¿Qué ha dicho exactamente el Tribunal Constitucional sobre la amnistía fiscal?

Recientemente el Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia (STC 73/2017, de 8 de junio) sobre la popularmente llamada “amnistía fiscal” que ha tenido gran repercusión en la prensa, sobre todo, porque ha sido interpretada como una suerte de “rapapolvo” del Tribunal al actual Gobierno.

La sentencia, sin embargo, más allá de interpretaciones político-mediáticas, realiza un análisis técnico relevante que en estas líneas intentamos resumir para dilucidar qué ha dicho exactamente el Tribunal Constitucional sobre este mecanismo de la amnistía fiscal que tan apasionadas reacciones suscita.

La sentencia explica primero el contenido de la “amnistía fiscal” que fue aprobada a través de la figura del Decreto-Ley, norma con rango de ley que, excepcional y provisionalmente, puede aprobar el Gobierno (puesto que las leyes, en principio, se han de aprobar por las Cortes Generales) en casos de extraordinaria y urgente necesidad. En resumen, la sentencia expone que en virtud de este mecanismo (técnicamente llamado “declaración tributaria especial”) se permitía a los contribuyentes del IRPF, el Impuesto de Sociedades (IS) y el Impuesto sobre la Renta delos No Residentes (IRNR), regularizar su situación tributaria, declarando bienes que no habían declarado antes, ingresando solo el 10 % de su precio de adquisición, sin sanciones, intereses ni recargos.

Tras señalar que el Decreto-Ley fue luego convalidado por el Congreso (como exige la Constitución), la Sentencia aclara que ello no tiene incidencia real sobre el objeto del recurso pues de lo que se trata es de examinar si la potestad de dictar decretos-leyes se utilizó correctamente en este caso.

A fin de dilucidar si el Decreto-Ley se utilizó rectamente o no, la Sentencia parte de la base de que la Constitución (art. 31.3) establece que solo “con arreglo a la Ley”, es decir, por norma de rango legal, se pueden establecer prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Es decir, en lo que ahora interesa, solo por Ley se pueden imponer a los ciudadanos prestaciones tributarias.

Lo anterior no impide que las prestaciones tributarias se establezcan, modifiquen o deroguen por un Decreto-Ley (que, al fin y al cabo, es una norma legal) pero para ello, tienen que concurrir los requisitos que la Constitución impone a esta figura. Uno de ellos, es la extraordinaria y urgente necesidad y, otro, relevante en este caso, es que, según el art. 86.1 del texto constitucional (CE), los decretos-leyes no pueden afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución siendo así que, dentro de este Título, en el art. 31.1 CE, se recoge el deber de todos los ciudadanos de contribuir al sostenimiento delos gastos públicos, de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad. No obstante, la STC precisa que, cuando el art. 86.1 CE impide a los decretos leyes afectar, en concreto, al deber de todos de contribuir a los gastos públicos, se refiere a una afección relevante o sustancial. Con cita de pronunciamientos anteriores, se razona que, vulnera el art. 86.1 CE en este sentido “cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario”para determinar lo cual, sigue diciendo, se ha de tener en cuenta el tributo de que se trata y la naturaleza y alcance de la regulación controvertida.

En el marco expuesto, la STC examina ya si la amnistía fiscal regulada en el Decreto-Ley recurrido, afecta en el sentido indicado, al deber de todos de contribuir. Para ello, se refiere primero a la naturaleza de los tributos afectados que son, como se ha dicho el IRPF, IS e IRNR.  La Sentencia abunda aquí en la importancia de estos tributos señalando, por ejemplo, que solo el IRPF, según los datos oficiales disponibles, en el año 2010, representó el 41,98 % del total de ingresos tributarios lo que permite afirmar que se trata de una “pieza básica” del sistema tributario. Por eso, dice la STC que: “cualquier alteración sustancial en la configuración de los elementos esenciales del IRPF podría alterar el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de las personas físicas que manifiesten una capacidad económica susceptible de gravamen”.También se razona sobre la importancia, tanto del IS como del IRNR.

A continuación, la STC dice que, para medir el grado de afección al deber de contribuir, se han de valorar los elementos del tributo alterados por la regulación impugnada. Concluye que, al sustituirse los tipos de gravamen, sanciones, intereses etc, normalmente aplicables, por una obligación de pago del 10% del precio de adquisición, se produce una condonación parcial de la obligación tributaria principal y una condonación total de las consecuencias accesorias”.

Finalmente, también para medir la afección al deber de contribuir, se considera el alcance dela regulación,reiterando que ésta permite regularizar las rentas a tipo reducido, sin sanciones ni recargos y, además, convierte las cantidades regularizadas en renta declarada a todos los efectos.

Considerando todo lo dicho, citando el precedente de la STC 189/2005 (referida a modificaciones en el régimen tributario de los incrementos y disminuciones patrimoniales en el IRPF llevadas a cabo también  por un Decreto-Ley) el Tribunal dice que, en este caso, la regulación de la amnistía fiscal “ha incidido directa y sustancialmente en la determinación de la carga tributaria que afecta a toda clase de personas y entidades” por lo que “ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el art. 86.1 CE”.

Adicionalmente, para contestar a los argumentos del Abogado del Estado, la sentencia precisa que, ni la necesidad de ajustar el déficit público, ni las recomendaciones de la OCDE en relación con la conveniencia de promover declaraciones voluntarias de los que no han cumplido sus obligaciones fiscales, ni las experiencias de otros países, ni amnistías fiscales anteriores, ni algunos supuestos de exoneración de responsabilidad penal invocados, eximen del cumplimiento de los requisitos del art. 86.1 CE, entre ellos, el de no afectación, mediante el instrumento del Decreto-ley, a los deberes de los ciudadanos del Título I de la Constitución. En suma, dice aquí la sentencia, en párrafo copiosamente reproducido: “la adopción de medidas que, en lugar de servir a la lucha contra el fraude fiscal, se aprovechan del mismo so pretexto de la obtención de unos ingresos que se consideran imprescindibles ante un escenario de grave crisis económica, supone la abdicación del Estado ante su obligación de hacer efectivo el deber de todos de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31. l CE). Viene así a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir. El objetivo de conseguir una recaudación que se considera imprescindible no puede ser, por sí solo, causa suficiente que legitime la quiebra del objetivo de justicia al que debe tender, en todo caso, el sistema tributario, en general, y las concretas medidas que lo integran, en particular”.

El Tribunal considera pues “evidente” que la llamada “amnistía fiscal” no pudo aprobarse por un Decreto-Ley, por impedirlo el art. 86.1 CE lo que, se dice, hace innecesario examinar otras lesiones alegadas como las de los principios de capacidad económica, igualdad y progresividad.

Finalmente, la Sentencia declara “no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/20 12 las situaciones jurídico-tributarias firmes producidas a su amparo, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica del art. 9 .3 CE (por todas, STC 189/2005, FJ 9)”.

De lo dicho hasta ahora resulta pues que la única razón por la que la STC 73/2017 anula la llamada “amnistía fiscal” es por incumplimiento de uno de los límites materiales que la Constitución impone a los decretos leyes, esto es: el de que no pueden afectar (de forma relevante) a, entre otros, los deberes de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución que, a su vez, incluyen el deber de contribuir. No se examina siquiera por el Tribunal el cumplimiento de otros límites que el texto constitucional también impone a los decretos leyes y que dan lugar a frecuentes impugnaciones de este tipo denormas, como la concurrencia efectiva o no de la situación de extraordinaria y urgente necesidad.

Por otra parte, en cuanto a la afectación del deber de contribuir, la STC no es original pues aplica una doctrina que ya se había sentado por el Tribunal en sentencias anteriores, entre las que destaca la STC 189/2005, que la STC 73/2017 cita varias veces.  En concreto, esta Sentencia concluía que los preceptos allí impugnados: “han afectado a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE, pues al modificar el régimen tributario de los incrementos y disminuciones patrimoniales en un tributo que, como el impuesto sobre la renta de las personas físicas constituye una de las piezas básicas de nuestro sistema tributario, se ha alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que, conforme a la doctrina de este Tribunal (SSTC 182/1997, 137/2003, y 108/2004, ya citadas), están prohibidos por el art. 86.1 CE”.

Ello sin olvidar que no cualquier modificación tributaria tiene por qué suponer la afección esencial del art. 31 CE proscrita por el art. 86. 1 CE y por tanto extramuros del Decreto Ley. Así, la reciente STC 35/2017, relativa a las tasas judiciales, recordó que “este Tribunal ha declarado por ejemplo que no conculca los límites del art. 86.1 CE, que se establezca por Real Decreto-ley la disminución del tipo de gravamen de un impuesto especial, en cuanto ‘no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario’ (STC 37/2003, de 3 de julio, FJ 7), También respeta esos límites la reducción de la base imponible en el impuesto de sucesiones y donaciones para determinados sujetos pasivos, al no poderse afirmar que ‘repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes’”. Y, por lo mismo, descarta esta Sentencia que la reforma puntual de la ley de tasas judiciales allí examinada, produjera una alteración sustancial del deber de contribuir en el conjunto del sistema tributario.

En todo caso, la novedad esencial de la STC 73/2017 radica en la aplicación de la anterior doctrina a supuestos de amnistía fiscal, o condonación total o parcial de deudas tributarias. Desde este punto de vista, la Sentencia es efectivamente, y sobre todo (puesto que no afecta a las situaciones tributarias firmes creadas a su amparo), un aviso o advertencia a futuros Gobiernos para que se abstengan de acudir a este mecanismo, vía Decreto-ley, en el futuro. Nada dice directamente la Sentencia sobre posible aprobación de amnistías fiscales vía ley ordinaria aunqueresulta difícil ignorar la crítica al mecanismo de la amnistía fiscal como tal, contenida en el párrafo anteriormente reproducido, que parece ir más allá del análisis del concreto requisito dela afección del art. 86.1 CE.En la misma línea, al referirse a amnistías fiscales anteriores aprobadas en nuestro país (como la prevista en la Ley 18/1991, del IRPF) la STC dice, refiriéndose a “cualesquiera clase de regularizaciones” que: “debe insistirse en queunas y otras deben respetar, en todo caso, los límites y exigencias que la Constitución impone,tanto formales (art. 86. l CE) como materiales ( art. 31. l CE)”. Por tanto, no parece demasiado aventurado especular que, si llegara a aprobarse en el futuro, por ley ordinaria, otra amnistía fiscal, el Tribunal, caso de tener que examinarla, la sometería a un intenso escrutinio a la luz del citado art. 31.1 CE.

15 comentarios
  1. Javier Gómez Taboada
    Javier Gómez Taboada Dice:

    Me quedo con el último párrafo: “no parece demasiado aventurado especular que, si llegara a aprobarse en el futuro, por ley ordinaria, otra amnistía fiscal, el Tribunal, caso de tener que examinarla, la sometería a un intenso escrutinio a la luz del citado art. 31.1 CE”. Y, si así ocurriera, y la declarara inconstitucional y nula, la pregunta es ¿pasaría algo? ¡Nada! Como ahora: un rapapolvo del TC al Ejecutivo que, en la práctica, pone una alfombra roja a la política de hechos consumados. En definitiva: victoria pírrica del Derecho. Suma y sigue.

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  2. Eduardo
    Eduardo Dice:

    Gracias por el artículo, que está muy bien desde el punto de vista técnico jurídico, pero la sentencia deja al ciudadano de a pie boquiabierto ante la no trascendencia práctica cara a que los defraudadores paguen.

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  3. Esaú
    Esaú Dice:

    La no trascendencia práctica de la sentencia es harto razonable porque, de haberse dictado en otro momento, la secuencia de hechos hubiera sido demencial y al final el pato lo hubiera pagado igualmente el ciudadano de a pie. A saber: inspecciones masivas de los amnistiados, que recurrirían hasta el último tribunal posible y, aunque fuesen condenados, reclamarían JUSTAMENTE al Estado por su responsabilidad patrimonial al crear una normativa injusta, lo que significaría el extorno de su dinero más intereses, tras una pléyade de pleitos para salud de los letrados y, como no, a cargo del Erario público. Mejor así, créame el ciudadano de a pie…

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    • Eduardo
      Eduardo Dice:

      No discuto la corrección de la sentencia desde el punto de vista jurídico, pero viene bien para alimentar la razón de los populismos que basan su éxito, casi siempre sin razón, en la demagogia, pero a veces, también con razón, como en este caso, cuando el sentido de la justicia percibido por el ciudadano de a pie no coincide con el Derecho.

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  4. izaskun
    izaskun Dice:

    ¿Es casualidad el número de años que ha tardado en decidir? ¿El TC es totalmente ajeno a los intereses de los beneficiados por la amnistía?

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  5. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    Agradezco mucho el análisis de la tardía sentencia que me parece impecable.

    Va siendo necesaria una nueva conciencia ciudadana sobre la fiscalidad. Recordemos que el contribuyente medio ya está asaeteado al 55% o más cuando se suma toda su carga fiscal Explícita e Implícita. (Civismo.org calculadora fiscal)

    Ayer en un pequeño pero, por la calidad de los ponentes, excepcional foro madrileño comenzó a hablarse de ella como lo que a los actuales niveles ya es: un problema estructural en un sistema político que se basa en la Compra del voto por parte de Partidos Políticos Irresponsables (ellos nunca pagan el dinero que les cuesta el voto) y que nos transfieren a nosotros el coste de sus votos y el de los préstamos que pagarán nuestros nietos. Sin límite.

    La búsqueda de figuras impositivas es ya delirante y obsesiva porque el mercadeo del voto y la cantidad de gente que aspira a vivir del presupuesto no tienen límite.

    Es evidente que algo que funciona con tal falta de “Accountability” personal por parte de los agentes políticos nunca podrá funcionar bien y lo normal es que termine de forma desastrosa.
    Hablando en plata: el sistema se basa en un engaño estructural sacralizado por la “bienpensancia” necesaria.

    Por otra parte vemos que Estados sin soberanía real sobre su propio territorio han asumido un poder desaforado extraterritorial sobre el contribuyente –cautivo permanente o cautivo temporal– y se le hace fiscalmente responsable por todas sus rentas y bienes galácticas ocurran donde ocurran. “¡Tú eres mío!”, eternamente.
    Es decir, gobiernos incapaces de hacer cumplir sentencias en sus propios territorios pretenden tener derecho moral a una fiscalidad extraterritorial. ¿Fundamento moral? Parece que no es importante el fundamento moral pero cuando un sistema carece de él pronto comienza a perder las batallas. Es mucho más serio el sistema corporativo Helvético.
    –¿Quieres vivir aquí?…………….pactemos un precio y podrás hacerlo. Más honesto.

    Es decir, estados que apenas tienen soberanía territorial en muchas cuestiones pero que exigen a sus “subditos” sumisión fiscal global incluso cuando algunos contribuyentes son meros trashumantes, caso de algunos futbolistas.

    En la reunión de ayer por la tarde un antiguo directivo fiscal europeo muy buen conocedor de la materia nos advirtió además de Dos Mantras (sic) falsos.
    El Primero de ellos……………….. la Progresividad.
    La ficción de que otro, que puede pagar más que yo, va a pagar mucho más sin que yo page más. Rotundamente Falso. En la cúpula de la pirámide hay muy poquito y muy poquitos. Para sacar algo significativo hay que disponer de masas ingentes de contribuyentes y gravarlos como es debido.

    El Segundo es la Flagrante Estupidez (sic) de que “El fraude fiscal” sería suficiente para resolver nuestro problema estructural. Mentira. Como si se pudiesen mantener algunas actividades económicas con el brutal coste fiscal que tiene ejercerlas o las actividades criminales (droga, prostitución, etc) fuesen a sobrevivir con factura e IVA.

    Por cierto, ya hay pruebas empíricas en España de que una reducción de tipos impositivos Incrementa la recaudación y disminuye el fraude.

    Por tanto todos los partidos “Social demócratas de todas las izquierdas” que –sin que nadie les plante cara en los medios– pretenden que recurriendo a ambos mantras se pueden pagar los votos que se compran……………. Mienten como bellacos.

    Con lo cual el problema está servido y en algún momento habrá que afrontarlo como sociedad porque la deuda, el QE y la inflación galopante oculta en los datos estadísticos (vean precios de consumo corriente al inicio de la crisis y ahora) tienen fecha de caducidad.

    Estamos en un momento en el cual es más Racional ser Okupa que contribuyente medio. Por eso el Parlamento se nos va llenando de los primeros y siguen sin representación los segundos.

    Es momento pues de cita bíblica. Isaías, 30 viene a cuento: El profeta reprocha a su pueblo que pida a sus profetas: “No nos ofrezcáis visiones verdaderas; anunciadnos cosas halagüeñas, …ilusiones”.

    Saludos cordiales.

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    • O, farrill
      O, farrill Dice:

      Coincido con el comentario de Manu que, con independencia del interés técnico-jurídico del artículo para este blog (que es muy alto) no profundiza en las causas en que -según “La teoría de la ilusión financiera” de Amílcare Puviani- impulsan al estado a la búsqueda de los medios fiscales “cada vez más rapaces y más engañosos…” O, dicho de otra forma: “¿qué es lo que impulsa a los contribuyentes a aceptar como un bien o como un mal menor, una imposición opresiva y expoliadora? o ¿en qué momentos es el interés general o, por el contrario, el interés concreto y particular de la clase dominante, lo que constituye el fundamento y la causa de los sacrificios tributarios soportados por el pueblo? según lo explica el profesor R.Bereijo. No nos podemos extrañar de que el libro se considere “incorrecto” y no se encuentre por ningún sitio, salvo en alguna biblioteca muy especializada.
      De todo ello se habló en el encuentro a que se refiere Manu. En todo caso es una buena forma de repensar en el sistema tributario y fiscal a que estamos sometidos donde impera la inseguridad jurídica y la “seguridad” de quienes la interpretan.
      Un saludo.

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    • antonio
      antonio Dice:

      ¿55 % de carga fiscal?. ¿no esta en el 37 %, según Presupuestos del Estado, y bajando desde hace 30 años. No se apure, pronto llegaremos al modelo Somalia, ese cielo y paraiso liberal, y, por fin, estaremos libres de este engaño estructural.

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      • misael
        misael Dice:

        NO se apure vd. D. antonio, antes llegaremos al paraíso comunista stalinista: todos, menos los del PCUS, al gulag. Seguramente esto será más de su agrado.

      • antonio
        antonio Dice:

        Pues no, no me agrada nada de nada. De Stalin sólo conozco el nombre y poco más. Y ese poco es manifiestamente mejorable.Pero es mejorable, cosa que creo no sucede en absoluto con el modelo Somalia. El modelo Somalia, liberal, es el modelo Stalin en miniaturas y parcializado, con sus Señores de la Guerra et all.,dueños de riqueza y personas.Es el modelo siglo XIX y anteriores.Lo peor es que en la práctica real, no la inventada, estamos viajando hacia el, y no al revés, ya que la carga fiscal y El Estado no estan subiendo sino bajando desde hace 3 décadas y en toda Europa.Esto es lo real Por eso, no es valido decir que estamos en un engaño estructural causado por el Estado, sino que será por lo contrario, será por el ”ideal Somalia” ¡digo yo¡.Un saludo.

  6. Esaú
    Esaú Dice:

    Erre que erre en lo mismo. Que no señores, que una sentencia dictada antes de los 4 años hubiera llevado al mismo sitio con pleitos, discusiones, habladurías y demás zarandajas que ahora se han evitado. El Estado es, en cualquier caso, el responsable del proceso de amnistía por unos motivos presupuestarios que ahora se nos olvidan y, por tanto, aunque la sentencia se hubiera dictado en el plazo de prescripción, el Estado -es decir, todos los contribuyentes que lo formamos- hubieran tenido que responder. Les recomiendo mi artículo publicado en la Revista Interactiva de Actualidad de la AEDAF y, otro, en elEconomista del día siguiente a la sentencia, colgado en mi blog. Perdonen la autocita, pero es que ni desde el punto de vista jurídico ni desde el sociopolítico, existe una solución mejor, s.e.u.o.

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  7. unlector
    unlector Dice:

    creo recordar que Ramiro de Maeztu, respecto de los impuestos de aduanas, ya señalaba que era de patriotas no pagarlos porque asi se privaba a los politicos de una fuente de corrupcion, ¿no parece de rabiosa actualidad tal aserto?

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  8. Manu Oquendo
    Manu Oquendo Dice:

    En España hay un debate, –a veces demagógico, a veces justo–, sobre Aforamientos y sobre Inmunidades.

    También deberíamos dar la misma o mayor visibilidad a idénticas –o peores– situaciones en instituciones europeas que desde hace tiempo son quienes de verdad nos gobiernan por encima de nuestros “parlamentitos” y “gobiernitos” de todos los pelajes y pretensiones.

    Nuestros partidos e instituciones a todos los niveles son cada día más irrelevantes al mismo ritmo que aumenta su coste. Podemos demorar enfrentarnos a este hecho pero cuanto antes lo pongamos sobre la mesa antes comenzaremos a contemplar la realidad que es el primer paso para entender nuestra situación.

    Parte de esa realidad es que hoy tenemos –como mínimo– CINCO niveles de gobierno (Municipio, Provincia, Región Autónoma, Nación y Unión Europea)
    Esto no es un detalle menor ni irrelevante porque antes de esta Constitución y de la Integración Europea teníamos solo TRES niveles: Municipio, Provincia, Nación.
    Saludos

    http://internacional.elpais.com/internacional/2017/06/16/actualidad/1497596431_472840.html

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