Entre Mission Impossible y 12 hombres sin piedad ¿Es posible evitar el nepotismo mediante reglas?

(Con Antonio Cabrales)
Coproducciones de NeG y HD
Iniciamos con este post una colaboración que esperamos interese a los lectores entre los editores y colaboradores de NeG en su nueva etapa y los de HD. Algunos temas merecen ser abordados conjuntamente desde una perspectiva jurídica y económica a la vez para ser bien comprendidos. El nepotismo tan frecuente en nuestro sector público (universidades públicas incluidas) puede ser un buen comienzo.
 
Como consecuencia de una entrada en ¿Hay Derecho? de Rodrigo Tena (aquí) sobre la excesiva importancia de los contactos en España (con ocasión de un caso de nepotismo en el Tribunal Supremo), Antonio Cabrales, Elisa de la Nuez y Rodrigo Tena tuvimos un intercambio epistolar que reproducimos aquí (convenientemente editado para no marear a los lectores con innecesarias digresiones). Pensamos que puede servir para ilustrar las distintas perspectivas que es necesario tener en cuenta a la hora de abordar esta cuestión. Como suele ser habitual, los juristas consideramos que establecer procedimientos y requisitos minuciosos y detallados puede permitir un control judicial “a posteriori” para determinar si un determinado nombramiento es correcto o no. Antonio, como economista, discrepa de la necesidad de tanta regulación.
Antonio: Tengo que estar parcialmente en desacuerdo. El problema NO es “saber cuántos puntos supone cada mérito, que sería lo mínimo necesario para poder participar en el proceso con ciertas garantías.” Simplemente no es útil responder a esa obsesión hispana por tener un indicador a prueba de bombas. Los economistas llevan décadas investigando qué pasa si no hay lo que llamamos “contratos completos” (ver  aquí o aquí). El problema es que en muchos lugares da igual a quién tengamos al lado. Y ya puestos elijamos a un “nipote” (sobrino). En las universidades buenas no hay un criterio cerrado con puntos para cada mérito. Pero todo el mundo sabe que elegir a un sobrino es fatal para el departamento y tiene costes para la reputación del individuo que lo hace. Y, simplemente, no se hace.
Elisa: Esto no tiene nada que ver con la Universidad. Es mucho más sencillo, se valoran unos méritos, supuestamente, pero nadie sabe cómo ni por qué. Es como si presentas ofertas a una licitación pública y te contestan que te han dado un 3 o un 4 y que ha ganado otro con un 9 pero no sabes por qué. Total, luego resulta que el de los 9 puntos no cumple los requisitos pero casualmente es un hijo o un sobrino. No es un problema de autonomía vs responsabilidad y resultados, sino pura y simplemente de intentar controlar mínimamente la ocupación irregular  de puestos apetecibles.
Antonio: Claro, pero los “méritos” van a ser siempre en alguna medida subjetivos y da igual que se expliciten, siempre se puede retorcer la interpretación para hacer las cosas bien formalmente y contratar al sobrino de todas formas. El problema es que la tarea que se supone que tiene que hacer el contratado no es “productiva”, y no contribuye a nada que le importe al que decide. Entonces lo mejor es eliminarla y punto. Y si contribuye, y el que decide realmente rinde cuentas de su productividad, ya se cuidará de tomar la decisión apropiada. En eso se parece mucho a la licitación. Si es de un insumo a un proceso productivo y yo tengo algún interés real en el producto final, no vale la pena que fiscalice el insumo. Rindo cuentas del producto final y ya me cuidaré de escoger el mejor proveedor. Pero poner muchas reglas formales en el proceso de selección solo complica el proceso y no soluciona nada. Y mientras creamos un sistema donde a la gente le importe esto, ¿qué hacemos? ¿Pedir papelitos o que canten temas de administrativo? Tal vez, pero es tan third-best que me da reparo decir que sí, preferiría diseñar bien el sistema desde el principio, sector por sector. Sobre todo porque la obsesión documental impide la innovación que pueda crear lugares con otras culturas, donde hay discrecionalidad pero se usa bien.
Rodrigo: Me parece un tema muy interesante que hay que tratar, sin duda, y la clave está efectivamente en la responsabilidad del contratante. Cuando yo contrato a alguien en mi notaria nadie me puede exigir que explicite con qué criterios lo hago y qué circunstancias valoro, porque en el pecado llevo la penitencia. En el sector público debería ser lo mismo si el contratante llevase de verdad en el pecado la penitencia, pero, como dice Elisa, en ese sector hay:
a) Subsectores en los que institucionalmente es difícil diseñar esa responsabilidad del contratante. Pongamos como ejemplo la selección de notarios. Si salen malos notarios ¿a quién le pides responsabilidad? ¿A qué persona física en concreto le pides responsabilidad por los desmanes cometidos por la promoción del año XX, cuyos nefastos efectos estamos empezando a comprobar ahora? En estos casos parece más lógico diseñar un proceso de selección en el que se valoren unos méritos específicos (cantar tres civiles en una hora) y que todo el mundo sepa por adelantado qué te van a pedir y cómo.
b) Subsectores en que cabría diseñar esa responsabilidad del contratante, pero en los que los mecanismos de responsabilidad no funcionan. Esto es efectivamente lo mismo que la autorregulación en las empresas cotizadas. Seguro que en UK funciona, con buenos sindicatos de accionistas y prensa independiente, pero aquí todo está diseñado para que no funcione. Entonces, mientras arreglamos las cosas para que funcione, es conveniente explicitar los requisitos, de tal manera que al menos sea posible un mínimo control (judicial) porque si no tendremos lo peor de ambos mundos.
En general estoy de acuerdo en que donde puedan funcionar los incentivos personales las normas serán un mero apaño. Pretender sustituirlos en un lugar como la universidad por un modelo estandarizado de méritos “objetivos” es una vergüenza. Pero también te digo una cosa: cuando esos méritos se ventilaban en una oposición pública con temario y trinca, el sistema no era tan perfecto como el de los incentivos, ok, pero tampoco la absoluta merienda de negros que es en la actualidad. Al menos alguien se tenía que poner rojo en algún momento. Hoy ni eso.
 
Hasta aquí el intercambio epistolar. Pero lo que se debe hacer cuando uno tiene este tipo de debates es investigar cómo funcionan las cosas en el exterior, y a veces te llevas alguna sorpresa.
Anders Sundell, un experto en contratación pública de la Universidad de Gotemburgo, publicó en 2012 este interesante paper: What is the best way to recruit public servants? En él analiza las ventajas e inconvenientes de los dos sistemas apuntados, en primer lugar el sistema tradicional público de requisitos formalizados con escasa o nula discrecionalidad para el gestor, y en segundo lugar el típico del sector privado en donde los gestores tienen la máxima flexibilidad para contratar a los que consideren más adecuados.
Pues bien, después de analizar las características de 100 burocracias llega a una conclusión bastante lógica. El mejor sistema de selección para conseguir los niveles más altos de meritocracia es el propio del sector privado, efectivamente, pues por muy bien que se diseñen los exámenes o los requisitos formales siempre se corre el riesgo de que no sirvan para filtrar las personas más adecuadas. Ahora bien, este sistema solo es útil si existe algún tipo de salvaguardia social que evite los riesgos del nepotismo y del clientelismo, sencillamente porque en las burocracias los sistemas de control interno y de rendición de cuentas característicos de las empresas privadas son mucho más difíciles de conseguir. Si existe esa salvaguardia social, entonces fenomenal: éxito total. El caso más típico es el de Nueva Zelanda.
Allí donde no existe ese tipo de salvaguardia, sin embargo, los niveles más altos de meritocracia se consiguen a través de un sistema formalizado y regulado de selección sujeto a control judicial. De ahí que a falta de frenos sociales al nepotismo, prescindir de procedimientos formales de contratación y adoptar el sistema del sector privado produzca los niveles más bajos de meritocracia. El caso más típico es el de Nicaragua.
El autor constata que la tendencia generalizada en el mundo es a eliminar o diluir los controles formales, pero tal sistema solo produce resultados positivos allí donde existen esos límites efectivos al clientelismo, concretados en la calidad institucional del país y en la existencia de una auténtica cultura democrática y, por supuesto, de prensa verdaderamente independiente.  A través de un interesante análisis histórico demuestra cómo algunos de los países hoy más avanzados reaccionaron en su momento frente a los abusos del clientelismo introduciendo exámenes y requisitos formales, para luego ir flexibilizándolos a medida que esos riesgos disminuían.
En definitiva, todo depende de encontrar un punto de equilibrio: cuando el coste del nepotimo y del clientelismo desciende, se hacen más evidentes otros riesgos asociados a los sistemas demasiado rígidos de selección. La conclusión entonces es doble: por un lado se debe combatir socialmente el clientelismo, por otro diseñar sistemas adecuados de selección que, evitando esos riesgos gracias al posible control judicial, no sean demasiado rígidos. Aconsejamos un vistazo a los cuadros del paper (antes hagan el esfuerzo de imaginar dónde está España) porque resultan muy interesantes.
Un tema a tener en cuenta, apuntado por Antonio, es hasta qué punto un sistema formal puede constituir una efectiva barrera contra el nepotismo y el clientelismo. Es decir, hasta qué punto “los malos” pueden circunvalar el sistema. Sundell cita como ejemplo el infame “Malek Manual” durante la época de Nixon, diseñado para circunvalarlo todo. De nuevo volvemos a un problema de equilibrio en costes: será más útil para evitar ese riesgo cuanto más rígido y objetivo sea, pero a un coste mayor.
No cabe duda de que el papel de los jueces en este punto es fundamental. Es clave que demuestren cierta disponibilidad a entrar en la revisión de estos procesos cuando la ley les da pie para ello. En un interesante análisis sobre la situación de los países de la Unión Europea en este tema (“Recruitment in civil service systems of EU members”), Francisco Cardona señala que ese control está bastante extendido en Francia, Italia y España (?). De hecho, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha requerido a todos los Estados miembros a establecer sistemas efectivos de revisión en todos los procedimientos de selección de empleados públicos. Una de las razones fundamentales, que también hay que tener en cuenta y cuya discusión necesitaría otro post, es que existe un principio básico a respetar que no cabe olvidar y que implícitamente aparece mencionado en el post de Rodrigo: el derecho de todos los nacionales de un país a poder acceder a un puesto público en condiciones de igualdad, previa difusión general de los requisitos exigidos.
 

El fraude Aneri-Tezanos ¿Una forma consentida de financiar la patronal madrileña?

La Justicia está investigando una trama de corrupción ligada al fraude en las subvenciones a la formación continua de los trabajadores concedidas por la Comunidad de Madrid. Una estafa de millones de euros recibidos por la patronal madrileña que se centra, por ahora, en 25 asociaciones empresariales que subcontrataron la formación con José Luis Aneri y con las empresas de Tezanos: detenido el pasado martes y hasta hace poco miembro de la ejecutiva de CEIM y responsable de formación de la Cámara de Comercio de Madrid; ambas, presididas por Arturo Fernández.
Tras el estallido del escándalo y múltiples detenciones, la consejera de Empleo, Ana Isabel Mariño, y otros cargos de su consejería ha comparecido en la Asamblea de Madrid, para tratar de justificar la actuación del Gobierno en este caso. Sus intervenciones no han respondido con solvencia a tres preguntas esenciales: qué saben del fraude, desde cuándo lo saben y qué hicieron para evitarlo, perseguirlo y sancionarlo.
La consejera y su directora general –Patricia Herrero- tuvieron la oportunidad de aclarar todas estas dudas y sin embargo, no lo hicieron. Al revés. Tergiversaron datos y pretendieron derivar toda la responsabilidad hacia las asociaciones empresariales, obviando la de su consejería. Esta forma de actuar resulta muy extraña; desde luego, no es la práctica común de una administración diligente y responsable. Estas dudas nos obligan a plantearnos en qué medida la actuación de la Dirección General de Formación, situada en Vía Lusitana, es producto de una negligencia o de la necesidad de encubrir un fraude generalizado de las subvenciones recibidas durante años por la patronal madrileña, en el que podrían tener responsabilidades propias más graves, que podrían llegar a ser delictivas.
En un país con más de un 25% de paro, no nos podemos permitir que el dinero de la formación de los trabajadores se dilapide y menos que se “robe”.  No basta hablar ahora de la reforma de los cursos de formación para el empleo como una coartada para desviar la atención. Una reforma que, reclamada en la Asamblea de Madrid por UPyD, fue recibida con enfado y rechazo por todos los partidos, a pesar de que sabían que el sistema funcionaba mal y que era un caldo de cultivo perfecto para la corrupción.
La Comunidad de Madrid concedió más de 52 millones en 2010 y 49 en 2011, respectivamente, para ese fin. En las órdenes anuales de concesión, se establece que la Administración valorará los diferentes planes de formación de las entidades  que concurran a la subvención, tras lo cual, el director general de formación firmará un convenio con cada una de las entidades beneficiarias. Éstas, durante la formación, están obligadas a una serie de controles propios y externos. Entre ellos, remitir a la Dirección General de Formación –antes del inicio de cada uno de los grupos- el lugar, fecha y horario de su realización y, en el caso de la formación telemática, la dirección web de la plataforma tecnológica utilizada, así como las claves de entrada. Además, debe crearse para cada convenio una comisión mixta integrada por personas de la Administración y de la entidad beneficiaria. Finalmente, esa entidad deberá justificar la subvención en el plazo máximo de tres meses, tras el fin del plan formativo, mediante cuenta justificativa con aportación de informe del auditor.
Centrándonos en el caso Aneri, las subvenciones del año 2010 se ejecutaron durante 2011 y debieron justificarse, como muy tarde, en el primer trimestre de 2012; las de 2011 se ejecutaron durante el año 2012 y debieron justificarse, también como muy tarde, durante el primer trimestre de 2013.  La consejera, en su comparecencia ante el Pleno, aseguró que se habían enterado de la existencia de irregularidades en la primavera de 2013 y que las descubrieron dentro de los tres meses previstos para justificar las subvenciones.
Pero no explicó por qué fallaron todos los controles administrativos previos a la concesión de las subvenciones, así como los previstos durante su ejecución; por qué mintió diciendo que una norma estatal les obligaba a adelantar la subvención sin pedir garantías, cuando son ellos los que lo han aprobado expresamente; por qué no se crearon las comisiones mixtas de seguimiento con las asociaciones empresariales; por qué, si los funcionarios de la Consejería detectaron en el año 2012 el fraude de las subvenciones de 2010, no se tomaron medidas legales, e incluso, se pagó a las asociaciones (realmente a Aneri) el 50% que quedaba por abonar de las subvenciones de 2011; por qué no se avisó del presunto fraude a las asociaciones empresariales hasta finales de octubre de 2013 y sí se notificaron a la empresa de José Luis Aneri los expedientes de reversión de subvenciones, cuando algunos funcionarios consideraban que éste podía estar falsificando firmas, sellos oficiales y documentos por qué cuando se avisa a las asociaciones empresariales, la directora general, nombrada en 2012 por Lucía Figar –actualmente, consejera de Educación y Deporte-, no les recibe, ni tampoco el viceconsejero de Empleo; por qué no fueron a la policía con estas evidencias, que conocían desde la primavera de 2012, permitiendo que se pudieran destruir pruebas y que haya tenido que ser la policía la que fuera a ellos –en vez de ellos a la policía- a abrir la investigación; y por qué cesan al subdirector de Formación Continua y Emprendimiento a los pocos días de declarar ante la policía, y no a la directora general, que también declaró.
 
La credibilidad de las instituciones y de las reformas que se propongan exige llegar hasta el fondo en el fraude de la formación continua y determinar las responsabilidades políticas que de él se deriven. Ahora toca aprobar una comisión de investigación. No debemos parar hasta esclarecer la verdad

Meritocracia vs mediocracia

Al inicio de la película “El poder del dinero” el joven protagonista afirma que les han robado el “sueño americano”. Un sueño que describe como un país en el que si estudias en el instituto consigues ir a una buena Universidad, y si te esfuerzas en la Universidad, conseguirás un buen trabajo. Tras quince (o más) años de esfuerzo, habrás obtenido la recompensa. La película en sí es intrascendente, y la frase es una excusa para lo que le sucederá después al protagonista, pero me parece una clara definición del concepto de una sociedad basada en el mérito y el esfuerzo.
Aun cuando se ha tocado varias veces en este blog el tema de la meritocracia en una sociedad democrática, quisiera hoy volver a incidir en este tema, a raíz de los acontecimientos que siguen copando las portadas de nuestros periódicos. Más allá de la fortaleza e independencia de las instituciones, lo que mejor muestra si un país es o no presa de una élite que se aprovecha de sus ciudadanos, es la capacidad que ese país tiene de ofrecerles oportunidades. La diferencia entre un país en que un ciudadano se hace rico teniendo una buena idea y llevándola al mercado, o teniendo un buen amigo en un puesto de poder, marca la frontera entre la meritocracia y la “mediocracia”. Hoy, en España, seguimos mucho más cerca de la segunda que de la primera.
La educación siempre ha sido la principal fuente de oportunidades para los ciudadanos, y el principal mecanismo de ascenso social. Una buena educación debería proporcionar acceso a buenos trabajos, en función del mérito y el esfuerzo. Por ello no podemos dejar de insistir en la importancia que tiene la buena educación en el funcionamiento y el futuro de un país. Y por ello desconsuela ver que en lugar de debatir sobre las reformas reales que permitirían impulsar nuestra educación, y situar nuestras Universidades en puestos de privilegio, nos desgastamos en debates sobre la religión y la lengua, importantes para los afectados, pero irrelevantes para el futuro de la sociedad. Hoy ninguna universidad española se encuentra entre las 200 mejores universidades del mundo, de acuerdo con el ranking de Shanghai (ver aquí). Aunque pretendan hacernos creer otra cosa, lo cierto es que nuestras universidades son mediocres, y preparan estudiantes mediocres. César Molinas en su libro “Qué hacer con España”, Luis Garicano en “El dilema de España”, y muchos otros, han descrito algunas de las propuestas para cambiar el devenir de la educación en España.
Aun así, uno esperaría que los mejores estudiantes, pudieran acceder a las mejores Universidades, y a los mejores trabajos. Pero hace años que España tomó una deriva donde son otros los factores que priman.  Hoy en España, la sombra de la sospecha se cierne ya sobre las notas de selectividad, donde en no pocas ocasiones se escucha que si tienes los contactos adecuados, puedes conseguir que se modifiquen las notas, para asegurar que accedes a la universidad y la especialidad de tu interés. Verdad o mentira,  lo preocupante en cualquier caso es que sea creíble.
En el acceso a un trabajo, siempre ha primado en España la red de contactos. En épocas de escasez de trabajo, se ha vuelto aún más importante. El mérito y el esfuerzo de los buenos estudiantes corren el riesgo de verse cada vez menos recompensados, lo que pone en riesgo los pilares básicos del funcionamiento de una sociedad. A algunas personas les parece que el hecho de que los mejores estudiantes, y la gente más valiosa y con más talento busque su futuro fuera de nuestro país, no es alarmante, sino enriquecedor. La experiencia de vivir, estudiar o trabajar en el extranjero es sin duda algo que toda persona debería adquirir. El problema es que muchas de estas personas no se van buscando esta experiencia, sino que se van huyendo de unas reglas con las que no quieren jugar, donde sus méritos y sus esfuerzos no se verán recompensados, y pesarán menos que los amigos y los contactos.
En este capitalismo tan particular de nuestro país, donde los buenos negocios precisan de amigos y amistades en el poder, los ciudadanos son reticentes a creer en la cultura del emprendimiento. No sorprende que las encuestas sigan mostrando que muchos jóvenes quieren hacerse funcionarios para garantizar su futuro. Puede entenderse como una cultura de aversión al riesgo, pero en muchos casos lo que los jóvenes ven en la carrera administrativa son unas reglas más claras que premian el esfuerzo y el mérito. La preparación de una oposición, con unos exámenes y tribunales objetivos, abren la puerta a un trabajo y a un futuro mejor sin necesidad de contactos.
Claro que también es sintomático la sombra de la sospecha empiece a cernirse sobre las oposiciones. Si aparecen noticias que cuestionan las plazas obtenidas por determinadas personas (ver aquí), las otrora prestigiosas oposiciones a los altos cuerpos de funcionarios de la Administración pueden verse contaminadas por la sombra de la sospecha. Si es posible influir en los exámenes para un puesto en un hospital desde la Consejería de Salud de Extremadura, ¿qué impide pensar que también será posible hacerlo en las oposiciones de Técnicos Comerciales del Estado o de diplomáticos por ejemplo? La idea de que si tienes buenas relaciones, habrá una plaza reservada para ti, empieza a sobrevolar también el mundo de las oposiciones.
No solo eso; la carrera en la Administración Pública también se resiente a medida que la importancia de los contactos se extiende. La proliferación del uso de la libre designación para la mayoría de los puestos, o al menos para los más deseados, en las carreras profesionales de altos funcionarios del Estado ha dejado la carrera administrativa al arbitrio del poder político. Los cuerpos de altos funcionarios, que deberían velar por el interés general ejerciendo un contrapeso necesario al poder político, son hoy meras piezas al servicio de la dirección política. Todos ellos son conscientes que su carrera profesional solo progresará si se pliegan a las exigencias del poder político, y la mayoría encuentra hoy esta dependencia bastante natural.
No debería sorprender, ya que si se le preguntara por esta cuestión a muchos de los políticos que se sientan en el Congreso de los Diputados encontrarían perfectamente natural que si ellos han ganado las elecciones deben poder poner en todos los puestos críticos de la administración a personas de su confianza. Claro que a medida que han ido pasando los años, los puestos críticos se han extendido a todos los organismos, reguladores, ministerios, consejerías  o direcciones. Quedan ya pocos puestos que no estén sometidos a ese omnipresente poder.
A veces resulta doloroso escuchar a algunos funcionarios afirmar que la Administración de la dictadura era más profesional que la que hoy tenemos en España, y menos sometida al control político. Probablemente son afirmaciones fruto de ese maravilloso mecanismo que tiene el cerebro que nos permite recordar los aspectos más positivos del pasado, y olvidar los más negativos. Pero algo de verdad puede haber cuando los cuerpos de altos funcionarios afirman que la extensión de la politización en todos los niveles de la Administración española no se ha visto antes.  Quizás exagerado, pero en cualquier caso preocupante. Que las reformas propuestas de la Administración pública hablen de muchas cosas, pero nunca de reducir el número de puestos de libre designación o de volver a premiar el mérito, no invita a la esperanza.
En conclusión, acabar con todos los mecanismos de meritocracia que premian el esfuerzo, y ofrecen esperanza de un futuro mejor a todas las capas de la sociedad es un perfecto abono para el populismo y la corrupción. Abandonarse a una sociedad clientelar y corrupta, donde solo los amigos en el poder conducen al éxito en los negocios o en las carreras profesionales, llevará al país a un futuro bastante oscuro. Las recetas para evitar esta situación se han estudiado, debatido, y escrito en multitud de ocasiones. La fabulación que hace Luis Garicano en su libro “El Dilema de España” en su capítulo de conclusiones “¿La Dinamarca del Sur o la Venezuela de Europa?” es una exposición bastante sencilla. Reformar la educación, alejar la sombra de la sospecha de oposiciones y exámenes, y reducir al mínimo los puestos de libre designación en la administración son solo algunos ejemplos. Bien conocidos, y nada complejos. Muchos países lo han hecho antes que España.
La cultura del emprendimiento, las reformas educativas y el fomento de la iniciativa empresarial y de las pymes, requiere que de una forma creíble, los ciudadanos perciban que el modelo ha cambiado y que la meritocracia se abre paso en nuestro país. Hoy esta meta parece aún lejana.
 
 
 

Alternativa para un debate social sobre transparencia

Está a punto de ver la luz  un libro que pretendo convertir en una alternativa que contribuya a  generar el profundo debate que los habitantes de esta piel de toro  necesitamos, creo que perentoriamente, acerca de si queremos tener transparencia de verdad o si optamos por seguir como hasta ahora.
Implementar transparencia resulta más fácil y posible de lo que parece: tenemos que estar dispuestos, todos (y todas), a  dar pasos hacia el cambio para gozar de transparencia tanto de decisiones como de actos.
Veo la transparencia como un ave alicorta, mal  alimentada,  lo le ha generado ser obesa, torpe, con problemas de oxigenación. No tener  fuerzas para volar. ¿Queremos que las tenga?
Titulo el libro “Alas para la transparencia. El S.A.N.T. Por un nuevo contrato social”. Critico la falta de transparencia tanto pública como privada  y  voy un poco más allá proponiendo  la adopción del  S.A.N.T.,  o  Sistema por unas Alas Nuevas para la Transparencia.
Este país está, afortunadamente, bien surtido de especialistas en estudios psicológicos, sociológicos o estadísticos cuyas foto-fijas del país son tan realistas que ni por asomo me atrevo a cuestionar o completar. Por eso, planteo mi trabajo como una suerte de reto; un  método que bebe de tres fuentes:
1, la Norma ISO de la Calidad;
2, la Responsabilidad, tanto  corporativa como  social; y
3, el SIEMENS Integrity Sistem  que sacó a la multinacional del agujero negro en que se sumió a causa de malas prácticas comerciales sostenidas en el tiempo.
Soy consciente de que dentro del mundo empresarial se considera que la norma ISO ya está superada, que puede verse como una especie de antigualla obsoleta. Pero sólo me ciño al espíritu que creó  las tres alternativas.
Opino que son los partidos políticos y, en general, el sistema de la Transición, los que han estado alimentando mal al ave de la transparencia.  No creo que de mala fe (¿?).
Sin embargo, los índices de confianza en los políticos actuales viven sus horas más oscuras; la corrupción es endémica; faltan  explicaciones convincentes para casi todo;  en  demasiadas ruedas de prensa  no se admiten preguntas;  no se conocen ni el germen ni la razón de las decisiones que nos afectan…y suma y sigue.  Lo hace el gobierno o el partido que lo sustenta y lo hacen todos, dependiendo de su cuota de poder.
No deberíamos  ser ajenos a que la ultraderecha y el populismo se están empezando a hacer  hueco en muchas  personas de bien, hartas de que les tome el pelo la llamada clase o casta política. Ambas descripciones enmarcan bien  el abismo entre mandatarios y mandantes.
No debemos instalarnos, como sociedad civil, en la pasividad. En ver pasar el tren como las vacas, espantando las moscas con el rabo.  Porque de ahí a los liderazgos visionarios hay pocos pasos, y nuestra memoria no parece lo suficientemente sólida para prevenir sus riesgos a la hora de votar. Recordemos el democrático modo en que Adolf  Hitler accedió al poder, y cómo el Partido Popular fue aupado por mayoría absoluta en base a un programa hoy incumplido sistemáticamente. Lo estamos llevando casi sin rechistar.
Soy laico y de izquierdas desde que tengo uso de razón. Mi educación entre los 7 y los 17 años fue con los jesuitas. De ellos (más de mi familia) me quedaron espíritu crítico y afán de conocimiento y cultura que aún no me han abandonado y que, a mis años, no creo que lo hagan. Reivindico, pues, la educación recibida aunque no comparta muchas de las cosas que se me enseñaron.
Me declaro crítico y contrario a la denominada  Ley de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno que ha visto la luz el pasado mes de Noviembre de 2013. Me asombra (sí, a mis años hay cosas que me siguen asombrando) que el  gobierno haya necesitado todo ese articulado, tantas letras, para promulgar un texto aprobado en la más absoluta soledad política. Y al que los demás grupos se han opuesto por razones no siempre comprensibles. De hecho,  me pregunto si los que se han opuesto  habrían apostado por opciones como el silencio administrativo positivo o la información en origen y no a demanda.
No puedo dejar de preguntarme, aunque sé que es lo que se hace, cómo es posible que sea necesaria una ley de transparencia para que haya transparencia. Del mismo modo, podría haber  leyes  que obligasen a poner bocado a las monturas o freno a los coches, pero no las hay porque es algo que dicta la lógica de las cosas. ¿Y la transparencia no es algo de cajón? Pues no, parece ser que no.¡ Malo!
Hay una salida, y me permito formularla. Propongo hacer de la transparencia el único modo de estar y hacer en política. Instalar un método en forma de código deontológico más allá de la declaración de intenciones.  Una serie de reglas de conducta, una guía de comportamiento, una extensión de la política 2.0 realmente participativa, trazabilidad para  los acuerdos, las decisiones, su génesis incluso. Y limitar el ejercicio personal de la política a  un máximo de 10 años.
Este libro, en suma, propone recorrer  a lomos del Sistema por unas Alas Nuevas para la Transparencia (S.A.N.T.) un cambio de rumbo hacia la calidad democrática en pos de un Nuevo Contrato Social.  Una alternativa nacida para ser debatida.
 

La mutación de la Ley de Presupuestos: sobre la (sospechosa) imprevisibilidad del gasto

Como sabemos, el control democrático del poder ejecutivo por medio de una cámara de representantes tiene su origen en la necesidad de vigilar y legitimar los gastos en que pretende incurrir cada año. Y ello por una sencilla razón: porque los recursos para financiar esos gastos van a salir de los bolsillos de los ciudadanos. Por ello, históricamente se ha considerado a la Ley Anual de Presupuestos como la más importante, y por ello el art. 134 de nuestra Constitución introduce varias cautelas, como que corresponde a las Cortes Generales “su examen, enmienda y aprobación”, que los presupuestos generales deberán incluir “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal” o que si el gobierno considera necesario posteriormente aumentar el gasto público o disminuir ingresos lo deba hacer presentando el correspondiente “proyecto de ley”. Previsiones similares las encontramos en las Constituciones de otros Estados así como en los Estatutos de Autonomía.
También sabemos que justamente para evitar (o al menos limitar) el recurrir a modificaciones presupuestarias en medio del ejercicio, se creó por Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, el Fondo de Contingencia que desde entonces incluye el Presupuesto anual con objeto de atender a necesidades imprevistas en el momento de elaborar los presupuestos y que tengan carácter inaplazable. También sabemos que la Constitución fue modificada hace pocos años para cambiar el art. 135 y establecer medidas más rigurosas de estabilidad presupuestaria, y que en su virtud se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Pero del mismo modo conocemos que la Ley 47/2003 General Presupuestaria permite los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, aunque formalmente exige proyecto de ley, como no podía ser de otro modo de acuerdo con lo que prevé la Constitución (salvo lógicamente las cuantías que se detraigan del Fondo de Contingencia).
Pues bien, desde muy pronto se optó por la fórmula de decreto-ley para estos casos, lo que ha llegado a convertir el control parlamentario en una especie de ficción dudosamente constitucional pues cuando llega a convalidación tal instrumento legislativo extraordinario a menudo el gasto ya se ha realizado. Pero además, aunque estos gastos extraordinarios no financieros debieran cargarse al Fondo de Contingencia, el-los gobierno-s prefieren acudir a deuda pública aduciendo en ocasiones a que estos pagos atienden a obligaciones nacidas de “actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno”, cuando el Gobierno no debería tener ninguna discrecionalidad para comprometer nuevos gastos.
Como resultado, podemos hablar sin duda de una verdadera mutación de la ley de presupuestos en España. Así, a pesar de lo que dice el art. 135 y la Ley Orgánica 2/2012, desde hace años en España existen en realidad dos presupuestos: uno formal, aprobado por ley a finales de diciembre, tras un debate de meses, y presentado con luz y taquígrafos por el Ministro de Hacienda en el Congreso de los Diputados…, y otro, “no menos importante” que se financia de forma algo opaca (aumentando deuda) y que aparece de tapadillo bajo la forma de “real decreto-ley”. De hecho, el propio Partido Popular, cuando estaba en la oposición, presentó un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de presupuestos para el año 2009 por vulnerar los principios de unidad y universalidad (necesidad de contemplar todos los gastos), al no incluir el contenido de cuatro reales decretos-leyes que se aprobaron de forma paralela a la tramitación parlamentaria del presupuesto: ver sentencia del TC 206/2013, de 5 de diciembre.
En ocasiones, algún decreto-ley se presenta apenas un mes después de que se hayan aprobado “a bombo y platillo” los presupuestos generales del Estado, obedeciendo a necesidades perfectamente conocidas y previsibles. Por ejemplo, los 175 millones de euros al PLAN PIVE-5 (como su número indica no es la primera vez que se presenta, además siguiendo idéntico procedimiento) que fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 24 de enero de 2014, mientras que la Ley de Presupuestos del Estado es de 23 de diciembre de 2013. Tampoco se gana mucho en transparencia del gasto si dicha subvención al sector de la automoción aparece escondida en el artículo octavo del real-decreto ley 1/2014 “de reforma en materia de infraestructuras y transporte”. No resulta fácil prever cómo el  Parlamento podría decidir convalidar todo el real decreto-ley menos dicho incremento de gasto.
Este supuesto no es anecdótico, ni es de ahora, sino que obedece a una tendencia, tal vez acuciada por la crisis económica. De hecho, cuando se aprueba un suplemento de crédito o un crédito extraordinario, tanto a nivel estatal o autonómico, en ocasiones a los pocos meses de aprobado el presupuesto anual, muchas veces lo que se está produciendo es la constatación del fracaso en la gestión: bien por falta de planificación adecuada de los gastos por parte de los respectivos dirigentes, o bien por asumir compromisos sin la adecuada previsión presupuestaria. Es cierto que en algunos casos los gastos pueden estar justificados por su carácter extraordinario e imprevisible, pero este no es siempre el caso. Analicemos algunos ejemplos recientes del pasado ejercicio de 2013:
– Real Decreto-ley 7/2013 de 28 de junio, por el que se concede un suplemento de crédito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Aquí convendría distinguir entre gastos necesarios e imprevistos (derivados de lluvias torrenciales del norte peninsular) y gastos previstos y que obedecen a compromisos anteriores. Mientras el primer supuesto es plenamente razonable, el segundo (61 millones de euros) no debería pasar sin más como un supuesto más de suplemento de crédito pues su ausencia en el presupuesto general del Estado resulta incomprensible cuando no bordea un posible fraude de ley. También sorprenden los 28 millones de euros dedicados a la compra de una nueva aeronave para luchar contra los incendios.
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013 por el que se conceden suplementos de crédito por importe de 5.850.573.399,97 euros para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal correspondientes al ejercicio 2013, y regulación de ejercicios anteriores. Parecería que de nuevo no se hubieran querido introducir estos gastos perfectamente previsibles (dada la evolución del paro) cuando se elaboraron los presupuestos anuales. No obstante, ¡pocas esperanzas a este respecto!, pues la sentencia del TC 206/2013 (recordemos en un recurso del PP contra el gobierno del PSOE), antes citada, ya se ha pronunciado sobre la posible “arbitrariedad” de la ley de presupuestos (para el año 2009) por fundamentarse en previsiones irreales. El TC considera que la ley de presupuestos no es arbitraria, señalando (curiosamente) que prever un crecimiento del 1% no cabe calificarlo de irracional (aunque la mayoría de previsiones indicaban un decrecimiento del 0,9%), dado que fallaron todas las previsiones, también las de decrecimiento, al caer la economía también mucho más de lo previsto (sic), según el Eurostat, en torno a un 3.7%!!!
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio de 2013, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 70.000.0000 euros para financiar el Instituto para la diversificación y el ahorro de la energía, el programa de incentivos al vehículo eficiente (PIVE-3). Un gasto extrañamente no previsto cuando se elaboró el presupuesto de dicho organismo.
-Real Decreto-Ley 10/2013 de 26 de julio, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 877.334.595,95 euros en el presupuesto del Ministerio de Defensa para atender el pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y material. Se trata al parecer de armamento cuya compra había sido asumida ya por el Ministerio de Defensa de gobiernos anteriores, pero sin contar con la necesaria partida presupuestaria. Tal vez aquí influya el hecho de que la intervención militar no esté debidamente protegida frente a “órdenes” que provengan de la superioridad. Esta intervención debería integrarse en la IGAE y depender directamente, como el resto, del Ministerio de Hacienda, cuando no de una Oficina Presupuestaria incardinada en el Congreso de los diputados.
Estos son solo algunos casos, pero hay más, por ejemplo, los millones de euros concedidos al CSIC para evitar una posible quiebra perfectamente conocida por los dirigentes del Ministerio (¿una política de I+D+i por decreto-ley?). Y en definitiva, ¿en qué estadística oficial comunicada a la UE figuran estos suplementos y créditos extraordinarios concedidos por Decreto-ley?
Varias conclusiones se derivan de lo visto: una, que nada es lo que parece y que el presupuesto ha dejado de ser esa ley clave del control parlamentario, desde hace años, pero una situación probablemente agravada en tiempos de crisis económica; dos, que la austeridad de las Administraciones Públicas que refleja el presupuesto ordinario no es tal como la pintan, siendo que algunas políticas aparecen financiadas de forma diferida y escalonada por real decreto-ley; y tres, que tal vez por la necesidad de esquivar el férreo control de Bruselas la deuda se incrementa por la puerta de atrás, sin apenas control parlamentario
En definitiva en lugar de una ley de presupuestos anual, única y universal nos encontramos en una situación de presupuestos paralelos, ¿o sería mejor denominarlos “para-lelos”.

¿Existen todavía profesiones anticrisis? Pensemos en el personal eventual de las Administraciones Públicas

Asesores o personal de confianza que dirían unos, enchufados o colocados a dedo que dirían otros. Nos referimos al personal eventual de las Administraciones Públicas, profesión ajena a la crisis por las noticias que podemos leer en los medios de comunicación.
¿En qué consiste esta profesión? Según el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.
¿Cuántos eventuales hay en España? No se sabe con certeza… Aunque  el EBEP dispuso que el número del personal eventual y sus condiciones retributivas serán públicas, calcular la cifra de eventuales sobre todo en la administración local es casi imposible… la transparencia brilla una vez más por su ausencia. Hay entes locales como el Ayuntamiento de Madrid que se han apuntado recientemente al carro de la transparencia y han publicado los puestos y sueldos del personal eventual (nos lo recordaron los editores del Blog dentro de la nueva sección ¡Ay, Derecho!). Sueldazos mejor dicho, porque un “Vocal Asesor” del Ayuntamiento de Madrid tiene una retribución bruta anual de 70.511,14 € y recordemos que son puestos a los que se acceden sin mediar ningún concurso público de mérito y capacidad, por lo que no es necesario cumplir ningún requisito de titulación o experiencia profesional. Eso sí, para trabajar de eventual tienes que ser alguien de confianza.
Algunas estimaciones apuntan a 20.000 eventuales en las diferentes administraciones públicas, que no está mal. A nivel AGE, sabemos el límite de personal eventual fijado para este año 2014: 644, con un tope de gasto de 22,9 millones de euros. Siendo unos presupuestos austeros y restrictivos es una partida que no ha disminuido respecto al año anterior (en los PGE de 2013 el tope de eventuales era de 642).
Preocupa no solamente cómo ha proliferado esta figura (especialmente en los EELL), sino también el descaro y la forma en que lo ha hecho.  Un ejemplo paradigmático es el caso del Presidente de la Diputación de Ciudad Real, que con 25 chóferes en plantilla (toma ya!) y en plena crisis económica (año 2011) saca una plaza de “conductor-asistente particular”… Lo mejor, lo que se espera del conductor-asistente en cuestión: “la música que el presidente desea, el olor que quiere, los elementos de comodidad que solicita, el nivel adecuado de climatización o la velocidad de transporte que le gusta”… Se nota mi inexperiencia en esto de contar con chofer, yo pensaba que lo fundamental era su experiencia y habilidad conduciendo. Afortunadamente el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha pensó igual y tumbó la plaza.
También llama la atención la medida que está estudiando en la actualidad el “rescatado” Ayuntamiento de Alicante: aumentar el sueldo del personal de confianza aprovechando el ahorro que se va a conseguir debido a la no reposición de plazas de funcionarios que han solicitado jubilaciones anticipadas voluntarias. Lógica aplastante: como por ley no puedo reponer esas plazas de funcionarios, voy a subir el sueldo (11.000 euros extra) a una parte de mi personal de confianza porque a los soportes administrativos los convierto en asesores. Según el documento al que ha tenido acceso El Mundo, la justificación para esta reconversión es la siguiente: “Con el fin de que puedan desarrollar adecuadamente sus funciones, y teniendo en cuenta que con la utilización de las nuevas tecnologías los empleados son cada vez más polivalentes, se propone la transformación de las plazas de soporte administrativo en asesor”. Me tranquiliza porque como mis hijas han nacido manejando el ipad sé que tienen el futuro asegurado como asesoras en algún ayuntamiento.
Cuando en los medios de comunicación se habla del personal eventual de las AAPP se suele mezclar con el procedimiento de libre designación de funcionarios. Son dos cosas distintas, aunque tienen en común que en ambos casos se está seleccionando a una persona sin un concurso de méritos de por medio. El procedimiento de libre designación se ciñe a los funcionarios y además de cumplir unas exigencias procedimentales (centradas en la convocatoria pública), tanto la designación como el cese son discrecionales y requieren de una adecuada motivación (el nombramiento y cese del personal eventual es libre). Bien es cierto que hay ceses (y nombramientos) de funcionarios que han accedido a su puesto mediante el sistema de libre designación que tienen una dudosa o cuestionable motivación, basta recordar los movimientos recientes en la AEAT.
Dicho esto la problemática de cómo se está extendiendo el procedimiento de libre designación es preocupante, porque al final se están politizando puestos que son de naturaleza técnica y que para un correcto funcionamiento del sistema es bueno que sigan siendo de carácter técnico. Alguno dirá que si algún político quiere meter a un amigo / persona del partido / cercano o de la cuerda (en este caso funcionario) lo puede hacer aunque la plaza o puesto en cuestión se seleccione con el tradicional concurso de méritos, basta con amañar el concurso. Aceptamos pulpo como animal de compañía, pero no me parece excusa para justificar que se abuse del procedimiento de libre designación y además, aunque lamentablemente no suceda en la práctica, amañar el concurso debería tener consecuencias (como el caso de una actual Senadora del PSOE a la que el Supremo juzgará por contrataciones irregulares cuando era alcaldesa). Otro fenómeno en auge en entes locales y ligado en bastantes ocasiones a los procesos de libre designación es que se abran los procesos de puestos en entidades locales a funcionarios de cualquier administración. Sobre este asunto se quejan los funcionarios de carrera del Ayuntamiento de Madrid que han lanzado un blog denunciando lo que ellos consideran una ocupación.
Ahora que estamos en una legislatura donde la reforma de las AAPP se ha convertido en una prioridad, sería una buena oportunidad para replantearse acotar la definición del personal eventual y los procesos de libre designación para evitar un abuso de la contratación en las AAPP sin un concurso de méritos de por medio. En el informe de la Comisión para la Reforma de las AAPP (CORA) se recoge una media de carácter general que suena bien: Reconsideración del personal eventual, de modo que se concilie el carácter discrecional del nombramiento con el cumplimiento de ciertos requisitos de experiencia y capacitación profesional, así como homologación del número de eventuales en unidades equiparables. Pero mucho me temo que no lo veremos, al menos por ahora, porque en el informe de seguimiento de las medidas de la CORA presentado en el Consejo de Ministros del 17 de enero, no aparece ningún avance en relación con el personal eventual de las AAPP. Tampoco es que a estas alturas seamos muy optimistas, basta con ver por ejemplo el BOE del 30 de diciembre de 2013 y la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. En el artículo 104 bis se establecen unos límites al número de personal eventual que pueden contratar los entes locales en función del tamaño de los municipios, pero no se ataja ni mucho menos el problema de raíz. Otra oportunidad perdida.

SACYR, el Canal de Panamá y la modificación de los contratos públicos: un problema global

Por fin mi entorno sabe a qué dedico doce horas diarias. Hasta ahora, cuando alguien me preguntaba, y si la persona no estaba relacionada con el mundo del Derecho Administrativo o de la Administración, me veía en la obligación de explicar el objeto de mi tesis abusando de la imaginación de quién me escuchaba. Hoy me resulta más fácil. Mi tesis trata de estudiar exactamente lo que va camino de ocurrir con Sacyr Vallehermoso y el Canal de Panamá: una empresa ejecuta un contrato público con un coste varias veces mayor al que se había comprometido. La pequeña reflexión que ahora escribo no pretende entrar a estudiar el caso concreto; mucha tinta se ha vertido cuando ni siquiera conocemos los detalles del proyecto, del contrato, ni de lo ocurrido realmente. Lo escrito y dicho hasta ahora se basa en la experiencia que hemos ido acumulando en casos similares, lo cual no es un mal ejercicio, pero puede diluir las conclusiones, convirtiendo el debate en algo estéril repleto de tópicos.
En primer lugar, es necesario olvidarnos por un momento de la marca España. Es cierto que tenemos un problema con la modificación de los contratos públicos y que todavía no se ha dado en la tecla aunque algunos pregonasen el fin de la era de los modificados tras la reforma introducida por la Ley 2/2011, de Economía Sostenible (en adelante, LES). En efecto, es un problema que debemos solucionar no por la “marca España”, sino por ser una exigencia de una sociedad avanzada, que debe sancionar legal y moralmente a quién no cumple las reglas del juego y usa el dinero de todos por el camino. Entre otras cosas, los modificados de obra no tienen nada que ver con la marca España en tanto que es un problema global al que se enfrentan todos los sistemas de contratación. Es curioso leer que la actuación de Sacyr es un ejemplo de la decadencia española y que si hubiese ganado el concurso Bechtel eso no hubiese pasado, dando a entender que en Estados Unidos este tipo de cosas no ocurre. Invito a teclear Betchel en Google; o a leer acerca del llamado “Big Dig” de Bostón, del Getty Centert Art Museum de Los Ángeles, o la polémica adjudicación de los aviones cisternas a Boeing en lugar de Airbus. Aquí en Reino Unido no hace mucho se anunciaba que los sobrecostes que acarrea el proyecto de construcción de dos portaviones alcanzaban ya los 3.500 millones de libras, lo que supone doblar el presupuesto inicial del proyecto; por no hablar del famoso caso del Metro de Londres. Reconozco que es difícil convencer a nadie de que esto no tiene nada que ver con la marca España cuando el Gobierno no ha tardado ni tres días en acudir a negociar las mejores condiciones para Sacyr. Pero lo cierto es que la Unión Europea ha tomado cartas en el asunto de los modificados, una muestra más de que estamos ante una problemática común a la que ningún ordenamiento ha sabido dar solución definitiva. Las nuevas Directivas de contratación que serán aprobadas próximamente regulan por vez primera la modificación de los contratos, en términos similares a nuestra actual regulación por cierto (basándose ambos casos en la jurisprudencia europea; léase la Sentencia en el asunto Pressetex,  el leading case en la materia).
Ahora bien, no podemos escudarnos en el argumento de que se trata de una problemática global. Es necesario hacer autocrítica. Uno de los mayores problemas es la estrecha relación que existe entre la modificación y el contrato mismo. Estudiando los textos normativos del siglo XIX se observa como los orígenes de la modificación en España van de la mano del nacimiento del propio contrato administrativo. En apenas un siglo se pasa de la ortodoxa aplicación del riesgo y ventura a la paulatina aparición de mecanismos que lo matizan, como la revisión de precios o los porcentajes a partir de los cuales el contratista puede rescindir el contrato al sufrir un perjuicio considerable e insoportable (ver los pliegos generales de 1861). Como puso de manifiesto MONTERDE en 1875 en la Revista de Obras Públicas, “en lugar de encerrarse la Administración en el estrecho círculo del Derecho estricto admitía la discusión de los hechos y de los razonamientos en el terreno de la equidad y de la justicia. Y en este terreno ya fue más fácil que se accediera a ciertas reclamaciones de los contratistas”. En paralelo a este proceso, el tanto alzado se abandona en favor del novedoso sistema de unidades de obra, que si bien era más flexible, también allanó el camino a los modificados de obra.
Otro de los comentarios habituales que se han leído a raíz del caso Sacyr-Panamá es el que asocia modificados con corrupción. Es entendible que el momento en qué vivimos no es el más idóneo para afirmar esto, pero hay que subrayar que no toda modificación se produce corrupción mediante. No se puede vilipendiar de forma tan simplona a la institución de la modificación, que es un instrumento vital si no se quiere dar varios pasos hacia atrás en nuestro sistema de contratación. No es raro el supuesto en que la Administración acaba siendo empujada a la negociación del reformado so pena de incurrir en gastos mayores si no lo hace. Ahora bien, y en eso coincidimos todos, la modificación, por ser un instrumento que per se supone un cambio de condiciones del contrato adjudicado, debe interpretarse de manera restrictiva y a la luz del principio de igualdad de trato y de libre competencia. No olvidemos que la empresa que acude al modificado de obra ha ganado un concurso en virtud de su oferta. Si el modificado, como es el caso de Sacyr en el Canal, supone un incremento del 50% en el presupuesto de licitación, los objetivos del procedimiento de contratación y los esfuerzos invertidos en éste acaban siendo inútiles. Pero pretender acabar con eso no pasa por suprimir la posibilidad de los modificados.
En España, tras los cambios introducidos por la LES, podemos decir que tenemos una buena norma, si bien hay aspectos mejorables. Se trata de una regulación que limita los supuestos habilitantes Por un lado, el artículo 92.bis del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece que “sólo podrán modificarse cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación o en los casos y con los límites establecidos en el artículo 92 quáter”; en cualquier otro caso, deberá acudirse a la celebración de otro contrato. Dicho artículo 92 quáter se refiere a (a) errores u omisiones del proyecto, (b) circunstancias imprevisibles de tipo geológico, hídrico, arqueológico, medioambiental o similares, siempre que se haya procedido con la adecuada diligencia profesional al elaborar el proyecto, (c) fuerza mayor o caso fortuito, (d) incorporación de mejoras técnicas no disponibles cuando se adjudicó el contrato, y (e) necesidad de ajustarse a normativa técnica, medioambiental, urbanística, de seguridad o de accesibilidad posteriormente aprobada. Y, en todo caso, tal como señala el párrafo segundo, en ningún caso se podrán alterar las condiciones esenciales de la adjudicación. Encaminado a reducir la discrecionalidad administrativa, y en línea con la jurisprudencia europea en la materia, el artículo 92 quáter párrafo tercero, establece qué debe entenderse como alteración de las condiciones esenciales de la licitación: cuando se altere la función y características de la prestación, se altere el equilibrio del contrato, cuando fuese necesaria distinta solvencia técnica o habilitación profesional a la contenida en la adjudicación, cuando se exceda del 10% del contrato, y cuando de haberse conocido la modificación, hubiesen concurrido al procedimiento otros interesados o se hubiesen presentado ofertas sustancialmente diferentes.
Una de las críticas achacables a nuestra norma es precisamente la cantidad de conceptos jurídicos indeterminados que contiene. Ello enlaza directamente con el debate de la discrecionalidad administrativa en la contratación, un tema recurrente en la literatura anglosajona, que suele afrontarse partiendo de la Teoría de la Agencia, que nace de la mano del economista americano Stephen Ross en 1973. Aplicada a la contratación viene a decirnos que los objetivos de un sistema de contratación pueden verse afectados por los intereses de las partes que intervienen. El debate entre normas más rígidas versus discrecionalidad dio lugar a una interesante discusión entre Schooner y Kelman en la reforma de la FAR, la densa legislación americana en la materia (para quienes quieran profundizar en este debate, enlazo un artículo verdaderamente interesante de Christopher R. Yukins “A Versatile Prism: Assessing Procurement Law Through the Principal-Agent Model”).
De cara a mejorar la regulación de la modificación se han puesto otras soluciones interesantes, desde informar de las modificaciones a los candidatos para que puedan ejercer de mecanismo de control, hasta penalizar a la empresa que recurre al modificado. No falta quien considera que la mejor solución pasa por prohibir toda modificación y sólo aceptar aquellas que tengan respaldo en cláusulas revisoras del contrato incluidas a tal efecto. Ahora bien, como en otros ámbitos del Derecho Administrativo, quizá la solución no es tanto modificar la norma y reducir al máximo la discrecionalidad sino fortalecer mecanismos transversales de control, como la transparencia y la responsabilidad (¿para cuándo la aplicación del mecanismo de repetición por responsabilidad de autoridades y personal al servicio de la Administración que recoge la legislación administrativa?) lo cual llevaría a reducir los incentivos que conducen al modificado. El mayor de todos ellos es la sensación de inmunidad que perciben contratista y Administración. Un buen primer paso pasaría por superar la situación actual en la que los licitadores se han convertido de facto en únicos supervisores del proceso de contratación. Supervisores que, además, en pocas ocasiones consideran rentable (tanto económica como comercialmente) litigar las decisiones del contrato en cualquiera de sus fases: es caro, lento y complicado, y en la mayor parte de los casos el contrato está más que terminado. Tampoco parece sensato litigar contra uno de sus clientes más importantes: la Administración.
Todo ello facilita que el tándem contratista-Administración vea despejado el camino hacia el modificado, cuyo uso abusivo está poniendo al sistema contra las cuerdas. Ahora bien, y con esto concluyo, el debate jurídico debe afrontarse a través de realidades jurídicas. No sirve de nada empañarlo con acusaciones de corrupción generalizada o con la obsesiva recurrencia a la marca España, fruto quizá del momento en que vivimos. Los modificados han sido y son un problema no resuelto. Lo que ha ocurrido en Panamá no es excepcional. Lo singular del caso es que estamos ante una de las pocas ocasiones en que (inconscientemente, o quizá no) contratista y ente adjudicador han decidido solventar sus diferencias delante de todos. Aprovechémos y discutamos.

Gamonal: ¿Está el debate social (por fin) dando en la diana?

¿Qué es la política? El arte de decidir cuánto y cómo se ingresa (vía impuestos y deuda) y en qué y cómo se gasta lo que se ingresa. Aquí se centra a fin de cuentas el debate ideológico. Y, cuidado, la mayor parte de las veces lo más importante es el cómo que el cuánto y el qué. Pues bien, podría equivocarme, pero en Gamonal creo que se está produciendo, tal vez por primera vez, un levantamiento popular (instintivo) en torno al mal gobierno, que si se lleva bien puede marcar un antes y un después en la política española.
Hasta ahora el debate sobre el gasto era un debate “desde arriba” marcado por consignas ideológicas impartidas por (los intereses de) algunos partidos políticos o por grandes sindicatos presionados más por la protección de determinados intereses corporativos que por la defensa del bien común (por ejemplo, el problema de la educación en España  es más que una cuestión de enfoque que de coste). Sin embargo, en Gamonal los ciudadanos se han levantado, al parecer sin ser dirigidos por nadie, contra “el coste del mal gobierno”, la mala gestión pública y el “capitalismo de amiguetes” del que ya se habla sin pudor en todos los debates sesudos (Cfr. Fernandez-Villaverde y César Molinas). El cambio del gasto en guarderías, ambulancias, ayudas de comedor o inversión pública productiva…, por modificaciones estéticas caras y tal vez innecesarias, gastos en asesores políticos que poco o nada aportan, o (esperemos) por la apertura de embajadas autonómicas…, ha llegado a la calle. Si este debate se hubiera producido hace años tal vez Madrid no sería hoy la ciudad más endeudada de Europa ni Cataluña la comunidad autónoma más endeudada de España. Este es el debate que una sociedad democrática moderna y de calidad necesita… y no otros.
De hecho, la cuantificación de malgasto “perfectamente evitable” desde que comenzó la crisis podría llegar a entre 100.000 y 200.000 millones de euros, aunque la mayor parte de las veces se trata de partidas presupuestarias muy difíciles de controlar, donde habría que incluir el coste de la corrupción o de la contratación indebida. ¿Les parece que exagero? Veamos algunos datos sacados de fuentes públicas y medios de comunicación:
Aeropuertos sin suficiente demanda: 618 millones de euros
-Tranvías, sobrecoste de líneas de AVE, macro-estaciones, carreteras excesivamente costosas o sin viabilidad: 4979 millones de euros
-Obras y servicios innecesarios, redundantes, mal gestionados o de boato de Ayuntamientos: 3.429 millones de euros
-Obras y servicios innecesarios, redundantes, mal gestionados o de boato de Comunidades Autónomas: 2.743 millones de euros
-Obras y servicios innecesarios, redundantes, mal gestionados o de boato de la Administración del Estado: 2.918 millones de euros
-Coste de la responsabilidad patrimonial por malfuncionamiento de las administraciones públicas (no hay datos públicos, pues hay que sumar la que imponen los tribunales, pero se estima en más de 500 millones de euros anuales)
-Coste de otras medidas improvisadas o irracionales
-Plan E (dos fases): más de 50.000 millones de euros
-El déficit tarifario. España con el 2% del PIB mundial está pagando el 15% del total mundial de primas a energías renovables (que supone un agujero presupuestario de 7.000 millones de euros al año). A pesar de los precios exagerados y de que el sistema eléctrico tiene un exceso de capacidad del 30%, se ha producido un enorme déficit tarifario de 26.000 millones de deuda acumulada, ante la pasividad o la complicidad de diversos gobiernos
-Costes innecesarios de la contratación pública
No sólo se trata de que existan proyectos innecesarios o mal diseñados sino que el coste de su construcción se dispara respecto a lo que cuesta idéntica obra en otros países. Según un Informe del Tribunal de Cuentas Europeo, avalado por la Comisión Europea, España lidera el coste de construcción de 1000 m2 de carretera, con un coste medio de 500.000 euros, cuatro veces más que en Alemania.
Antes de sacar conclusiones apresuradas de estos datos, conviene precisar que dichos  gastos superfluos, redundantes o perfectamente evitables son responsabilidad de gobiernos liderados tanto por partidos de derecha como de izquierda. Además, en ocasiones se olvida que parte de los problemas que acucian a la Administración pública los comparte con organizaciones del sector privado de tamaño similar (bancos y grandes empresas) o que operan con clientes cautivos (si miramos bien, más de las que se piensa). Por ello, una alternativa real del modelo no pasa necesariamente solo por cambios normativos o la adopción de medidas innovadoras sino que se requiere asimismo un cambio cultural que no es ajeno al que requiere el país y que afectaría a políticos, gobernantes, directivos, funcionarios, pero también a empresarios, periodistas, agentes sociales y en general a toda la sociedad que, por ejemplo, da fácilmente por descontados graves errores a la hora de votar candidatos, que hace suyos determinados contra-valores, o que se vanagloria de sacar partido de los errores de funcionamiento de la propia Administración (por ejemplo, en materia de controles).
En todo caso, parece claro que hay que cambiar los modos de gobernar. Unos gobiernos central y autonómicos a los que gusta vivir en el exceso permanente (no sólo ideológico) y a los que cuesta situarse en el ámbito del sentido común (hasta el mejor de los sentidos es “común”) y el rigor económico, sin ser conscientes que este hecho es el que determina que la clase política haya alcanzado el tercer puesto entre los principales problemas del país según las recurrentes encuestas del CIS.
 

Otra forma de hacer políticas públicas: el sistema público norteamericano

En Estados Unidos desde hace más de 30 años se ha desarrollado una profesión denominada “policy analyst”. Básicamente los analistas de políticas públicas investigan los complejos problemas a los que se enfrenta la sociedad, recomiendan políticas públicas para hacerles frente y evalúan sus resultados. Trabajan tanto en la administración, como en el sector privado y, principalmente, en los denominados “think tanks”. El “Bureau of Labor Statistics” publicó hace unos años un buen resumen sobre esta consolidada profesión. Son cientos las universidades americanas que ofrecen programas de “policy analysis” y hay miles de profesionales dedicados a esta tarea. Básicamente dan un enfoque científico (o al menos todo lo científico que las ciencias sociales permiten) a las políticas públicas. Para ello usan análisis cualitativos, pero sobre todo cuantitativos, para analizar los problemas, las posibles soluciones, su coste-beneficio y la evaluación de su impacto.
Se preguntarán ustedes por qué les cuento esto. He trabajado durante 10 años en/para la administración española y poco había oído hablar del concepto de análisis de políticas públicas. Frente a ello, en el año y medio que llevo viviendo en Washington he descubierto que en EEUU el análisis de las políticas públicas es un elemento clave del sistema público.  ¿Por qué existe esta gran diferencia? Les cuento cuales son las razones más importantes.
El sistema público americano tiene, como todos los sistemas públicos, algunas miserias, entre las que destacaría la intromisión de los grandes agentes económicos en la cosa pública, la falta de equidad en muchas de sus actuaciones y la deficiencia de algunos servicios públicos esenciales como la sanidad. Pero no cabe duda que la cultura de la “acountability”, o rendición de cuentas, está infinitamente más extendida que en nuestro país. Y esa cultura es, en gran medida, la que ha promovido ese enfoque científico en la definición de las políticas. La sociedad americana es muy crítica con la gestión pública y exige justificaciones rigurosas de las políticas y evaluaciones de sus resultados. Aunque las políticas están en muchos casos condicionadas por razones ajenas a los intereses generales, las decisiones se analizan, se critican y se evalúan.  Y ese papel de Pepito Grillo lo juega, en primer lugar, la propia administración a través de la “Government Accountability Office” y el “Congressional Budget Office”.
Ustedes me dirán que aquí tenemos la IGAE, el tribunal de cuentas y demás. Pero no hay más que darse una vuelta por la página web de la US GAO para darse cuenta de que aquello es otra historia. Además, los grandes pensadores y analizadores de las políticas públicas no solo están en la administración sino también en los “think tank”. Eso tiene mucho sentido por 2 razones: la administración es en gran medida juez y parte y sus análisis no son todo lo imparciales que deberían (los “think tank” actúan como contrapoder)  y la administración muchas veces carece de las capacidades y de los perfiles requeridos para ese tipo de análisis. De eso se dieron cuenta hace mucho tiempo las democracias más avanzadas y promovieron con fuerza la creación de los “think tanks”. Aunque los “think tank” también pueden estar sesgados por sus afiliaciones y por sus patronos, su papel es fundamental en el análisis y evaluación de las políticas públicas. En general se considera que emiten informes y evaluaciones rigurosas, transparentes y contrastables. Además, hay tantos y de tantos colores que se pueden comparar informes y sacar conclusiones más que valiosas. En este proceso la academia también juega un papel importante por su neutralidad y por proporcionar métodos, herramientas y conocimientos que facilitan la investigación.
En España, por desgracia, los pocos “think tanks” que tenemos no pasan de ser extensiones de nuestros desacreditados partidos políticos (FAES o la extinta IDEAS) o herramientas pseudo-comerciales de los grandes grupos empresariales y bancarios que no cuentan entre sus prioridades el criticar abiertamente a su principal cliente/valedor. Miren el informe de referencia de los “think tanks” de la Universidad de Pensilvania o simplemente la página de wikipedia sobre el tema para darse cuenta de la situación de España, 55 “think tanks” frente a los 1.823 de EEUU.  Y no solo es la cantidad. El primer “think tank” español en el ranking global está en la posición 60 (FAES para más señas). De la academia española, ni hablo.
Y por último me quiero centrar en un punto que es fundamental para el desarrollo de esa nueva forma de hacer política científica y crítica: la existencia de datos transparentes y confiables con los que analizar las políticas públicas. Sin datos no se puede conocer, no se puede analizar, no se puede evaluar y no se puede mejorar. Y en España no hay datos y si los hay, no se conocen. Les invito a que visiten unas cuantas webs públicas americanas con infinidad de datos detalladísimos sobre educación, sanidad o empleo. Esto es solo una muestra porque hay decenas de sitios donde se publican datos de libre acceso y directamente explotables por paquetes estadísticos comerciales. Esos datos son el combustible que necesitan los “think tanks” y la academia para analizar las políticas públicas. Intenten buscar algo mínimamente parecido en España. Ni está, ni se le espera. Y sin eso, poco o nada podemos hacer. ¿Quién debería garantizar la existencia de esos datos? Principalmente la administración central que podría recopilar datos sobre educación, sanidad, empleo, innovación, etc. que nos permitiera analizar la eficiencia y la equidad de las políticas desarrolladas. Para aprender y para mejorar. Pero no, claro, ¿cómo va a osar nuestra acomplejada administración central pedir datos a nuestros celosos de lo suyo gobiernos autonómicos? Si es que las comparaciones son odiosas.
Pues en EEUU lo hacen. Miren por ejemplo lo que hizo el departamento de educación americano con una de sus actuaciones estrellas, “no child left behind”.  Básicamente establecer test estandarizados para evaluar el rendimiento de los diferentes sistemas educativos. Mientras, nuestro Ministerio de Educación se dedica a discutir si tenemos que incluir o no la educación para la ciudadanía o si la religión es computable. Asuntos ciertamente sustanciales para la mejora del sistema educativo. Al final, en España, para conseguir datos fiables y comparables de nuestro país tenemos que acudir a organismos internacionales como eurostat o la ocde (informe PISA por ejemplo).
Se nos hace la boca agua hablando de evaluaciones, de transparencia y de gobierno abierto cuando la administración española es extraordinariamente opaca y poco amiga de evaluar sus resultados. Yo me lo guiso, yo me lo como. Y como muestra, vean el informe 2012 de la Aeval. Mucha comunicación, mucha estrategia y mucha promoción pero poca evaluación. Resulta francamente sorprendente (por no decir tristísimo) que solo se hayan hecho ¡cuatro! evaluaciones en 2012 (como se pueden imaginar todas ellas de enorme relevancia). Todo lo demás son charlas, acuerdos, cursos y supongo que viajes. Un despropósito. Hay más consejeros que evaluaciones han hecho. ¿Cómo podemos mejorar si no tenemos ni idea de lo que funciona o no funciona?
Esperemos que poco a poco podamos cambiar esta situación y que en unos años el análisis riguroso de las políticas públicas en España sea una realidad. Fácil no va a ser, porque no se trata de profesionales o metodologías, sino sobre todo de un profundo y complejo cambio cultural en la que numerosos intereses creados irán a la contra.  Con tenacidad y empeño seguro que lo conseguimos.

Algunas reflexiones sobre el caso Sacyr

Hace unos días hemos tenido noticia del órdago de la empresa Sacyr, que se ha plantado reclamando un sobreprecio en relación a las obras que está realizando en el canal de Panamá. Resulta tremendamente llamativa por lo abrupto de la comunicación, por la envergadura de la obra y porque está ya ejecutada en un 70%. Por esas razones el comunicado ha tenido una  enorme repercusión mediática, centrándose el debate en la dicotomía “poyaque”-“tradición española contratación pública”  es decir, si nos encontramos en el caso de un reajuste de precio debido a que durante la ejecución de la obra al propietario de la misma se le ocurre una mejora en la misma no prevista (“pues ya que está usted aquí”) o de si más bien se trata de la técnica frecuente y lamentablemente utilizada en la contratación pública española consistente en hacer una oferta temeraria a la baja para superar a los competidores, confiando en que ya se recuperará el dinero con reajustes de precio durante la ejecución de la obra, previsiblemente en connivencia con los mandatarios públicos que han adjudicado la misma.
Aunque este tipo de contratos internacionales tienen sus propias características, quizá convendría recordar los fundamentos últimos iusprivatistas del contrato, a modo de reflexión. De lo que estamos hablando en el fondo  es de un contrato de arrendamiento de obra regulado en el 1588 y siguientes del Cc, en virtud del cual una persona se obliga a ejecutar una obra por precio determinado, ya sea proporcionando los materiales o no. Ese es el elemento definitivo, el precio determinado  que no se puede alterar. No obstante, es evidente que como la obra puede durar mucho tiempo, es posible que haya una importante variación de costes. Nuestro Código civil, en el art. 1593 establece que “el arquitecto o contratista que se encarga por un ajuste alzado de la construcción de un edificio u otra obra en vista de un plano convenido por el propietario del suelo, no puede pedir aumento de precio aunque se haya aumentado el de los jornales o materiales; pero podrá hacerlo cuando se haya hecho algún cambio en el plano que produzcan aumento de obra, siempre que hubiese dado su autorización el propietario”.  En definitiva, estamos ante el tradicional principio de nuestra contratación (pública y privada) según el cual el contrato se ejecuta “a riesgo y ventura” del contratista de forma que los riesgos de la ejecución del proyecto corren en principio de su cuenta, sin perjuicio, por supuesto de los casos de dificultad extraordinaria o imposibilidad sobrevenida de la prestación, o cualquier otra circunstancia excepcional que pueda concurrir y que normalmente estará prevista, máxime en un proyecto de esta envergadura .
No sabemos cuales son las normas que se aplican en este caso, ni lo que ha sucedido exactamente, aunque algo debía  barruntarse cuando algunas voces ya señalaban el peligro de que pasara algo parecido hace algunos meses  (Juan Ballester, en el Diario de Tarragona) o hasta hace algunos años (Alberto Artero en el Confidencial)  Por otro lado, la situación de la propia empresa constructora y las características de su anterior Presidente, Luis del Rivero, dan lugar inevitablemente a especulaciones dadas sus  dificultades financieras tras la explosión de la burbuja inmobiliaria y sus vinculaciones con los partidos políticos,  particularmente con el PSOE en la época de Rodriguez Zapatero,  tal y como se ha denunciado en diversos medios. En fin, un cóctel explosivo.
En definitiva ¿Estamos ante un nuevo caso de capitalismo castizo, leáse connivencia entre empresa pública constructora privada y Poder político? Cada uno puede formarse su opinión, pero aquí nos centraremos en el aval (o garantía) prestada por CESCE que respaldó  al Consorcio del que forma parte  Sacyr facilitando a su fiador, la aseguradora Zurich,  un contraaval o garantía de 150 millones de euros, en contra del criterio mantenido por los servicios técnicos y saltándose el procedimiento administrativo. CESCE es una empresa pública dado que la mayoría de su capital es del Estado (50,25%) aunque tiene también participación de bancos (45,85%) y compañías privadas de seguros españolas (3,9%). Fue creada nada menos que en 1970 para gestionar el Seguro de Crédito a la Exportación por cuenta del Estado y proporcionar una herramienta de financiación de la expansión internacional de las empresas españolas.  Por lo que se ve,  también se ha convertido en un instrumento muy oportuno al servicio de las empresas cercanas a los partidos políticos. Según su propia web, los servicios que ofrece esta empresa son el Seguro por Cuenta Propia en que se presta un servicio integral de asesoramiento en la gestión del riesgo comercial mediante soluciones de crédito y de caución, aseguramiento frente al riesgo de impago por ventas de productos y servicios, garantía de responsabilidades económicas por incumplimiento de obligaciones garantizadas y la gestión de la Cuenta del Estado o gestión de la cobertura por cuenta del Estado español de los riesgos comerciales, políticos y extraordinarios asociados a la internacionalización de las empresas españolas.  En esta última línea se encuadra la garantía o contraaval prestado al fiador del Consorcio GUPC (Grupo Unidos por el Canal) del que forma parte  Sacyr (el denominado seguro a fiadores por riesgo de ejecución de fianzas). Sin esta fianza, no se podía acudir a la licitación, a la que por cierto acudían también otras empresas españolas.
Pues bien, parece que CESCE –cuyo Presidente  se nombra por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía- ha realizado una operación inusual saltándose los procedimientos previstos para ello , o por lo menos eso es lo que dice el Tribunal de Cuentas en su informe sobre el tema que pueden consultar aquí,  básicamente en las pags. 26 a 28. Informe que por supuesto llega con unos años de retraso, como es costumbre en este órgano de fiscalización y control que tan poco fiscaliza y controla. No parece que estemos ante una simple irregularidad administrativa, como opina David Taguas, ex director de la Oficina Económica del Gobierno de Rodriguez Zapatero cuando afirma que “el aval de la obra lo aportó el grupo asegurador ZURICH y el Estado español participó en el contra aval en la misma proporción que lo hizo el ‘Cesce italiano’; es una operación completamente normal, otra cosa es que luego hubiera alguna irregularidad administrativa”. Por su parte, la Ministra Ana Pastor que se ha apresurado a viajar a Panamá a mediar en el conflicto señala simplemente que esas irregularidades administrativas deberán discutirse en el Parlamento.
En resumen, aunque el lenguaje es muy técnico, la conclusión de la lectura del informe del Tribunal de Cuentas es sencillamente la siguiente: CESCE se saltó la normativa vigente en cuanto a los procedimientos previstos  para otorgar el contraaval al Grupo Zurich, fiador del  GUPC . El fiador. como es habitual en estas operaciones,  exigía una garantía para prestar su fianza, y por razones que desconocemos, esta garantía no la aportan las empresas del propio Consorcio sino CESCE. CESCE puede hacer este tipo de operaciones, sí, pero no de cualquier manera, sino siguiendo unos procedimientos que permiten comprobar que se otorga la garantía de acuerdo con la normativa vigente y que CESCE no asuma riesgos que no debe.   En particular, la Comisión que decidió conceder la garantía no tenía competencias para hacerlo. Es decir, en este caso, el procedimiento no se respeta. ¿Simples irregularidades administrativas sin importancia? Hombre, en último término nombrar a un sobrino para un cargo público sin procedimiento previo de selección o adjudicar un contrato a dedo también puede decirse que también lo son. Lo que es importante destacar es que los procedimientos administrativos son un medio para conseguir un fin. Si te los saltas, ya no puedes estar seguro de nada. ¿Hubiera conseguido otra empresa u otro consorcio esta garantía también de no tratarse de SACYR y Luis del Rivero? Pues lo cierto es que este tipo de garantías no se da todos los días y que había más empresas españolas que licitaban en el mismo concurso y cuyas ofertas económicas eran bastante más “ortodoxas” por así decirlo . Saquen ustedes sus conclusiones.
Lo que es indudable es que el Estado español a través de CESCE está ahora mismo asumiendo unos riesgos por dicho contraaval o garantía prestado al fiador que, si se hubieran respetado las reglas del juego, a lo mejor no hubiera podido asumir, al menos en la forma en que lo hizo. Sí, es verdad que según los acuerdos (privados) alcanzados el Consorcio y SACYR tendrían que responder ante CESCE del pago de la prima y del importe de la indemnización que pague CESCE si al final se ejecuta la garantía, pero de aquí a entonces pueden pasar muchas cosas.  Tampoco les extrañará a estas alturas saber que la Comisión de Riesgos por cuenta del Estado que es la que tomó la decisión está integrada por el Presidente de CESCE, los Vocales nombrados en representación del Estado y un solo vocal en representación de las entidades privadas.
Todo esto por no hablar del modelo un tanto curioso que permite que el Estado contraavale en casos como el que nos ocupa. No cabe duda de que si Sacyr obtiene beneficios éstos serán privados, pero si la cosa pinta mal, resulta que es el Estado el que puede terminar pagando, es decir, todos los españoles. Bueno, es un poco más complejo técnica y formalmente en el caso de Sacyr, pero digamos que al final es lo que puede pasar si las cosas se tuercen. En definitiva, parece que el ciudadano tiene que soportar que el Estado ayude de diversas maneras a empresas y entidades financieras “afines” o “estratégicas”  sin tener muy en cuenta los criterios técnicos habituales para autorizar este tipo de operaciones, cuyos beneficios –de existir- serán privados pero cuyas pérdidas se convierten en públicas sin ningún problema como por arte de birlibirloque…o de contraaval. Lo que está claro es que al ciudadano desahuciado… a ese no le rescata ni avala nadie aunque es el que paga con sus impuestos todos estas aventuras.
Dicho esto, sin duda conseguir la ampliación de la obra del canal de Panamá, es todo un logro y un auténtico reto, mérito de las empresas adjudicatarias, pero quizá tan magna obra habría requerido una empresa más solvente financieramente por si acaso. En fin, ya veremos cómo se resuelve el problema y quién tiene razón al final.  Por ahora el culebrón sigue y la famosa  “marca España” se ha visto dañada una vez más, lo que no es bueno en los tiempos que corren, sobre todo porque muchas empresas españolas  pueden injustamente padecer las consecuencias.