de la Hacienda Pública.
    Para que exista la “ilusión financiera” es preciso que exista la “ilusión política” que para Puviani consiste en “el juicio erróneo de las masas sociales en cuanto a los fines del Estado y los efectos de su actividad”. De ahí que la “ilusión financiera” proceda de “los errores que los entes públicos emplean para alcanzar sus ingresos y gastos; errores que tienden a alterar el coste del Estado y su utilidad real”. Dicho de otra forma, fomentan el juicio erróneo social sobre lo que el Estado debe entregarles a costa de los impuestos de los “ilusos políticos”.
    La cuestión del pretendido “control” de los ciudadanos a través de sus representantes políticos, debería nacer del conocimiento real (no ilusorio) de sus capacidades económicas para mantener unas estructuras administrativas (Admón. del Estado) que les proporcionasen los servicios necesarios o “imprescindibles” que requiere una comunidad de propietarios. No puede presupuestarse sobre deuda (“Las generaciones que nacen en cárceles de deuda, se pasan la vida comprando el camino hacia la libertad”) ni la misma puede servir para hipotecar el futuro. No es pues el “gobierno” el responsable de unos presupuestos deudores, sino quienes no impiden en nombre de los ciudadanos a quienes representan, tales dislates.
    Como viene bien siempre un ejemplo: más de 48.000 millones de despilfarro en contrataciones públicas denunciado por la CNMC todavía no han sido investigados ni objeto de intervención parlamentaria. La cifra de “rescate” bancario aún se mueve desde la “oficial” y la publicada en algunos medios.
    Los presupuestos públicos, aparte de su imprecisión, están sujetos a “modificaciones” que, como sería lógico, tendrían que ser autorizadas no sólo por el órgano administrativo, sino por el Parlamento para asumir su compromiso electoral. Pues bien, basta un simple documento “justificativo” de carácter administrativo para que se hagan con toda libertad. El Parlamento ni está ni se le espera. ¡Es tan aburrido eso de los números…!
    Las responsabilidades personales de quienes ocasionen “perjuicio” de algún tipo al Estado (Régimen Jurídico de las AA.PP.) creo que no se han aplicado nunca. Los altos cuerpos técnicos son “del estado” (no de las AA.PP.) y por ello tienen la gran responsabilidad de evitar desmanes (no buscar subterfugios jurídicos o económicos que los justifiquen). Las fiscalías del Estado (no del gobierno de turno) pueden y deben actuar “de oficio” ante cualquier hecho que conozcan y las leyes no deben ser “sólo para robagallinas”.
    Si nos damos cuenta a la vista de todo lo que va conociéndose (y lo que aún falta por conocer), el panorama no es muy alentador, salvo que por fin seamos capaces de alumbrar otra forma de entender la política, la democracia y la convivencia social.
    Un saludo.

  3. O'farrill
    O'farrill Dice:

    A pesar de la importancia del artículo, veo que no ha interesado demasiado en cuanto a comentarios y aportaciones. Hoy se publicaban la opinión del Tribunal de Cuentas sobre la gestión del FROB en el rescate bancario que ha costado (nos ha costado) a los españoles una cifra impresionante: entre 60.718 y más de 120.000 millones de euros. Mientras tanto el ministro de Hacienda y su Agencia Tributaria (es importante el libro de su ex director), están arañando los bolsillos de los contribuyentes a los que no se les perdona un euro, mientras que son más “comprensivos” con los despilfarros de todo tipo desde las AA.PP. o con las oligarquías corporativas (aún queda por saber qué repercusión personal ha tenido en los gestores de las entidades rescatadas, algunos retirados con sabrosas indemnizaciones).
    Nadie tiene el coraje o la valentía de decir que el sistema político-administrativo autonómico debe ser reajustado y puesto a punto con sus planteamientos iniciales, puesto que todo él pertenece al Estado español. Que nuestra respetada y vetusta Constitución debe dar paso a unos nuevos y más actuales modelos sociales de convivencia. Que nuestro llamado “estado de derecho” al final es un galimatías de normas y procedimientos que exige una depuración jurídica objetiva. Que las llamadas “transparencias” no son tales más allá de su aspecto formal. Que los controles (cuando existen) acaban con quien dificulta las supremas razones políticas de cualquier personaje, en lugar de servir de escarmiento inmediato…. Eso sí, seguimos capturados por todo tipo de banalidades tecnológicas que (nos dicen) es el progreso que controlan nuestras cada vez más escasas libertades.

  4. Valles
    Valles Dice:

    Se habla mucho de los fallos en la separación de poderes, pero casi siempre con respecto al poder judicial y a los nombramientos “dirigidos” para los altos tribunales. Sin embargo se presta menos atención a la separación de poderes ejecutivo/legislativo.
    En la práctica:
    – Si el partido del gobierno tiene mayoría absoluta entonces legisla el gobierno.
    – Si no la tiene, como ahora, las negociaciones se sustancian entre el gobierno y el partido o partidos “llave” (los representantes de C´s hablan de sus reuniones con la ministra de trabajo o el de economía).
    En la práctica el parlamento es un gran teatro donde se escenifica de cara a los medios de comunicación, pero raramente se produce un debate de altura sobre temas esenciales (ni, incluso, secundarios).
    Y, si embargo (a mi modo de ver) el parlamento debería ser el lugar del debate y de la Política (así, com mayúsculas). El ejecutivo debería gestionar.
    El mismo esquema se traslada a las CCAA y Ayuntamientos. El Pleno (municipal) debería decidir hacia dónde quiere ir y luego encomendar a un gestor (profesional) el día a día.

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