El recorte del gasto público y la hora de la verdad

Parece que las cosas se están poniendo feas ante la necesidad de que todas las Administraciones públicas realicen recortes en sus presupuestos porque ya no existe más margen de maniobra en Bruselas. Y esto va a resultar especialmente ilustrador en las CC. AA.  a quienes se les pide y exige el cumplimiento de un techo de déficit (cifrado, por ahora, en el 1,5 %) para lo cual tendrán que elegir entre recortar los servicios sociales (educación y sanidad) o recortar sus gastos en aparato político, burocrático y propagandístico. Este es el dilema real  que tienen ahora todas las Comunidades Autónomas prescindiendo de mensajes demagógicos, porque así vamos a entenderlo los ciudadanos. No caben ya posicionamientos ambiguos ni recurrir al “y tú más” al que pretenden tenernos acostumbrados, porque la cosa va en serio y habrá que poner todas las cartas sobre  el tapete.  Mira tú por donde esta catastrófica situación en la que vivimos va a tener un lado positivo si todas las CC.AA. nos desvelan en qué demonios se están gastando realmente los dineros públicos (que son de todos y no de ellos y sus amigos).

Aunque ignoro cuál es el nivel real de fiscalización de los caudales públicos (los diferentes Tribunales de Cuentas cuentan más bien poco) resulta claro que es muy deficiente ya que, de otro modo, no se entendería que nos enteremos de muchas cosas por los medios de comunicación. Y no me refiero solo a los asuntos turbios en el manejo de los  fondos públicos -eso ya es cuestión de los Juzgados y Tribunales penales- sino a la desfachatez y a la ligereza con la que se han venido utilizando estos fondos en varios escenarios (se me ocurren al menos cuatro). El primero de estos escenarios es el de la inversión, porque parece existir una notable confusión entre lo que realmente son gastos de inversión (que producen rentabilidad) y los gastos de consumo inútiles, como puedan ser las estaciones o aeropuertos sin pasajeros y otras muchas cosas similares. El segundo escenario, no menos importante que el anterior, es el del endeudamiento real (sin trampas contables) de todo lo que se debe a las empresas; esto es la denominada “deuda comercial” que ha de ser pagada cuanto antes so capa de colapsar todo el sistema económico. El tercer escenario, se correspondería con los gastos corrientes en donde quedaría encuadrada la estructura de las propias Administraciones públicas y las miles de empresas públicas absurdas que pululan por toda nuestra geografía y que carecen de cualquier clase de utilidad económica o social. Finalmente, quedan los gastos en servicios esenciales (educación, sanidad o seguridad ciudadana) que reportan utilidad social y contribuyen, en muy buena parte, a eso que llamamos Estado del Bienestar.

Todos estos posibles escenarios del gasto público se corresponden -más o menos- con los diferentes Capítulos de los Presupuestos públicos aunque se encuentran descritos de forma bastante más asequible para el común de los mortales que en la legislación presupuestaria (tanto la del Estado como la de las diferentes Comunidades Autónomas). En esencia, vienen a representar las dos grandes partidas del destino de los dineros públicos: la que se atribuye a inversiones (con rentabilidad económica o social) y la que se destina al mero gasto de mantenimiento. A ello se le ha agregado -por la importancia que representa en  la actualidad- un escenario específico para el pago de la “deuda comercial” pendiente, bajo la hipótesis de que se trata de un pago absolutamente indispensable para evitar más paro. Por tanto, y teniendo en cuenta esto último, así como que el primer escenario (el de la inversión) quedará reducido al máximo, al menos hasta finales de 2013, parece que los recortes habrán de orientarse hacia los escenarios tres y cuatro porque no restan otras alternativas.

Quede claro, no obstante, que nada es gratis y que tiene que ser pagado bien a través de los usuarios (es el caso de los peajes en autopistas o los servicios prestados contra remuneración, como el suministro de agua o los trasportes), bien a través de los impuestos como sucede con la sanidad la educación o la seguridad ciudadana. Este dato -aunque se encuentra relacionado con los ingresos-  resulta sumamente importante porque existe una excesiva carga de demagogia en torno a la supuesta “gratuidad” de los servicios sociales -que no es tal- así como a los estándares de calidad que deben tener. Ahora no quiero entrar en ese debate (aunque sí lo haré en otra ocasión) pero me gustaría adelantar que no guarda, necesariamente, relación directa con el incremento o disminución del gasto público sino con la gestión eficiente del mismo. El hecho de que estos servicios sociales sean prestados directamente por las Administraciones públicas no debe ser vinculado -como relación de causa a efecto- ni con su coste ni con su calidad; pero, como ya he dicho, eso es otra historia …

Ahora sucede que las CC.AA. tienen que asumir recortes en sus presupuestos (tanto mayores cuanto mayor sea su déficit) y se les va a ver el plumero, porque antes de meter la tijera en el coste de los servicios sociales o incrementar sus tributos van a tener que justificar la imposibilidad de “adelgazar” sus propias estructuras. Será la pugna entre los escenarios descritos como tres y cuatro (o sea, gastos corrientes versus servicios sociales) la que obligará a justificar hasta el último céntimo que se utilice en gasto corriente. O sea, que embajadas, subvenciones para la cuida de hipopótamos, cargos públicos de confianza, amigos y demás, o colegios y  hospitales. De otro modo, será muy difícil explicar a los ciudadanos por qué que el bienestar de unos pocos se hace a costa del bienestar de todos, salvo que el posible ahorro en la  prestación de  servicios sociales se deba a una mejor gestión de los mismos. Claro que, en cualquier caso, hará falta que las cuentas de las Administraciones públicas dejen de ser opacas para evitar que no se produzcan chanchullos en lugar de pretender taparlos cuando salen a la luz.


El descarrilamiento del déficit en 2011: la culpa fue del chá, chá, chá

91.344 millones de euros, o lo que es lo mismo, un 8,51% del PIB. Este es el déficit del conjunto de administraciones públicas a cierre de 2011, según el avance de ejecución presupuestaria que presentó el ministro Montoro el pasado lunes 27. Después de reponernos de la sorpresa (del propio anuncio y de la cifra en cuestión), vamos a analizar los datos publicados por el Ministro.

Lo primero evidente es que la profecía de la ministra Salgado no se ha hecho real y España no ha cumplido con el objetivo de déficit para 2011. Tampoco la primera estimación oficial del nuevo Gobierno, que situó el déficit en el 8 / 8,2%, lo que suscitó algunas dudas desde Bruselas sobre la veracidad del dato y un posible “inflamiento” negado hasta la saciedad por el Ejecutivo de Rajoy. Al final la cifra en cuestión parece todavía peor si cabe, un 8,51%. El mayor peso sobre el déficit lo tiene la Administración Central con un 60% (de los 91.344 millones), seguido de las CCAA con un 35%, los entes locales con un 4% y la Seguridad Social con un 1%.

En prensa se han publicado numerosos artículos y en casi todos se destaca el incumplimiento de las CCAA. En el blog se ha escrito en numerosas ocasiones sobre la sostenibilidad económica de nuestro modelo autonómico (ver por ejemplo este post de Juan Luis Redondo o este otro de Alberto Gil). En este caso que nos ocupa del déficit autonómico incontrolado, hay que analizar varios aspectos. Para empezar, a diferencia de las Administraciones Central y Local, la Autonómica no ha mejorado su déficit en 2011, que se sitúa en un 2,94% del PIB, al igual que en 2010. Además de no mejorar, destaca el nivel de incumplimiento sobre el objetivo fijado para 2011, que recordemos que era del 1,3%. Solo Madrid ha cumplido con el objetivo y eso que sus cuentas han empeorado con respecto a 2010. Otras CCAA han mejorado su situación con respecto a 2010 pero no han podido cumplir con el objetivo (sería el caso de Navarra, La Rioja por ejemplo). La situación más preocupante la encontramos en aquellas Comunidades que empeoran en 2011 y además se alejan del objetivo del déficit, siendo Castilla La Mancha el caso más significativo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¿Recuerdan que hace unos meses publicamos un post sobre los planes de las diferentes CCAA para atajar el déficit autonómico? Allí decíamos que ojo con el papel, que lo aguanta todo… y al final todas las CCAA (menos una) han incumplido el objetivo del déficit (y sobre el papel todas cumplían).

La Vicepresidenta del Gobierno ha aportado nuevos datos en su comparencia en el Senado un día después del anuncio del Sr Montoro. Para completar la foto, cifra la deuda de empresas, fundaciones y entes públicos en 60.000 millones de euros, es decir, un 5,6% del PIB. Cuidado porque la deuda de estos entes periféricos no se consolida en los presupuestos de las diferentes administraciones a las que pertenecen, por lo que los intereses y vencimiento de esa deuda “oculta” aflorará en los próximos ejercicios (este aspecto también lo abordamos en otro post).

El Ministro Luis de Guindos ha afirmado desde Nueva York que la desviación del déficit de 2011 (8,51% vs 6%) es “significativa” (lo que vienen siendo 2,51 puntos porcentuales) y pone de relieve que el año pasado no se hizo “lo que se tenía que hacer”. Podríamos profundizar en la responsabilidad del Gobierno de Zapatero, ya que la administración central es la primera que ha incumplido del objetivo del déficit y además no ha sido capaz de implantar mecanismos de control y corrección del desbocado déficit autonómico. Y también en la de los responsables autonómicos que no han sido capaces de sanear las cuentas de sus administraciones regionales. Pero como no hemos escuchado ninguna declaración relacionada con este espinoso tema de la “culpabilidad”, digamos como la canción de Gabinete Caligari, que la culpa fue del cha cha chá y miremos hacia delante para ver cómo se puede reconducir esta situación que algunos califican de emergencia nacional.

Pero el futuro pinta negro porque los datos se miren por donde se miren asustan. Al parecer el adelanto de la cifra del déficit por parte del Ministro Montoro pretendía ayudar a que Bruselas abra la puerta de una vez a la renegociación del objetivo para este año 2012. La respuesta de Bruselas no se ha hecho esperar: hasta que no se conozcan todos los ajustes de 2012 no se tomará una decisión al respecto.

Mientras tanto algunos responsables políticos han realizado diferentes declaraciones de diverso calado. Algunas de ellas significativas, como las del presidente de Cantabria: “Vamos desnudos. No hay un euro”. Otras polémicas, como las de los gobiernos andaluz y riojano, que discrepan de las cifras del déficit de sus correspondientes Comunidades presentadas por Montoro. Este baile de cifras no ayuda a que desde Bruselas no tengan dudas sobre la cifra del déficit publicado. Pero claro, parece más fácil discutir sobre las cifras que entonar el clásico y olvidado “mea culpa”. Se avecinan nuevos nubarrones en el horizonte.

Secesiones a la carta. El caso de Quebec.

Parece que es evidente el incremento del deseo secesionista en Cataluña y País vasco, que también encuentra cada vez más acogida en el resto de España, donde muchos piensan con buenas razones si merece la pena seguir juntos con quienes no quieren, o exigen condiciones especiales y de privilegio para ello.

 

Es cierto que ese “secesionismo español” en una creciente opinión pública es algo aún absolutamente tabú en nuestra clase política nacional. Pero no por hacer como que no existen los problemas éstos desaparecen. De hecho, su torpe tratamiento del problema territorial durante las últimas décadas, que ya comentamos en este post está en la base de ese exponencial crecimiento del secesionismo, y ha contribuido de forma notable a nuestra gravísima crisis económica con la hipertrofia autonómica generada.

 

Con todo, los principales perjudicados han sido, siguen siendo, y lo serán aún más si la deriva continúa, los habitantes no secesionistas de esos territorios, cuyas opiniones y sentimientos han venido siendo, de forma más o menos sutil, reprimidos, rebajados a “incorrectos”, o incluso en el caso vasco perseguidos con violencia.

 

Creo que en España ese problema se ha abordado en general en una forma muy dogmática por ambas partes, tanto nacionalistas como unionistas. Si los nacionalistas desplegaban el estandarte de su autoproclamado como intocable “derecho a decidir”, de su “identidad como pueblo”, y de su correlativo derecho de, los unionistas demasiadas veces han contestado de forma tosca, simplemente alegando el principio constitucional de indisoluble unidad, y la correspondiente ilegalidad de tales pretensiones. La Constitución, por tanto, se ha querido utilizar como argumento y como valladar, como si fuera un muro intocable, cuando no es esa su función. Las leyes, constituciones incluidas, no son sino un mero instrumento de regulación de la convivencia. Y, por tanto, deben ser tan flexibles y adaptables como los problemas que surjan, cambiantes a lo largo de la Historia, lo vayan exigiendo.

 

Un vistazo a otras experiencias de tratamientos de problemas territoriales en el mundo puede darnos lecciones de cómo abordarlos política y jurídicamente de otra forma para que no se vayan pudriendo con el peligro de llegar a ser explosivos. Frente a nuestro “estilo dogmático”, a mí, particularmente, me gusta mucho más el enfoque pragmático anglosajón. El caso canadiense de Quebec es, en este sentido, paradigmático.

 

La provincia canadiense de Quebec es la única de mayoría francófona en un país mayoritariamente anglófono. Y esa población de habla francesa se ha sentido tradicionalmente discriminada respecto de la mayoría. En los años sesenta surge un fuerte movimiento nacionalista, agrupado en torno al Partido Quebecois, que no oculta su deseo de convocar un referéndum para la secesión pacífica de la provincia. Este partido alcanza el poder provincial en 1976 y en 1980 organiza un primer referéndum en el que se solicita a los ciudadanos quebequeses autorización para negociar, no una independencia pura, sino una fórmula más ambigua de soberanía-asociación. Y es que lo mismo que pasa aquí y en Escocia, al final los secesionistas no lo son tanto. La propuesta, sin embargo, fue rechazada por casi el 60% de los votantes.

 

Pero el mismo partido, de nuevo en el poder después de unos años, convoca un nuevo referéndum en 1995, en el que también planteaba otra fórmula de soberanía, pero de la forma complicada y difusa que puede verse aquí. Aunque también el voto fue negativo, esta vez lo fue por un escasísimo margen de décimas. El futuro, por lo tanto, parecía entonces bastante oscuro para los partidarios de un Canadá unido, ante la eventualidad de un futuro tercer referendum.

 

El Gobierno Federal canadiense decidió entonces acudir en consulta al Tribunal Supremo, que en ese país, como en muchas otras democracias maduras, tiene funciones de interpretación de la Constitución sin necesidad de un tribunal constitucionales diferenciado. La solicitud se refería a que el TS aclarara tanto las condiciones de un posible tercer referéndum como las de un eventual proceso de secesión. Y TS emitió su famoso dictamen de 1998, que puede resumirse en los siguientes puntos:

 

-Recoge la doctrina internacional clásica respecto al derecho de autodeterminación, que legitima una declaración unilateral de independencia en casos perfectamente tasados, alejados todos ellos del quebequés (y, podemos añadir, de nuestras propias regiones). Atributos particulares de un grupo de ciudadanos , como la lengua, la cultura o la religión, no atribuyen un derecho unilateral a la secesión en un Estado democrático.

 

-Sin embargo, por aplicación de los principios constitucionales, si el Gobierno de Quebec, en un nuevo proyecto por su independencia, somete a referéndum de su población una pregunta clara (requisito no cumplido en los dos referéndums anteriores), a la que respondiera favorablemente una clara mayoría de quebequeses, existiría una obligación constitucional de negociar las reformas legales que permitieran abrir ese camino. Hay medios que un Estado democrático no debe emplear para retener contra su voluntad a una determinada población concentrada en una parte de su territorio.

 

-En todo caso, ese resultado debería conseguirse a través de un proceso de negociación basado en la buena fe y el respeto a la democracia y al Estado de derecho. Y tal negociación, tendría que comprender cuestiones sumamente difíciles y complejas. Entre otras, una posible nueva definición de las fronteras. En el caso de que poblaciones concentradas territorialmente en Quebec solicitaran claramente seguir formando parte de Canadá, debería preverse la divisibilidad del territorio quebequés con el mismo espíritu de apertura con el que se aceptaba la divisibilidad del territorio canadiense. Aquí no puede uno dejar de pensar, por ejemplo, en la provincia de Álava, o de ciertas zonas de Vizcaya o incluso de Guipúzcoa.

 

Recogiendo estas conclusiones, el Parlamento de Canadá aprobó el 29 de junio de 2000 la llamada “Ley sobre la Claridad”, que convierte a Canadá en el primer gran Estado democrático que admite expresamente por ley la posibilidad de su propia divisibilidad. La Ley precisa las circunstancias en las que el gobierno de Canadá podría entablar una negociación sobre la secesión de una de las provincias. Y prohíbe entablarla a menos que la Cámara de los Comunes haya comprobado que la pregunta del referéndum aborda claramente la cuestión de la secesión.

 

No valdrían por tanto ambigüedades como la fórmula de soberanía-asociación, frecuentemente encubridora de un buscado estatuto de privilegio, y a las que tan aficionados son nacionalistas como los escoceses y los nuestros. Frente a esa pretensión de determinar unilateralmente y a su conveniencia su estatus, se les dice: “Si quiere usted asociarse, primero independícese usted, y luego ya veremos si nos asociamos o no y cómo”.

 

La Ley sobre la Claridad también precisa qué elementos deben figurar necesariamente en la agenda de negociación: repartición de activo y pasivo, modificaciones de la frontera del territorio que se separa y la protección de los intereses de las minorías, entre otros.

 

¿Qué efectos ha tenido esta actuación legislativa en el viejo problema territorial Canadiense? Nos lo contó el político francófono canadiense Stéphane Dion : “En el caso de Canadá este ejercicio de clarificación ha tenido un efecto beneficioso para la unidad nacional. Precisamente, si hay una conclusión que puede extraerse, de manera rotunda, encuesta tras encuesta, es que en respuesta a una pregunta clara, los quebequeses eligen un Canadá unido. La gran mayoría de los quebequeses desean seguir siendo canadienses y no quieren romper los vínculos de lealtad que los unen a sus conciudadanos de las otras regiones de Canadá. No desean que se les obligue a escoger entre su identidad quebequesa y su identidad canadiense. Rechazan las definiciones exclusivas de los términos “pueblo” o “nación”, y desean pertenecer al mismo tiempo al pueblo quebequés y al pueblo canadiense, en este mundo global en el que el cúmulo de identidades constituirá más que nunca una ventaja para abrirse a los demás”.

 

De hecho, ni se ha intentado el tercer referéndum, ni la negociación de contrapartidas por quedarse está ya en las agendas políticas. ¿No podríamos aprender nosotros algunas lecciones?

Reducción del sector público autonómico: donde dije digo, digo Diego

En la reciente reunión celebrada del Consejo de Política Fiscal y Financiera, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, trasladó a las Comunidades Autónomas la imperiosa necesidad de reducir el déficit público y racionalizar el gasto de todas las administraciones. Como parte del proceso de redimensionamiento del sector público que el Gobierno quiere impulsar, se encuentra la eliminación de empresas y organismos públicos autonómicos.

 En diferentes medios se apunta que el Gobierno quiere suprimir cerca de 450 entes. De hecho, alcanzar esa cifra supondría cumplir el acuerdo que las CCAA suscribieron con la Sra Salgado en marzo de 2010 en una reunión del citado Consejo de Política Fiscal y Financiera.

 En esa reunión de 2010, se acordó reducir el tamaño del sector público autonómico en 514 entes, sin tener en cuenta el País Vasco. La Riojano incluyó ningún ente para su eliminación y Cantabria acordó incrementar en una unidad su sector público, por lo tanto recayó en las 14 Comunidades restantes la tarea de la supresión de los 514 entes autonómicos. En un informe publicado por el Ministerio que dirige el Sr Montoro se detalla el grado de cumplimiento (o incumplimiento según se mire) de cada Comunidad Autónoma. En la siguiente tabla, que hemos elaborado a partir del citado informe, se refleja el avance del proceso de reducción del sector público iniciado por cada Comunidad Autónoma según lo acordado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (para ello se compara la situación a 1 de julio de 2011 con la de julio de 2010).

A nivel global, solo se han suprimido 69 de los 514 entes previstos lo que supone un grado de cumplimiento del 13,4%. Porcentaje escaso teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y la relevancia de la tarea que hay acometer. Si analizamos el nivel de cumplimiento por Comunidad Autónoma, solo tres tienen un grado de cumplimiento superior al 50%: Comunidad Valenciana (69%), Extremadura (58%) y Castilla La Mancha (52%). Destacan en el otro extremo otras CCAA que, lejos de cumplir con la reducción pactada, han incrementado el tamaño de su sector público: Castilla y León, Aragón y Canarias. Y finalmente el grueso de las CCAA con niveles de cumplimiento de la reducción pactada realmente bajos: Cataluña (3%), Andalucía (4,5%), Galicia (6,5%)…

 Vamos que donde “dije digo, digo Diego” y si la responsabilidad de redimensionar el sector público autonómico recae exclusivamente sobre el propio interesado vemos lo que pasa (por mucho que se haya alcanzado un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera). Está claro que queda mucho camino por recorrer y parece que el Gobierno va a perseguir que se llegue al final de la reducción pactada en su momento.

 No obstante, llegados a este punto, cabe preguntarse si la cifra de reducción de entes sigue siendo válida casi dos años después y con una crisis que no ha tocado fondo. Surgen dudas razonables al respecto por dos motivos principales. El primer motivo es que la situación se ha agravado desde 2010, con varias Comunidades Autónomas incumpliendo el objetivo de déficit lo que provoca la necesidad de revisar el alcance del ajuste en esas CCAA. Bastaría citar como ejemplo la Comunidad Valenciana, que nada más empezar el 2012 ha anunciado un ajuste adicional de 1.000 millones de euros para atajar el déficit, que contempla una mayor racionalización del sector público. En concreto, la Generalitat reducirá 46 empresas públicas a 6 entes. Es decir, que van a suprimir en 2012 40 entidades cuando en el acuerdo de 2010 se comprometieron solo a eliminar 13.

 El segundo motivo es “la cocina” del acuerdo alcanzado en 2010. ¿Cómo se llegó a la cifra de reducción de 514 entes?. ¿Preguntando a cada interesado, es decir a cada Comunidad Autónoma y recogiendo la cifra que cada uno aportaba?. Desde luego si analizamos los entes que tienen que reducir cada una de las 14 CCAA eso parece. Las dos Comunidades que tienen un sector público más abultado son Cataluña y Andalucía, seguidas a cierta distancia de Madrid, Baleares y Comunidad Valenciana. Pues bien, según las cifras del acuerdo alcanzado, Cataluña tenía que reducir su sector público en un 15%, Andalucía un 29%, Madrid un 14%, Baleares un 53% y Valencia solo un 8%. En otras Comunidades que tienen un sector público de menor tamaño también observamos grandes diferencias. Contrasta la reducción de Castilla La Mancha (56%) y Extremadura (16%) frente a la de Asturias (1%) o Castilla y León (2%) que apenas suprimen entidades públicas. Claramente el acuerdo de reducción de entes que se alcanzó no guarda ningún tipo de relación con el tamaño del sector público de cada Comunidad Autónoma (el tamaño del sector no debería ser el único factor a tener en cuenta pero una mínima relación podría esperarse).

 En cualquier caso, ya demos por buena o por insuficiente la cifra de entes autonómicos que habría eliminar (los famosos 450 entes que se han publicado en diferentes medios de comunicación), dura tarea la que tiene el Sr Montoro por delante, porque está en juego la economía del país y el dinero de todos los españoles, porque los incumplimientos de algunas Comunidades los pagamos todos.

 El Ministro de Hacienda y AAPP ha asegurado que el Gobierno va a respetar la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas pero que va a sancionar a las que incumplan el objetivo de déficit. Veremos qué mecanismo establece y si se cumple. No será la primera vez ni la última que se habilita un régimen sancionador que luego no se aplica… Esperemos que en la cuestión que nos ocupa no suceda, por el bien de nuestra economía y el de nuestros bolsillos.

Los entes públicos autonómicos: ¿ajenos a la crisis?

En un reciente post, a raíz de las declaraciones realizadas por el nuevo Presidente del Gobierno en su discurso de investidura, analizamos el presente y futuro del proceso de redimensionamiento del sector público en la Administración General del Estado. Adelantamos en esa ocasión que un análisis detallado de la situación a nivel autonómico y local requeriría por lo menos un post específico.

Examinamos ahora el sector público autonómico y empezamos por una cifra: 2.357, ni más ni menos. Ese es el número de entes públicos autonómicos (sin incluir el País Vasco) a 1 de julio de 2011, según la información disponible en la página web del recién desaparecido Ministerio de Economía y Hacienda.

Si analizamos los datos del inventario del sector público autonómico que publica el Ministerio, lo primero que llama la atención es que la crisis ha llegado tarde a este sector. Solo en el primer semestre de 2011 ha tenido lugar una leve reducción del número de entes públicos autonómicos (31 entes se han suprimido en los 6 primeros meses del año, lo que supone un descenso del 1,3%). Sin embargo, si comparamos la situación a 1 de enero de 2011 con la del mismo periodo de 2009, observamos un incremento del 23% en el número de entes autonómicos. Es decir, en dos años de grave crisis económica (2009 y 2010), el sector público de nuestras autonomías ha seguido aumentando de “talla” mientras que a nivel de la AGE se reducía un 5%.

 

 

 

 

 

 

Como se puede observar, el sector público autonómico está formado principalmente por sociedades mercantiles (656), consorcios (644) y fundaciones (562). En el primer semestre de 2011 el peso de estos entes sobre el total del sector público autonómico era del 79%, mientras que en la AGE su peso es del 56% (con datos provisionales a 1 de diciembre de 2011). Además en dos años de plena crisis (2009 y 2010) las fundaciones autonómicas aumentaron un 48%, las sociedades mercantiles un 31%, los consorcios un 13%… De los tres tipos de entes mayoritarios, el más “típicamente autonómico” es el consorcio, ya que tiene un peso del 27% mientras que en la AGE su peso tan solo es del 5%. De hecho, hay varias Comunidades (Cataluña, Andalucía, Baleares, Madrid, Murcia) que tienen más consorcios que el conjunto de la AGE. También nos encontramos Comunidades (Cataluña, Andalucía, Galicia) que tienen más fundaciones públicas que la AGE en su totalidad.

¿Qué “propiedades” tienen estos tres tipos de entidades para que crezcan al ritmo en que lo hacen en nuestras autonomías incluso en plena crisis económica?. En mi opinión, fundamentalmente dos:

1) Generan empleo. Las sociedades mercantiles, fundaciones, consorcios, etc generan oportunidades laborales en un entorno donde el empleo se está destruyendo masivamente en el sector privado. Un oasis en el desierto del mercado laboral. Esta virtud se puede convertir en problema si el ente público no tiene una finalidad y un ámbito de actuación claro y justificado, ya que estaríamos ante un modelo difícilmente sostenible y mucho menos en los tiempos que corren (de hecho en los seis primeros meses de 2011 han desaparecido 23 sociedades mercantiles autonómicas). Otro problema adicional surge cuando en el oasis solo se permite la entrada a personas afines al partido político de turno o al equipo de gobierno autonómico (lo que limita las oportunidades laborales a unos pocos privilegiados).

2) Son un instrumento para aumentar los niveles de endeudamiento autonómicos. Las cuentas de resultados de las sociedades mercantiles y las fundaciones no consolidan con los presupuestos autonómicos, lo que permite temporalmente a algunas autonomías superar sus límites de endeudamiento (temporalmente porque antes o después la Comunidad tiene que hacer frente a las obligaciones originadas por la deuda de los entes públicos).

El caso es que “por h o por b” el sector público autonómico ha resistido a la crisis y el proceso de adelgazamiento no se ha iniciado hasta el primer semestre de 2011. El origen de este proceso lo encontramos en los planes de contención y reducción del déficit público que se están poniendo en marcha en las diferentes Comunidades Autónomas para cumplir con el objetivo marcado para 2011 y 2012 (que el déficit no supere el 1,3% del PIB regional). En este contexto de reducción del déficit público, la siguiente vuelta de tuerca podría ser la privatización de los excesos cometidos en el pasado. Es decir, en la época de bonanza económica se pusieron en marcha con dinero público “grandes iniciativas” (en forma de proyectos estratégicos, entes del futuro, planes estrella, etc) que posteriormente no se han podido rentabilizar y su mero mantenimiento pesa como una losa en las arcas públicas. En época de vacas flacas parece que una posible salida puede ser (mal) venderlos a la iniciativa privada para que los mantenga de alguna forma. En prensa podemos leer algunos ejemplos que parecen apuntar en esta dirección (ver noticia).

El nuevo Presidente del Gobierno anunció en su discurso de investidura que va a “negociar con el resto de las Administraciones Públicas un Pacto por la Austeridad y la Eficiencia”. Veremos cómo se articula, negocia y ejecuta el Pacto. ¿De verdad quiere el nuevo gobierno reformar la administración, optimizar su estructura y mejorar su eficiencia? Si es así, no puede limitar su actuación al ámbito de la AGE, tiene que abordar el “melón” del sector público autonómico (y local), se mire por donde se mire.

Hasta Zapatero, en su primera entrevista como ex presidente concedida al Diario de León, asegura: “Todo el proceso de racionalización de las administraciones públicas planteará debates no fáciles, pero interpreto que es necesario entrar en ese terreno”. Y añade “La administración general del Estado, lo que es el Gobierno de la nación, tiene un funcionamiento serio, muy serio, es una administración muy racionalizada, con altos funcionarios de enorme capacidad, como he podido comprobar y quizá no está en la administración general del Estado donde se tengan que producir los cambios más importantes, sino en otras administraciones: comunidades autónomas, ayuntamientos y diputaciones”. Una lástima que durante su mandato no quisiese plantear esos “debates no fáciles”.

El co-pago sanitario y otras ideas milagrosas para resolver los problemas del Sistema Nacional de Salud

La cada vez más agobiante situación financiera del Sistema Nacional de Salud (SNS), que no deja de ser una consecuencia más de los problemas de financiación del sector público derivados de la actual crisis, además provocar conflictos entre las Comunidades Autónomas que lo gestionan, genera que surjan por doquier posibles “soluciones” para resolver la situación, algunas tan peregrinas como esa que pretende obligar a los más pudientes a costearse su propia asistencia sanitaria a través de pólizas de seguro privadas; lo que tendría como consecuencia que quienes principalmente financian a través de sus impuestos la sanidad pública no solo se verían privados de ella, sino que se verían abocados a tener que acudir a una peor asistencia sanitaria pues, como todo el mundo conoce, en estos momentos la sanidad pública dispone de medios humanos y técnicos de primera categoría y, sobretodo cuando se trata de atender dolencias graves, mejores que la mayoría de las entidades sanitarias privadas.

También se está proponiendo introducir la denominada “factura en la sombra”, que es un documento que se entregaría al paciente en el momento del alta médica hospitalaria o del fin de la asistencia ambulatoria donde se detallaría el coste que la atención sanitaria prestada ha tenido para el SNS. Esta medida, más que pretender ahorrar en la financiación, tiene por objeto concienciar a los ciudadanos de que el servicio que reciben no es algo que no tenga valor e intentar corresponsabilizarlos del gasto sanitario para que tengan un cierto autocontrol en el uso de esta asistencia. No es la primera vez que se ha intentado esta medida, pues en los años 90 se intentó implantar en Galicia y fue necesario retirarla enseguida. Las personas que recibían la factura no entendían su auténtica finalidad y los servicios de atención al paciente se colapsaron de consultas. Muchos de los pacientes, señoras y señores mayores con poca formación y en un estado de ansiedad grande derivado, de sus propias dolencias, se asustaron de tal manera al ver el coste para ellos astronómico de determinadas intervenciones y estancias hospitalarias que, en algún caso, su propia salud llegó a resentirse.

La implantación de la “factura en la sombra”, en un segundo momento, también permitiría tener en cuenta el coste derivado de esta prestación sanitaria al ciudadano atendido, como un posible ingreso en especie con posibles consecuencias fiscales en el IRPF. Sin embargo, esta repercusión debería ser valorada con mucho cuidado pues, por una parte, dado el carácter progresivo del impuesto nos podemos encontrar con que, al final, terminen siendo los mismos los que terminen pagando dos veces por la asistencia sanitaria; pero además, no debemos olvidar que la asistencia sanitaria es una prestación que, conforme a los tratados internacionales suscritos por España, debe estar incluida dentro del sistema de seguridad social para todos los trabajadores que se encuentren dados de alta en el Sistema. La separación de fuentes que existe en España para financiar el SNS y la Seguridad Social contributiva solo respetará dichos acuerdos internacionales mientras la asistencia de los trabajadores cubiertos por aquel sea íntegramente gratuita.

Acudir a la gestión privada de los servicios sanitarios públicos es otra medida que se viene comentando con frecuencia y con la que se pretende reducir los costes estructurales del sistema y ganar en eficacia y eficiencia en la gestión. Dos cosas hay que tener en cuenta al hablar de introducir la gestión privada en la asistencia sanitaria. La primera, que ello no supone, como demagógicamente invocan algunos sindicatos defendiendo sus intereses corporativos, una privatización de la sanidad pública. La gestión directa es solo una posibilidad más de las que la ley permite para gestionar servicios públicos y mientras la financiación sea pública y el acceso de los ciudadanos gratuito, el carácter directo o indirecto de la gestión no afectará a la naturaleza pública de la asistencia sanitaria. La segunda cuestión, se refiere a las modalidades en que esta participación se puede canalizar, aspecto sobre el que ya escribí con cierta extensión en un post anterior: “Reflexiones de un hombre corriente: Sobre la colaboración público-privada en la gestión de la Sanidad Pública”.

Otra de las posibles soluciones que cada vez se comenta más, y que ya se ha anunciado de manera concreta para Cataluña, es la introducción del denominado co-pago sanitario. Se trata de una figura que, por otro lado, ya está presente desde hace mucho tiempo en nuestro SNS para acceder a la prestación de asistencia farmacéutica a la población que no tenga la condición de pensionista de la Seguridad Social. En este caso, la forma en la se presta la asistencia farmacéutica, a través de una red de farmacias vinculadas a colegios profesionales, ha facilitado mucho la adopción de este mecanismo de financiación y su aceptación social está consolidada.

Introducir la figura del co-pago en la prestación de servicios sanitarios suministrados por el Sistema Nacional de Salud (SNS) como un instrumento para reducir el gasto sanitario o para contribuir a su financiación es una medida de la que cada vez se habla con mayor frecuencia en diversos medios, alegando que en el ámbito de la asistencia sanitaria privada, ha sido un instrumento eficaz. Sin embargo, en la sanidad pública, introducir el co-pago plantea dificultades que deben tenerse en cuenta, tanto de equidad en la percepción de la prestación como de índole práctico.

Aunque a esta cuestión también hemos dedicado un post anterior: “Reflexiones de un hombre corriente: Sobre el co-pago en la asistencia sanitaria pública”, intentaremos resumir el diferente efecto de la implantación del co-pago en la sanidad privada y en la pública:

En el ámbito de los seguros privados de salud, se trata de una cláusula incluida, al amparo del principio de libertad de pactos, en las correspondientes pólizas que tiene una función complementaria o sustitutiva de la figura de la franquicia y, ambas, constituyen un límite a la cobertura del aseguramiento del contrato suscrito. Se trata de una cláusula útil desde el punto de vista de la compañía aseguradora pues, por una parte, incrementa los ingresos derivados de cada póliza y, por otra, tiende a reducir la demanda de asistencia sanitaria del asegurado. Esta reducción de la demanda, en el caso de las compañías aseguradoras de salud, repercute directamente en una reducción de costes pues, en su mayor parte, la asistencia no la realizan las propias compañías por si mismas, sino que la subcontratan con clínicas y profesionales privados, siendo el coste por cada acto médico la referencia normal para determinar el precio de estos servicios. Nos encontramos, por tanto, que en estos casos el co-pago financia directamente el concreto acto médico por el que se realiza. Además, esta fuente de financiación no supone un incremento de costes de gestión relevante para las aseguradoras pues su importe se incorpora a la prima, cargándose al cliente en el siguiente recibo mediante aplicaciones informáticas diseñadas desde un principio con esta funcionalidad.

En el caso de la asistencia sanitaria pública esta figura requiere de un tratamiento distinto. No tendría un carácter pactado sino una naturaleza tributaria. Asimismo, su introducción plantearía una serie de costes económicos y de gestión añadidos que a la hora de valorar la bondad de la medida deberían ser tenidos en cuenta. En primer término, por lo que se refiere a su recaudación hay que partir de que en el ámbito de la sanidad pública, a diferencia del aseguramiento privado, no existe un mecanismo de domiciliación de recibos predeterminado, por lo que hoy por hoy, sería necesario realizar inversiones para habilitar en los centros de salud unos servicios de cobro que implicarían el manejo de dinero en efectivo lo conllevaría la necesidad de incrementar la plantilla del personal administrativo para realizar esta nueva tarea o, en su defecto, la inversión en mecanismos automatizados de cobro, así como ante un previsible incremento de la inseguridad, la contratación de servicios de seguridad privados para la custodia de los centros y la recogida de lo recaudado. Por último, sería necesario que se contrate el diseño de nuevas aplicaciones informáticas para el tratamiento de esta información, lo que dado nuestro sistema de organización territorial podría llegar a suponer 18 aplicaciones distintas, etc…

Pero estos costes, dadas las circunstancias en las que se desarrolla la asistencia sanitaria en el SNS, no tienen por qué suponer un correlativo ahorro a corto o medio plazo, pues los gastos estructurales se seguirán manteniendo aún cuando la demanda de servicios pudiera disminuir como consecuencia del efecto disuasorio de esta medida. Efectivamente, al gestionarse la asistencia directamente por los Servicios de Salud, la inversión en infraestructuras ya está realizada y las plantillas de personal sanitario están cubiertas, en su mayor parte, por personal estatutario. Son pocas las prestaciones que están subcontratadas.

En cierto que al menos en atención primaria, si el efecto disuasorio que se pretende llegara a materializarse y se redujese el número de consultas, el co-pago podría llegar a ser beneficioso de cara a obtener una mejora en la calidad en la asistencia, al permitir que los facultativos puedan dedicar algo más de tiempo a cada paciente.

En este orden de cosas, la propuesta anunciada en Cataluña de gravar con un euro las recetas emitidas puede resultar eficaz, dependiendo de como se gestione dicho recargo. Si se gestiona como un recargo a la prestación farmacéutica y la recaudación corre a cargo de los farmacéuticos, podría comportar un ingreso neto sin apenas coste y reducir la demanda de medicinas no siempre imprescindibles. Pero si pretende ejecutarse vendiendo los talonarios de recetas en los propios centros de salud, es dudoso que los ingresos superen a los costes debido a las razones arriba apuntadas. Por otra parte, la previsión de que se recauden por esta vía 108 millones de euros resulta asombrosa pues ¿es posible que con su población se puedan emitir 108 millones de recetas al año en Cataluña?

En definitiva, desde mi punto de vista, no existen soluciones milagrosas para resolver los problemas de financiación del Sistema Nacional de Salud. Solo podrán mejorarse las cosas abordando los problemas con sentido común, sometiendo el desarrollo de nuevas inversiones o revisión de las existentes a una única dirección estratégica así como centralizando la adquisición de numerosos servicios y suministros, para lo que es imprescindible potenciar el papel que el Ministerio de Sanidad tiene en el proceso de toma de decisiones del Consejo Territorial y dotar a éste de funciones ejecutivas permitiendo la unificación del catálogo de prestaciones y otras duplicidades y desviaciones en las que las Comunidades Autónomas derrochan recursos. También parece necesario privilegiar una buena gestión a pie de obra, tanto en la asistencia gestionada directamente por los Servicios de Salud donde hay que hacer especial hincapié en el control de los gastos de personal y en el cumplimiento de las normas de contratación administrativa a la hora de adquirir servicios y suministros, como en la llevada a cabo a través de servicios concertados o en régimen de concesión administrativa, respecto de los cuales hay que potenciar la inspección de servicios para evitar que las actuaciones de los concesionarios y contratistas escapen al control y supervisión de la autoridad sanitaria.

Aeropuertos Españoles S.A.: pérdidas y ¿ganancias?

En España hay 47 aeropuertos y 2 helipuertos gestionados por el ente público estatal AENA. Completan la red los aeropuertos de Lleida (gestionado por una empresa pública de la Generalitat de Cataluña), Castellón (gestionado por la sociedad pública Aerocas) y Ciudad Real (gestionado por un consorcio privado). Estos tres aeropuertos fuera de la órbita de AENA no tienen en la actualidad ninguna ruta comercial abierta.

La situación española es singular porque como vemos la práctica totalidad de la red aeroportuaria es de titularidad estatal (lo que no sucede en Europa) y provoca alguna estadística llamativa como por ejemplo que AENA sea el primer operador aeroportuario del mundo por número de pasajeros (hay que tener en cuenta que además de la gestión de los citados aeropuertos españoles, AENA participa en la gestión directa o indirecta de 28 aeropuertos a nivel internacional).

En este post (por falta de espacio) no vamos a hablar del despilfarro que ha supuesto la construcción “indiscriminada” de nuevos aeropuertos en los últimos años de bonanza económica, algunos promovidos (y costeados) por iniciativa pública (Huesca, Castellón, etc) y otros en teoría promovidos por la iniciativa privada, aunque estando cajas de ahorro intervenidas de por medio ya no está tan clara esa delimitación (caso del aeropuerto de Ciudad Real con la Caja de Castilla- La Mancha).

La cantidad de dinero que se ha malgastado en la construcción de estos aeropuertos es enorme y no se va a recuperar. Llegados a este punto lo que sí conviene analizar es si merece la pena mantener todos los aeropuertos que existen actualmente. Por tanto, este post lo vamos a centrar en el análisis de la gestión de la red aeroportuaria de titularidad estatal y las ayudas públicas que desde Comunidades Autónomas y Entes Locales se están dando para mantener la actividad de algunos aeropuertos.

La gestión aeroportuaria en nuestro país está inmersa en un periodo de transformación. Se ha creado la sociedad AENA Aeropuerto sS.A., de acuerdo con el Real Decreto Ley 13/2010 de 3 de diciembre, con la posible entrada de capital privado en su accionariado (de hecho tras la fallida salida a bolsa del 49% de la sociedad, es una “asignatura pendiente” que tendrá que lidiar el nuevo gobierno). Tras la aprobación de la Ley 9/2010 de 14 de abril, se separan las funciones relativas a la gestión aeroportuaria (aquí estarían los aeropuertos) y la navegación aérea (aquí estarían por ejemplo los controladores), de forma que a partir de ahora la primera está operada por la sociedad mercantil estatal AENA Aeropuertos S.A. mientras la segunda la mantiene el ente público AENA. Asimismo la Ley 9/2010 introduce la posibilidad de realizar una gestión individualizada de los aeropuertos bien a través de sociedades filiales dela propia AENAo bien a través de concesionarios privados.

¿Todos estos cambios se han llevado a cabo por las dudas sobre la sostenibilidad económica del modelo de gestión aeroportuaria? En la página web del ente público AENA nos aseguran que su modelo económico es sostenible y que además no cuesta un euro al contribuyente español, ya que se financia mediante los ingresos obtenidos con las tarifas de los diferentes servicios prestados a sus usuarios y con la financiación externa obtenida en los mercados de capitales (vamos mediante deuda). De hecho, en 2010 los aeropuertos de AENA tienen acumulada una deuda superior a 12.415 millones de euros, debido en buena parte a unas inversiones difíciles de rentabilizar. Esa deuda pesa ahora como una losa en las cuentas del ente público.

Si echamos un vistazo a los resultados (ingresos menos gastos) de explotación por aeropuertos del año 2010 (ver cuenta de resultados AENA 2010), solo 10 tienen un resultado de explotación positivo. ¿Creen que Barajas y el Prat están en esta reducida lista? Pues lamentablemente no. Claro ejemplo de mala gestión y de unas inversiones elevadas que se han llevado a cabo y que no se consiguen rentabilizar. Por este motivo, desde AENA trabajan en licitar la concesión de estos dos aeropuertos para que un “gestor” pueda hacer un trabajo eficaz. En cualquier caso, los aeropuertos “afortunados” de pertenecer en 2010 al selecto club de tener unos ingresos superiores a los gastos de explotación son: Alicante, Bilbao, Fuerteventura, Ibiza, Lanzarote, Gran Canaria, Palma de Mallorca, Tenerife Sur, Sevilla y Valencia.

En el otro extremo estarían los aeropuertos con resultados de explotación negativos y un número de pasajeros y rutas reducido. En estos casos, hay que abordar seriamente la posibilidad del cierre de algunos aeropuertos porque con el tráfico que tienen resultará muy complicado que sean rentables en el futuro, aunque se introduzcan mejoras en su gestión. Diferentes estudios apuntan a que el umbral para que un aeropuerto sea rentable se sitúa entre el medio millón y el millón de pasajeros al año. En 2010, 22 de los 47 aeropuertos estaban por debajo del millón de pasajeros (en muchos casos muy por debajo).

La siguiente duda que puede surgir es si los aeropuertos que no son rentables reciben de forma directa o indirecta algún tipo de ayuda pública de alguna administración (central, regional o local) para poder seguir operando. Para responder a esta pregunta resulta muy aconsejable la lectura del Tercer Informe sobre Ayudas Públicas publicado en octubre de este año por la Comisión Nacionalde la Competencia (ver informe).

Según la Comisión, en el periodo 2007- 2011 las CCAA y entes locales gastaron más de 247 millones de euros en acuerdos de promoción turística con aerolíneas como Air Nostrum, Ryanair, Vueling… La cifra es una estimación “de mínimos” según el propio regulador ya que el 2011 no está completo y no han podido recabar información del total de ayudas regionales y locales. En cualquier caso, el ranking lo encabeza Castilla y León (> 84 millones), seguida de Aragón (> 34 millones), Galicia (> 22 millones), Cantabria (> 20 millones), Cataluña (>17 millones), Comunidad Valenciana (> 16 millones) y resto de CCAA.

Estos acuerdos de promoción turística suponen, en general, el establecimiento de una relación entre las Administraciones y las aerolíneas que se desarrolla en términos onerosos, de forma que, a cambio de que la aerolínea ceda al ente público los derechos de inserción publicitaria en los espacios de que dispone (revista a bordo, material promocional, etc) para fines de interés turístico, el ente público se compromete a abonar el pago por los servicios recibidos. Estos acuerdos tienen una peculiaridad común: la aerolínea se compromete además a la apertura o mantenimiento de ciertas rutas aéreas con origen o destino en un aeropuerto determinado.

Si lo que se persigue es promocionar un determinado destino turístico: ¿Qué sentido tiene hacerlo en una ruta donde el origen o el destino es precisamente la región o zona que se desea promocionar? Asimismo, ¿qué sentido tiene realizar una acción promocional en rutas con poca afluencia de pasajeros? Si queremos aumentar el impacto y eficacia de nuestra acción promocional sería mejor llevarla a cabo en rutas con origen o destino Barajas o el Prat, porque nos aseguramos que llegamos a más gente y potenciales turistas.

Blanco y en botella. Si en los acuerdos de promoción turística no apareciese la cláusula sobre el mantenimiento de ciertas rutas ¿existirían estos acuerdos?. ¿El precio que están pagando las Administraciones a las aerolíneas sería el mismo?. Esperemos que el regulador después del análisis realizado en su informe pase ahora “a la acción”.

Finalmente destacar que los beneficiarios de estos acuerdos son las aerolíneas si bien los aeropuertos donde se operan las rutas que aparecen en los acuerdos resultan beneficiados de forma indirecta. En este sentido, en la siguiente tabla aparece el TOP 10 de aeropuertos beneficiados indirectamente por estas ayudas públicas en el año 2010, incluyendo dos ratios: el porcentaje que suponen estas ayudas sobre los ingresos operativos de los aeropuertos (es una forma de medir la intensidad de la ayuda) y el importe de la ayuda por pasajero que ha transitado por el aeropuerto.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de AENA y la CNC

Observamos en que en 2010 el aeropuerto que más dinero público recibió mediante estos acuerdos de promoción turística fue Zaragoza. Sin embargo, si nos fijamos en el porcentaje que supuso la ayuda sobre los ingresos de explotación del aeropuerto, el primer lugar lo ocupa Albacete (es beneficiario indirecto de una ayuda de más de 2 millones cuando sus ingresos de explotación no superan los 200.000 euros). Este aeropuerto tiene igualmente el “privilegio” de ser el que tiene una ayuda por pasajero más elevada (226 euros por cada pasajero).

Con la gravísima crisis que estamos atravesando, cuesta pensar que nos podamos permitir tantos aeropuertos que no son rentables, que reciben dinero público vía acuerdos de promoción turística que como hemos visto son de “dudosa reputación”. No parece que la cohesión social sea una justificación para mantener este despliegue, teniendo en cuenta que muchos de estos aeropuertos tienen otro en sus proximidades y que además del transporte aéreo, tenemos la red de carreteras, la ferroviaria y la marítima.

En definitiva, confiemos en que el próximo gobierno haga un replanteamiento serio de la situación, continúe con el proceso de mejora de la eficacia y eficiencia del modelo de gestión aeroportuaria y evite que AENA Aeropuertos S.A se convierta en Bancarrota S.A.

Planes de reducción del déficit autonómico ¿realidad o ciencia ficción?

El papel lo aguanta todo. Es una frase que me repetía un cliente en mi etapa de consultor y que me ha venido a la mente al leer los planes para atajar el déficit de algunas CCAA, publicados el pasado 18 de octubre por el Ministerio de Economía y Hacienda en su página web (ver informe completo).

En concreto, lo que ha publicado el Ministerio es un resumen de los planes económico financieros de reequilibrio (PEF) que están aprobados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera (o el órgano competente en el caso de las Comunidades de régimen foral). La Comunidad de Madrid y la Rioja no tienen obligación de presentar un plan de estas características, mientras que los planes de Castilla La Mancha y Cataluña no han sido aprobados todavía. Por tanto, a lo que tenemos acceso es a un resumen de los planes de las trece CCAA restantes, con un capítulo específico de reducción de gastos/inversiones, otro de aumento de ingresos y otro sobre el nivel de endeudamiento.

Estos planes económico financieros de reequilibrio (planes de reducción del déficit en román paladino) contienen medidas específicas para asegurar la consecución del objetivo del déficit autonómico fijado para este año 2011. Sobre el papel las trece Comunidades Autónomas cumplen, ya que en 2011 observamos que el déficit se va a situar en el 1,3% del PIB regional, viniendo todas ellas de valores muy superiores en 2010. Buen trabajo, veamos cómo lo consiguen y si las medidas para reducir gasto o aumentar ingresos resultan creíbles. De ahí el título del post, estos planes ¿son realidad o ciencia ficción?, porque recordemos las bondades del papel, que todo lo aguanta.

Todas las CCAA recogen en sus planes para conseguir alcanzar el objetivo de déficit fijado para este año medidas comunes, como la reducción de gastos de personal (bajada de sueldos), recorte en gastos farmacéuticos, reducción de gastos corrientes generales, reprogramación de inversiones (vamos que disminuyen la inversión pública) y aumento del nivel de endeudamiento. Lo primero que llama la atención es que si las CCAA se endeudan más y las inversiones se reducen, significa que la deuda está encaminada a financiar gastos corrientes que no inversiones. Financiar gasto corriente con deuda implica trasladar su carga al futuro pero claro lo importante de estos planes es que las cuentas de 2011 (y 2012 y 2013) cuadren, en años venideros Dios proveerá…

Otra medida que podemos encontrar en varios planes autonómicos es la venta (o enajenación si queremos darle más caché a la medida) de inmuebles como fuente de ingresos para las maltrechas arcas autonómicas. Destacan en este apartado los planes de Andalucía (951,7 millones), Comunidad Valenciana (141,6 millones), Asturias (102 millones) y Extremadura (96,6 millones). En el contexto actual del sector inmobiliario, que tantos millones de euros de ingresos adicionales dependan de este sector suscita alguna duda/inquietud cuanto menos.

Además de estas consideraciones merece la pena una lectura en detenimiento de las medidas concretas que se recogen en los planes publicados ya que algunas (o muchas según se mire) adolecen de cierta falta de concreción y detalle. Solo tres ejemplos de medidas indefinidas, por no extenderme demasiado:

Andalucía: Dentro del capítulo de ingresos, aparece “Medidas de reactivación de la economía”, que supondrán un ingreso adicional de 10,8 millones de euros para el erario público andaluz. Tendremos que preguntar al Sr Griñán por estas intrigantes medidas de reactivación, por si se pueden aplicar a otros gobiernos autonómicos.

Extremadura: Dentro de la partida de gastos corrientes en bienes y servicios, aparece “Reducción general del 10% salvo excepciones” que supondrá un ahorro de 23,4 millones de euros. Si me permiten, a esta medida genérica le falta al final un “hágase”, ya que quizás apelando a la voluntad divina se consigue esa reducción generalizada (con permiso de las excepciones claro).

Comunidad Valenciana: Dentro de la partida de gastos corrientes en bienes y servicios, aparece “plan de austeridad” que supondrá un ahorro de 81 millones de euros. Teniendo en cuenta que en el plan valenciano están detallados aparte varios recortes (reducción de salarios, recortes en el área de sanidad y educación, etc), cabe preguntarse cuáles serán los recortes adicionales que tendrán cabida en este ambicioso plan de austeridad.

En definitiva, vemos que sobre el sufrido papel todas las CCAA cumplen el objetivo de déficit del 1,3% del PIB regional pero analizando las medidas y las cifras que se recogen en los planes nos surge cuanto menos la duda razonable sobre si finalmente lograrán cumplir con el deseado objetivo (ojala que sí lo consigan, pero yo desde luego no pongo la mano en el fuego).

No obstante, me gustaría añadir una reflexión final sobre algunas medidas que aparecen en alguna Comunidad (Castilla y León, Cantabria y poco más) y que deberían aparecer en todas. Me refiero a la reducción de partidas destinadas a cubrir gastos discrecionales (protocolo, reuniones, conferencias) y reducción de créditos destinados a campañas y actos institucionales y promocionales.

En el actual contexto económico, la reducción del déficit es una tarea de todas las administraciones, desde el gobierno central, las CCAA y los entes locales. Debido a la gravedad de la situación, esta tarea está conllevando la introducción de recortes en servicios públicos esenciales por lo que nuestra clase política debe realizar un ejercicio de responsabilidad más que nunca y recortar de todos los gastos corrientes no esenciales para la ciudadanía pero que a algunos (o muchos según se mire) de nuestros políticos les cuesta renunciar: gastos protocolarios, de representación institucional, de publicidad, propaganda, asesores personales, reformas de despachos y mobiliario de oficina… Aunque en términos monetarios con estas medidas no se consiga un gran ahorro, nuestra clase política ganará sin duda en credibilidad y confianza, que falta hace.

 

Embajadas autonómicas: sentido y responsabilidad

Permítanme rebautizar la película de Ang Lee Sentido y Sensibilidad (1995, Emma Thompson, Kate Winslet) y llamarla Sentido y Responsabilidad para dar título a este post sobre embajadas autonómicas, donde pretendo analizar el sentido que tienen estas “embajadas” y apelar a la responsabilidad de los gobiernos autonómicos para que reflexionen sobre su necesidad. No existe ninguna duda de que las Comunidades Autónomas pueden establecer (y de hecho lo hacen) oficinas en el exterior, de la misma manera que una entidad privada. Otra cosa es la discusión sobre sus competencias y sobre su estatuto jurídico y el de su personal. Y otro asunto es la conveniencia, necesidad y función de las mismas sobre todo en el actual panorama actual de crisis económica que estamos atravesando.

Las oficinas en el exterior de las CCAA se dividen en dos tipos: delegaciones autonómicas, con funciones de representación institucional y oficinas sectoriales, con competencias de ejecución de políticas sectoriales de los gobiernos autonómicos. Estas oficinas sectoriales son principalmente oficinas comerciales que apoyan la internalización de empresas de la región y también oficinas de promoción del turismo regional.

Vemos por tanto que bajo el término “embajada” se están agrupando los diferentes tipos de oficinas en el exterior que mantienen las CCAA (delegaciones y oficinas sectoriales/comerciales) que tienen objetivos muy distintos.

Las delegaciones tienen un claro componente institucional y los límites de la proyección exterior de los gobiernos autonómicos a través de estas delegaciones se deben situar en la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores, entendiendo que ésta no sólo se desprende del artículo 149.1.3 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las «relaciones internacionales», sino también de otros títulos competenciales.

Las oficinas sectoriales o comerciales tienen como objetivo final aumentar los ingresos de las empresas de la región y por ende de la Comunidad Autónoma gracias a la actividad exterior. Desde luego, en la situación económica actual, donde lo prioritario es atajar el déficit, si además de recortar gastos se aumentan ingresos mejor que mejor.

Analizados los diferentes tipos de “embajadas”, la siguiente pregunta inmediata es ¿cuántas de estas “embajadas” autonómicas hay por el mundo? Pues cerca de 200, pero la respuesta no es obvia por la falta de transparencia que rodea al asunto en cuestión.

Si hacemos el ejercicio de buscar por las páginas web de los gobiernos autonómicos información sobre estas “embajadas” podemos acabar exhaustos y sin llegar a ninguna conclusión (eso sí, navegando por estas páginas nos vamos a sorprender de la cantidad de empresas, sociedades, fundaciones, consejos consultivos que existen en las autonomías, pero eso sería asunto de otro post).

La mejor aproximación sobre el número de “embajadas” la podemos encontrar en noticias de prensa del pasado 2010 que filtraron el contenido de la documentación recibida por el diputado del PP Eugenio Nasarre ante un requerimiento de información al Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (ver noticia).

 

 

  

El primer dato reseñable es que todas las CCAA tienen una delegación en Bruselas. Curioso porque se ha demostrado que las CCAA pueden tener una relación directa con los representantes europeos al mayor nivel  (véase la reciente reunión del presidente Barroso con nueve presidentes autonómicos, en la que por cierto les pedía trabajar conjuntamente con el Estado para atajar el déficit, ver noticia).

Otra cuestión de interés es relacionar el número de “embajadas” (en su mayoría oficinas comerciales de promoción económica, descontando la delegación que tienen todas las CCAA en la UE) con el número de empresas existente en cada Comunidad (para lo cual tomamos como referencia las cifras del Instituto Nacional de Estadística). Las oficinas exteriores comerciales están al servicio de las empresas de cada región, así que podemos ver lo privilegiadas que son las empresas asturianas, que “tocan” a 5.823 por “embajada”. Por el contrario, las peores paradas serían las castellano-manchegas, que “tocan” por oficina comercial a 130.079 empresas (una masificación en comparación con sus colegas asturianos).

Sin embargo, cuando hablamos de “embajadas” autonómicas la primera Comunidad que se nos viene a la mente es Cataluña y no Asturias. ¿Cataluña es la única CCAA con “embajadas”? Obviamente no, pero es la que más tiene,  eso sí. ¿Es la que más ha promovido en los últimos años la apertura de delegaciones autonómicas (que no oficinas sectoriales de carácter comercial)? Probablemente sí. ¿Estas nuevas delegaciones han supuesto un importante desembolso para los contribuyentes catalanes? Pues también, porque independientemente de sus funciones, estas embajadas se han situado en edificios emblemáticos de altísimo coste (la “embajada” de Nueva York cuesta a los catalanes más de 90.000 euros anuales solo en concepto de alquiler y mantenimiento del edificio, ver noticia). Para más inri, estas “embajadas” se han establecido muchas veces en lugares donde Cataluña ya tenía representación de alguna oficina comercial o sectorial. De hecho, el fenómeno “multisede” de la acción exterior catalana se produce en diversos países: en Alemania hay cinco “embajadas” (la canciller Merkel se sentirá halagada por semejante despliegue), en Estados Unidos cuatro y tres tanto en México como en Reino Unido.

El nuevo Gobierno de CIU planea una “nueva orientación de las funciones y la gestión de las oficinas de acción exterior de la Generalitat, priorizando el máximo nivel de apoyo a las necesidades de internacionalización de la economía y la empresa catalanas” (ver noticia). Desde luego, trabajo tienen en este ámbito.

En el actual contexto, abrir o mantener una “embajada” autonómica (en el sentido estricto de delegación oficial que no oficina comercial) no se justifica por el mero hecho de potenciar la imagen institucional de un gobierno autonómico o por el hecho de llevar a cabo acciones de la denominada diplomacia cultural (promoción lingüística, etc).

Es necesario un ejercicio de responsabilidad por parte de los gobiernos autonómicos y sus responsables políticos. Si se están introduciendo drásticos recortes en el Estado del Bienestar en sus autonomías (sanidad, educación…), limitemos la acción exterior a la promoción económica y comercial aprovechando al máximo las infraestructuras existentes para evitar incurrir en costes innecesarios (alquiler de edificios, gastos corrientes, etc). No olvidemos que la acción exterior de las autonomías debe coordinarse con la del Estado y que los medios que tiene el Estado para la promoción económica y comercial en el exterior están a disposición de las autonomías. Recordemos que tenemos organismos estatales como el ICEX, con su red de oficinas comerciales por todo el mundo y TURESPAÑA, con presencia en más de 100 países. España es un país plural y moderno pero país al fin y al cabo, aprovechémoslo.

Echando un vistazo hacia atrás: breve historia de las Comunidades Autónomas y sus competencias en el sector industrial.

El Título VIII de la Constitución Española referente a la Organización Territorial del Estado, en su artículo 137 establece que: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan”.

Aprobada esta norma fundamental en el año 1978, se entró en una fase en la que el rumbo errático del gobierno de la UCD con su Presidente a la cabeza no era capaz de determinar el número ni la delimitación geográfica de estas Comunidades pues, al no existir un proyecto inicial básico, su número y extensión cambiaban de un día para otro sin justificación aparente. A título anecdótico desearía mencionar que, entre otros ejemplos aberrantes, la provincia de Segovia estuvo a punto de convertirse en Comunidad Autónoma, merced a las intrigas de Modesto Fraile, un diputado provincial por la UCD.

El simulacro de golpe de estado del 23-F unido al cambio de Presidente de Gobierno posibilitó un acuerdo entre UCD y PSOE que se plasmó en la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, conocida como LOAPA, que se aprobó en las Cortes Generales el 30 de junio de 1982. Esta ley determinó que las Comunidades Autónomas serían 17 y 2 el número de Ciudades Autónomas.

A partir de este momento y durante la década de los años ochenta se inició una carrera frenética para redactar y aprobar, primero en las Cortes Generales y luego en los Parlamentos Autonómicos, los correspondientes Estatutos de Autonomía en los que se recogía, entre otras materias, las futuras competencias que habrían de ejercer las diferentes Comunidades Autónomas. Tomaron como referencia los Estatutos, ya aprobados, de Cataluña y del País Vasco, lo que, en mi opinión, constituyó un error más a añadir a la larga lista de desaciertos habidos en este proceso.

Una vez aprobados los diferentes Estatutos comenzaron a constituirse las respectivas Comisiones Mixtas de carácter sectorial para elaborar los correspondientes reales decretos en los que se materializaban las transferencias de personal, medios técnicos y logísticos a las Comunidades Autónomas para la ejecución de las competencias transferidas.

Este fue el procedimiento seguido, descrito brevemente, para descentralizar el modelo de Estado vigente hasta ese momento.

Es de resaltar que este proceso coincidió en el tiempo con la entrada de España en las Comunidad Económica Europea lo que complicó aun más la transferencia de competencias pues Bruselas también asumió las correspondientes a sectores tan importantes como el agrícola.

En lo que se refiere al sector industrial que es el que se va a analizar en este post, pues es el campo en que desarrollé mi actividad profesional, se puede afirmar que la avidez mostrada por las Administraciones regionales para llenar de contenido sus estructuras administrativas las llevaron, en mi opinión, a asumir competencias innecesarias que luego, como se ha visto con el paso del tiempo, no han sido capaces de ejercer.

El traspaso de medios humanos y técnicos fue insignificante y se circunscribió a algunos de los funcionarios que ya estaban destinados en localidades de la Comunidad Autónoma correspondiente. Se dio el caso paradójico que Ministerios como Industria, Educación o Agricultura quedaron vacíos de contenido pero con el mismo personal que antes de iniciarse el proceso descentralizador por lo que se duplicó inexorablemente el número de funcionarios.

Para, entre otros fines, intentar paliar estas serias disfunciones, se aprobó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada posteriormente por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Las Comunidades Autónomas para ejercer las competencias asumidas, siguieron cuatro procedimientos diferentes de actuación.

El primero, comprende aquellas Comunidades Autónomas que optaron por crear empresas públicas que, con carácter exclusivo, realizarían estas actividades. El caso más significativo fue la Junta de Andalucía que creó la entidad Verificaciones Industriales de Andalucía (VEIASA) a la que dotó, con caudales públicos, de medios técnicos, económicos, logísticos y humanos para llevar a cabo estos trabajos.

El segundo, engloba a las Comunidades que se inclinaron por conceder autorizaciones administrativas, con carácter de exclusividad, a empresas privadas para la realización de estas competencias. Evidentemente en cada sector había una empresa autorizada. La Comunidad Valenciana ha sido la que ha utilizado este sistema con mayor profusión.

En el tercero, podemos incluir a las Comunidades Autónomas que decidieron autorizar a empresas privadas, en libre competencia, para la realización de actividades concretas. Castilla-León, Castilla-La Mancha, Aragón y en algunos casos Madrid siguieron esta vía.

Finalmente, el cuarto corresponde a aquellas Comunidades Autónomas que a la vista de su incapacidad para realizar ciertas competencias, el coste que ello originaba, así como la escasa influencia que tenían, según ellos, para el ciudadano, prefirieron mirar para otro lado y que los casos puntuales se fueran resolviendo uno a uno. Los ejemplos más significativos fueron: Galicia y Extremadura.

A pesar de que el artículo 15 de la Ley 30/1992, define la figura de la Encomienda de Gestión mediante la cual se permitía la posibilidad de la firma de Convenios entre Administraciones para realizar actividades concretas, las Comunidades Autónomas muy celosas de las competencias transferidas no hicieron uso de esta facultad y prefirieron dejar desamparado al ciudadano en temas tan importantes como, por ejemplo, la seguridad industrial o los instrumentos de medida.

A la vista de lo anteriormente expuesto resulta de difícil explicación el elevado incremento del número de funcionarios que se ha producido en las Comunidades Autónomas en este periodo de tiempo sin que ello haya supuesto una mejora en la prestación de los servicios públicos y lo que es más grave se han establecido diferencias entre distintas Comunidades Autónomas a la hora de realizarlos, lo que, en mi opinión, vulnera el artículo 139.1 de la Constitución Española que establece que: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier territorio del Estado”.

Si a esta situación se añade el despilfarro económico de estas Administraciones, que se ha puesto de manifiesto en el reciente cambio político del pasado mes de mayo y la construcción de obras faraónicas inútiles como el célebre aeropuerto internacional de Ciudad Real que, recientemente, ha clausurado sus vuelos últimos residuales, podemos llegar a la conclusión de que el actual modelo de Estado requiere una revisión en profundidad, si bien ello se me antoja harto problemático de llevar a cabo pues supondría dejar en el paro a un elevado número de afiliados a los distintos partidos políticos.

Hay que reseñar que cuando comenzó el proceso descentralizador nuestra referencia era la República Federal de Alemania y todas las declaraciones de los responsables políticos nos intentaban presentar la bondad del sistema alemán. En estos veinticinco años transcurridos, es curioso observar cómo en ese país se ha seguido el camino contrario, es decir, el Estado central ha recuperado competencias que estaban en manos de los gobiernos regionales para así armonizar el funcionamiento de la nación y que los ciudadanos no padeciesen las diferencias que, en la actualidad, se producen en España en sectores tan importantes como la sanidad o la educación.

Considero que es un reto importante para el partido popular que en este momento gobierna, sólo o en coalición, en 13 de las 17 Comunidades Autónomas, erradicar estas anomalías y que los españoles no suframos discriminaciones dependiendo de la localidad en la que residamos. Veremos si es capaz de ello o todo se queda en pura palabrería, lo que nos llevaría a afirmar que no tenemos solución.

Esta situación preocupante se ha agravado considerablemente por la profunda crisis financiera que padece Europa y en especial España debido a la desconfianza de los mercados en nuestra capacidad para controlar el desmesurado gasto de estas Administraciones regionales.

Lo más doloroso para los ciudadanos de todo este proceso es contemplar como los responsables del desaguisado se van a sus casas, algunos con las “alforjas llenas”, sin haberse sentado en el banquillo de los acusados de cualquier juzgado para rendir cuentas de sus actuaciones.