En estos tiempos donde ha habido tanta corrupción, muchos recordamos la famosa frase “yo estoy en política para forrarme”. Lógicamente, la frase es una aberración: en política se debería estar para defender los intereses generales. La forma a través de la que se instrumenta la participación política es habitualmente la de los partidos políticos. Por esa razón, el régimen fiscal de los partidos políticos no es el mismo que el de una sociedad con ánimo de lucro.

La razón de la exención de tributación de los partidos políticos puede estar en el artículo 6º de la Constitución que señala que son un “instrumento fundamental para la participación política”; o para los más cínicos en que son los propios partidos los que han aprobado su régimen fiscal. Sea como fuere, la exención no es absoluta o plena, como la del Estado o las Comunidades Autónomas. Esto quiere decir simplemente, que hay algunas rentas exentas, pero otras no.
En principio, todos los ingresos de una sociedad tributan en el impuesto de sociedades. Sin embargo, como señalábamos antes, los partidos políticos tienen una exención bastante amplia. El artículo 10.2 de la Ley Orgánica 8/2007 de financiación de partidos políticos establece una serie de rentas exentas, siempre que se dediquen a las finalidades propias de la actividad de los partidos políticos. En la práctica, casi todo lo que puede obtener un partido político está exento de pagar el impuesto de sociedades: cuotas de afiliados, rendimientos de patrimonio, subvenciones “percibidas con arreglo a lo previsto en esta ley”…
Hay dos excepciones importantes en mi opinión: las rentas de actividades económicas necesitan para estar exentas de una “declaración expresa de la Administración Tributaria”. La razón de esta excepción es bastante obvia: evitar que algunos constituyan un partido político para realizar actividades empresariales o profesionales, y compitan con ventaja con las empresas porque no tienen que pagar el impuesto de sociedades. La otra excepción es lo que se conoce en la jerga como “ganancias no justificadas de patrimonio”,  o más exactamente, “las rentas presuntas que provienen de bienes y derechos no contabilizados o no declarados”, reguladas en el artículo 134 de la Ley del impuesto de Sociedades. Aquí estamos hablando de rentas descubiertas que no tienen un origen conocido.
La redacción del artículo 10, y en general de esta ley orgánica de partidos políticos no es perfecta. Por una parte, establece que sólo están exentas las subvenciones percibidas con arreglo a lo previsto en la ley. Por otra parte, aunque existen limitaciones a las donaciones que pueden realizar particulares o empresas; aquí el artículo 10 no parece limitar la exención a que las donaciones se efectúen con arreglo a la ley.  Ésta es una cuestión polémica, y  en derecho no siempre la respuesta más simple es la más acertada.
A un partido político, Upyd se le ocurrió preguntar si, para estar exentas, las donaciones debían cumplir los requisitos previstos en la Ley Orgánica de Financiación de Partidos políticos. La respuesta de la Dirección General de Tributos, en Consulta Vinculante CV 1197-14 fue: ” A efectos de determinar el alcance de los conceptos de rentas relacionadas en el artículo 10º de la Ley Orgánica 8/2007 y delimitarlas, habrá de atenderse a los términos en que se definen en la propia Ley Orgánica 8/2007, de modo que tales rentas deberán cumplir las condiciones reguladas en dicha Ley”. Si traducimos, lo que dice la Dirección General de Tributos es que las donaciones sólo están exentas si cumplen los requisitos de la Ley Orgánica de Financiación de partidos políticos.
Creo que “es una respuesta correcta a una pregunta correcta”. En primer término, si queremos que las leyes se cumplan, no podemos dar un tratamiento fiscal más beneficioso a las rentas ilegales que a las legales. Si un partido político se dedica a vender libros, y salvo que se lo haya declarado exento previamente la Administración Tributaria, debe pagar impuestos;  no se puede dejar exenta una donación ilegal sin más. Esto llevaría a que los negocios no los realizasen sociedades sino partidos políticos que percibiesen “donaciones ilegales”. Además, hay que partir del hecho de que la exención de los partidos políticos no es plena. Si se admiten las donaciones ilegales, no habrá forma de que un partido político tribute por nada.
De hecho, los más problemático de todo son las donaciones anónimas; ya que en la práctica no hay forma de distinguir una donación anónima de cualquier otra fuente de renta: puede ser, por ejemplo, un simple ingreso de efectivo en el banco, realizado por un empleado del partido. Para que haya una donación tiene que haber un donante que dé, un donatario que recibe, y un ánimo de liberalidad en el donante. Si no se sabe quien dona, no hay donante y el ánimo de liberalidad no se puede contrastar de modo alguno. En fin, lo que no se sabe qué es, no se puede distinguir de otra cosa. Por eso en derecho fiscal existe la categoría de “ganancias no justificadas” que nunca están entre las rentas exentas y tienen las sanciones más elevadas cuando son descubiertas.
En fin, al lector todo lo de la fiscalidad de los partidos políticos esto le puede parecer una cuestión secundaria. Desde el punto de vista de la crisis fiscal que abordo en mi libro ¿Hacienda somos todos? (ed. Debate) seguramente lo es. Desde el punto de vista de la crisis general de las instituciones, del cumplimiento de las leyes y del carácter clave para la formación de la voluntad democrática que tienen los partidos políticos, que abordan los editores de este blog en su excelente libro ¿Hay Derecho? (ed. Península),  seguramente ésta es una cuestión mucho más relevante. ¿Usted qué opina?
 
 

La comparecencia parlamentaria del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas el pasado día dos  de septiembre en referencia al llamado “caso Jordi Pujol”, ha presentado algunas cuestiones dignas de mención en relación con el uso de los datos tributarios y su innegable carácter reservado.
Nuestro derecho tributario regula ampliamente tanto en la Ley General Tributaria (LGT) como en el Reglamento General de Actuaciones y Procedimientos ( Ley 58/2003 de 17 diciembre y Real Decreto 1065/2007 de 27 de julio), las obligaciones de suministrar información dentro del llamado deber de colaboración sustentado en el superior deber de contribuir del artículo 31 de la Constitución. Pero si bien la obtención de información tanto por suministro como por requerimiento individualizado se encuentra regulada y con abundantes pronunciamientos judiciales, en cambio la normativa es más lacónica en cuanto a la posibilidad de publicar o trasladar esa misma información. En resumen, la Administración tributaria obtiene información de muy diversas formas, pero ¿ puede publicarla? y ¿en qué supuestos?.
En la actualidad el art. 95 de la LGT  indica que “Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros”;  acto seguido enumera los supuestos excepcionados de esta obligación.  La relación de salvedades cada vez se va ampliando y es una cuestión merecedora de reflexión aunque casi todas ellas están vinculadas al deber de colaboración entre Administraciones y con organismos jurisdiccionales.
El corolario de esta limitación es el apartado tercero del mismo artículo donde se impone la obligación de sigilo, estricto y completo, de tal forma que su incumplimiento puede constituir falta disciplinaria muy grave, solo para funcionarios,  o iniciar la exigencia de responsabilidad penal o civil.
Un supuesto concreto de sigilo se regula en el artículo 7 de la Orden de HAP/1182/2012 de 31 de mayo, donde se establece que los datos relativos a la declaración tributaria especial obtenidos por la Administración tributaria tendrán carácter reservado. Como todos los demás hasta ahora, pero en este caso parecía necesario en ese momento remarcarlo.
En el caso concreto de la comparecencia, se recurrió a la llamada por la prensa “doctrina Bárcenas” según la cual, si el propio contribuyente publica su situación fiscal, en supuestos de tanta repercusión, se puede manifestar sobre la veracidad de lo indicado, como por ejemplo si se acogió a la declaración tributaria especial. Tema este de doctrina (cuesta llamarla de esta forma tan académica) dudosa por mucho que nos molesten, o algo más, los comportamientos de determinadas personas, porque habría que determinar si estamos en presencia de un derecho renunciable o impera sobre la Administración la obligación legal de confidencialidad, con lo cual tal vez deberíamos plantearnos una modificación normativa con ciertas cautelas.
A grosso modo nos encontramos con este esquema legal y conocemos el anteproyecto de la reforma de la LGT donde se incluye un artículo 95.Bis titulado “Publicidad de situaciones de incumplimiento relevante de las obligaciones tributarias”. Este artículo incorporado autoriza a la publicación periódica de listados comprensivos de los deudores a la Hacienda Pública por deudas o sanciones tributarias, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) que el importe total de las deudas y sanciones tributarias pendientes de ingreso supere el importe de 1.000.000 de euros;
b) que respecto de dichas deudas o sanciones tributarias haya transcurrido el plazo de ingreso en período ejecutivo;
c) que para las deudas y sanciones, cuyo importe represente al menos el 25% de la cuantía total pendiente de ingreso a tener en consideración, haya transcurrido al menos un año desde la finalización del plazo de ingreso señalado con anterioridad.
d) no será de aplicación cuando las deudas y sanciones tributarias se encuentren aplazadas o suspendidas.
El resto del artículo desarrolla el procedimiento administrativo. De su redacción se deduce que se penaliza sobre todo el incumplimiento de la falta de pago. Es decir, si un contribuyente es objeto de una elevada regularización fiscal y hace frente al pago o fracciona, no habrá publicación de ningún tipo. Si es condenado por delito fiscal y paga la deuda y la sanción tampoco, amén de otras penas que se impongan. El legislador penaliza y hace público principalmente la ausencia de pago, no  aquellos incumplimientos fiscales de cuantía elevada si el contribuyente ingresa o fracciona la deuda.
El carácter reservado de los datos suministrados a la Administración tributaria, es algo recogido y sometido al principio de legalidad y de tal manera se debe acatar por la Administración, aunque poco a poco van proliferando las excepciones. Tal vez se vislumbre un cambio de visión por la propia dinámica de los hechos que origine modificaciones normativas. Junto al principio de legalidad se encuentra la Ley Orgánica 15/1.999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, pero no debería de existir colisión pese al diferente rango normativo, si una ley ordinaria habilita determinadas cesiones tal y como regula el art. 11.
En este escenario normativo y en este momento debe valorarse la posibilidad de publicar anualmente la declaración del IRPF así como el origen de los fondos declarados de todos los cargos públicos electos y de aquellas personas sometidas a transparencia tal y como se indica en la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta práctica se va abriendo poco a poco camino en el resto de Europa y también en España, pero no es un imperativo. Por ejemplo si entramos en la página Web del Congreso de Diputados y accedemos a uno de ellos, podemos ver su declaración de bienes y derechos que no es igual a su declaración del IRPF.
Tampoco debemos engañarnos, no se debería simplemente publicar o depositar la declaración del IRPF (solo se  efectúa voluntariamente en la actualidad), indicando el montante de ingresos y gastos, se debe completar indicando quién los pagó. Este cambio sería un paso adelante en la idea de ejemplaridad y buen gobierno y aunque no sea la solución definitiva. Al fin y al cabo, se otorga presunción de veracidad a lo declarado pero sin que se haya comprobado e investigado. Como se ha visto últimamente, no existe certidumbre absoluta de que no haya rentas, herencias, cuentas etc… no declaradas y que puedan aflorar en el futuro. Pero no es desdeñable la información suministrada y además, tiene una vocación de cortafuegos relevante en esa lucha contra la corrupción y en la  búsqueda de la necesaria confianza del ciudadano.
A modo de ejemplo y para entender su trascendencia, el dato de la existencia de unos pagos por parte de una empresa determinada al cónyuge de un cargo electo o público relevante, puede ser trascendente aunque no tiene  que ser negativo. Puede ser lícito y dentro de una relación laboral, empresarial o profesional normal. Pero la luz evita elucubraciones. O también puede poner de manifiesto una forma indirecta de retribución al menos poco “ética”. Hace unos años se publicaba en prensa como un alto cargo de una Comunidad Autónoma cobraba comisiones mediante la venta de unos cuadros pintados por su cónyuge a unos precios que corresponderían a una firma o artista de prestigio, lo cual evidentemente no era el caso. El dinero de las ventas se declaraba pero ese no era el ilícito, la pregunta versaba sobre por que esta empresa empleaba esos importes en unos cuadros de autor sin prestigio alguno y como a su vez se beneficiaba de determinados prebendas de la Administración. De ahí la importancia no tanto del dato como del origen, no nos engañemos ni nos dejemos engañar.
La tensión entre la privacidad y la transparencia debe buscar un equilibrio sin que se produzca un menoscabo de los derechos individuales ni tampoco de los colectivos o de la sociedad. La publicación de todas las declaraciones del IRPF sería un ejercicio sin paragón del principio de igualdad del art. 31 de la Constitución. Pero tal vez aún no sea el momento y debamos empezar por nuestros dirigentes y todos los obligados a la Ley de Transparencia. Al fin y al cabo, al igual que poseen derechos como el tan traído aforamiento, sobre ellos se puede ceñir una obligación añadida o superior a la de cualquier ciudadano. No perdamos de vista que sus ingresos provienen de la caja común de todos los contribuyentes.
 
 

En España hay 20 regímenes jurídicos distintos en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones: “15 de las Comunidades Autónomas de régimen común, uno en Navarra, tres en las Diputaciones Forales vascas y el peor, que se aplica a los no residentes, establecido por el Estado, en el que no hay bonificaciones. El impuesto debería ser objeto de un cambio radical antes de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea nos obligue, manu militari, a modificarlo.”
Estas palabras de Francisco de la Torre, ilustre colaborador de este blog, publicadas en “Expansión” el 3 de marzo de 2014, eran premonitorias de los que ahora ha sucedido. Porque finalmente el Tribunal de Justicia de la UE, en sentencia de 3 de septiembre de 2014 ha declarado que España ha incumplido los artículos 63 del TFUE y 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo de 2 de mayo de 1992, al permitir que se establezcan diferencias en el trato fiscal de las donaciones y las sucesiones entre los causahabientes y los donatarios residentes y no residentes en España, entre los causantes residentes y no residentes en España y entre las donaciones y las disposiciones similares sobre bienes inmuebles situados en territorio español o fuera de éste.
Como dice literalmente la sentencia: “la normativa de un Estado miembro que hace depender la aplicación de una reducción de la base imponible de la sucesión o de la donación del lugar de residencia del causante y del causahabiente en el momento del fallecimiento, o del lugar de residencia del donante y del donatario en el momento de la donación, o también del lugar en el que está situado un bien inmueble objeto de sucesión o de donación, cuando da lugar a que las sucesiones o las donaciones entre no residentes, o las que tienen por objeto bienes inmuebles situados en otro Estado miembro, soporten una mayor carga fiscal que las sucesiones o las donaciones en las que sólo intervienen residentes o que sólo tienen por objeto bienes inmuebles situados en el Estado miembro de imposición, constituye una restricción de la libre circulación de capitales.”
En efecto, los artículos 32 y 48 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (reguladora del Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común) prevén expresamente la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan cierto número de reducciones fiscales -que sólo se aplican a los sujetos pasivos del Impuesto de Sucesiones y Donaciones que ostenten la condición de residentes en España- en caso de conexión exclusiva con el territorio de esas Comunidades. Pero en el caso de no residentes, no cabe beneficiarse de dichas reducciones fiscales autonómicas.
Por eso, dice la sentencia que: “la sucesión o la donación en la que intervenga un causahabiente o un donatario o un causante que no reside en el territorio español, o también una donación o una sucesión que tenga por objeto un bien inmueble situado fuera del territorio español, no podrá beneficiarse de esas reducciones fiscales, por lo que el valor de esa sucesión o esa donación se reducirá.”
Conviene, por otra parte, subrayar que previamente a que la Comisión Europea interpusiera -en marzo de 2012- el recurso contra España que ha desembocado en esta sentencia solicitó varias veces a nuestras autoridades que modificaran la legislación interna (Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto de Sucesiones y Donaciones, ISD en adelante) puesto que infringía la normativa europea que garantiza la libre circulación de capitales. Petición que el Gobierno español desoyó en 2010 y 2011. Una oportunidad perdida, por tanto, para haber solucionado las cosas por las buenas, hace ya varios años, cuando se despertaron las primeras dudas en Bruselas sobre la adecuación de nuestro derecho interno al de la Unión.
Ahora, las personas beneficiadas por el fallo de esta sentencia podrán solicitar la devolución de los ingresos indebidos que no hayan prescrito (los últimos cuatro años), y sobre los que ya hayan prescrito podrán iniciar un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial al haber sufrido un daño -lo que han pagado en exceso…- ocasionado por el Estado Español al aplicar una ley nacional que se ha confirmado contraria al Derecho de la Unión.
A la vista de esta sentencia, es muy probable que el Gobierno tenga que incluir en su proyectada reforma fiscal una revisión también de la ley reguladora del ISD. Podría, en tal caso, limitarse a adecuar su contenido a los criterios de la referida sentencia, pero quizá conviniera que fuera más allá e hiciera una revisión global del impuesto.
En este sentido quiero traer aquí -por su caracter uniformador y su invocación al principio de igualdad- un artículo publicado en la revista “Escritura Pública”, en 2003, por el catedrático de Derecho Tributario, Luis Cazorla Prieto. En el mismo -titulado “La agonía del Impuesto de Sucesiones”- decía que desde que se aprobó la Ley 2/2001, que permitió la cesión del ISD a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, Cantabria y la Rioja hicieron casi desaparecer en la práctica la carga de dicho tributo para evitar la situación anterior a 2001, en la que muchos habitantes de esos territorios cambiaban su residencia a la vecina Navarra o al País Vasco donde, al amparo de sus regímenes especiales, no había carga fiscal en las transmisiones hereditarias entre padres e hijos.
Afirmaba Cazorla que, a partir de ese momento, “el principio de igualdad entró decididamente en escena: ya no había en estos últimos supuestos razones históricas ni político-constitucionales que respaldaran, como en el País Vasco y Navarra, tal desigualdad de trato entre españoles. No cabía, por ende, más que generalizar la conducta seguida por Cantabria y la Rioja; si no se procedía de esa manera por vía normativa acabaría haciéndose por la jurisprudencial ante tamaña desigualdad tributaria”.
Y, ante la oferta electoral del PP para las elecciones autonómicas de 2003, donde proponía suprimir el ISD en las transmisiones de padres a hijos y entre cónyuges, se preguntaba Cazorla si “¿es sostenible política y jurídicamente que las comunidades autónomas no gobernadas por el PP mantengan el tributo sucesorio? Creo que no-respondía-; por muchas razones axiológicas y principales que abonen el mantenimiento del impuesto que nos ocupa, el principio de igualdad reclamará un proceder semejante al del resto de comunidades autónomas que hayan suprimido el impuesto hereditario. Pero si el problema no se acabase resolviendo legislativamente así, me atrevo a augurar que se resolverá jurisprudencialmente por la vía de la cuestión previa de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal Constitucional antes o después por cualquier juez”.
 

Quizás sea  ilustrativo  preguntarse ¿que  diferencia que existe entre la perentoria exigencia de un atracador en arrebatar la cartera a un viandante en una calle oscura y el embargo de la cuenta corriente bancaria de un contribuyente ordenada por la Administración Tributaria y ello  a pesar de que  el resultado de ambas actuaciones pueda ser el mismo: obtener su dinero ?
Los rasgos diferenciales de la actuación administrativa son muy relevantes y aunque  obvios  no está  mal recordarlos.  La  actuación administrativa esta destinada a la financiación de  ente/s publico/s para posibilitar el logro de sus fines respectivos, exige el cumplimiento por el contribuyente  de una obligación tributaria preestablecida por ley y se desarrolla conforme a un procedimiento legalmente reglado.
1. El “consentimiento” al impuesto y el principio  de “legalidad” tributaria.
De lo anterior se desprende lo importante que es  que el establecimiento y  la exigencia de los tributos sean regulados por ley. Los especialistas llamamos a esto  “principio de legalidad tributaria”, lo cual no es  otra cosa que el reflejo moderno – a partir de la Revolución francesa – del viejo principio acuñado en los parlamentos medievales  (entre ellos nuestras Cortes) del consentimiento al impuesto.
La exigencia de este consentimiento constituye un hito fundamental en la historia del pensamiento y  practica  políticos, pues supone pasar de  considerar al individuo obligado al pago  como “súbdito” a considerarle “ciudadano” y pasar de la noción  de ”imposición” a la de “contribución” .
A  este respecto no es irrelevante el sentido de la palabra “consentir” definida en el diccionario de la Real Academia de la Lengua como “Permitir algo o condescender en que se haga”. También es conveniente recordar  el hecho de que en el origen de las grandes revoluciones (inglesa, americana y francesa) suelen encontrarse manifestaciones de resistencia al impuesto.
En definitiva, los impuestos se legitiman al ser consentidos por  aquellos que han  de pagarlos, consentimiento manifestado bien en forma directa o mediante representación (representación política parlamentaria ).  Valga recordar aquí la vieja formulación anglosajona “no taxation whithout representation ”. Más tarde el pensamiento revolucionario en Francia sustituye la idea de prestación del consentimiento al impuesto por la de su establecimiento por Ley, a consecuencia de considerar la ley como emanación de la “voluntad general” del pueblo soberano.
El  Estado moderno  incrementa sus  de las funciones y en consecuencia  sus requerimientos financieros y además  de modo recurrente. Ello exigió aprobar  unas Leyes , distintas de la  de presupuestos,  para establecer  los  diferentes tributos exigibles de los contribuyentes como consecuencia de su renta, su riqueza acumulada, su consumo etc.
Con ello la financiación del Estado moderno evoluciona  desde la aportación de ayudas o subsidios  a la Corona,  esporádicas y  para atender  a las necesidades de cada caso, hacia el establecimiento de un conjunto de impuestos, que hoy conocemos como sistema tributario. Se trata  así del  conjunto coherente y sistemático de tributos,  establecidos  por ley  y atribuidos a los diferentes niveles de gobierno de cada país, para la satisfacción  de sus necesidades financieras recurrentes.
En consecuencia  la prestación del consentimiento por parte del cuerpo de contribuyentes o sus representantes ya no tiene en la actualidad el sentido tradicional  de mera aquiescencia a una concreta y puntual aportación económica, sino que ha de referirse al conjunto de un sistema tributario que le va a afectar, de modo recurrente no esporádico,  en función de  los  diferentes actos o hechos en los que se manifieste su  capacidad económica. Con ello se amplia de forma sustancial el ámbito de las obligaciones tributarias  que el contribuyente debe conocer  y a las que se extenderá  la prestación de su consentimiento una vez  aprobadas por ley en sede parlamentaria.
2. El sistema tributario español.  Peculiaridades y posibilidades de reforma.
Las líneas maestras del actual sistema tributario español se establecieron a lo largo  de  la transición democrática (decenio 1975-1985). En los años siguientes debió adaptarse a la nueva configuración autonómica del Estado español (con sus consecuencias sobre la atribución de competencias y  consiguiente  asignación de recursos a las CC.AA.) y además a las políticas de armonización fiscal y de estabilidad económica y financiera de la Unión Europea.
Actualmente nuestro sistema tributario  debe afrontar otros  retos específicos que  plantea el   “caso español” y que derivan  de una crisis económica y financiera (sectores inmobiliario y financiero y productividad escasa) y de una de crisis institucional que se manifestó inicialmente  en el proceso de  revisión de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA. y, que  recientemente se ha agravado con el agrio diálogo entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales ante las exigencias de  consolidación fiscal y de estabilidad presupuestaria. Su  último episodio lo constituyen las pretensiones del nacionalismo catalán de obtener un “pacto fiscal” (inspirado en los regímenes de concierto del País Vasco y Navarra) y eventualmente  decidir  hacia una secesión del resto de España.
De  otra parte resulta obvio  que un  sistema tributario no es algo  inalterable o perenne sino que debe adaptarse a las circunstancias y exigencias de cada  momento. Tal adaptación  puede producirse  bien mediante  meros retoque o ajustes al sistema ya existente , de carácter limitado  y sin afectar a su conjunto , motivados por razones  técnicas o de política fiscal,  o bien mediante las reformas tributarias de mayor calado,  que suponen una reordenación profunda de los diferentes tributos  integrantes del sistema  en los diferentes niveles de gobierno del país . Las reformas tributarias en el sentido indicado  suelen coincidir  y responder a etapas de crisis económica, financiera e incluso política. Cabría pues asimilar el proceso de dichas reformas en el terreno fiscal  a lo que se conoce como  procesos constituyentes en el campo político y constitucional. Creo que esta distinción apuntada es útil para describir y comprender la evolución que ha experimentado nuestro sistema tributario recientemente y la que se prevé en el inmediato futuro.
A mi entender pueden distinguirse dos fases en este reciente proceso. La primera, que podría denominarse de “ajustes fiscales”, abarcaría el periodo 2010-2013. Coincide con la constatación oficial de una recesión en  la economía española (iniciada a partir del 2008) y con la adopción de las primeras medidas para combatirla. La segunda fase “de reforma del sistema tributario” se inicia ahora. Llegados a este punto podemos preguntarnos ¿ Porqué ahora? . Creo que son dos las circunstancias que lo explican.
En primer lugar así lo exige la UE. En efecto el Gobierno de España ha obtenido de la UE  (Programa de Estabilidad del Reino de España correspondiente al período 2013-2016) un mayor margen de maniobra para cuadrar sus cuentas públicas (déficit), de tal modo  que debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, que irá  disminuyendo en años sucesivos hasta llegar al 2,8 % en 2016.  Se obtienen así dos años más de plazo para reducir el desfase por debajo del 3% que es la norma general.
Ahora bien tal concesión está supeditada a contrapartida por parte de España consistente en el compromiso de asumir una serie de “recomendaciones/deberes” sujetos a un calendario fijado por Bruselas. De entre ellos interesa destacar el de  realizar antes de Marzo de 2014 una revisión del sistema tributario con el siguiente alcance: limitar el gasto fiscal relativo a la imposición directa, limitar la aplicación de tipos de IVA reducidos, adoptar medidas adicionales respecto de impuestos especiales y medioambientales, reducir la tendencia al endeudamiento en el impuesto de sociedades, intensificar la lucha contra la economía informal y el trabajo no declarado.
En segundo lugar la gravedad de la crisis económica, e institucional en España (que ya nadie puede pretender ignorar) exige  la adopción de diferentes medidas de gran calado político y, entre ellas, una profunda reforma fiscal que según manifestó en su día  del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, habría  de abarcar el conjunto del sistema tributario español en sus tres niveles de gobierno, central, regional y local.
3. El proceso de reforma del Gobierno actual. Pasos previos.
A finales del 2011, accedió al gobierno el Partido Popular y  desde el inicio de la  legislatura   -a pesar de las promesas electorales de bajadas de impuestos-  ha venido  introduciendo un auténtico “rosario” de medidas fiscales de ajuste (nuevos incrementos ) más o menos urgentes y más o menos sugeridas o exigidas por la UE, el BCE y el FMI .
A pesar de ello y desafortunadamente,  según  confesó  en su día el Ministro de Hacienda, las  medidas adoptadas no produjeron  el efecto deseado de incrementar la recaudación, lo que ha de atribuirse a la gravedad de la crisis de la economía española, con disminución de rentas, del consumo y de la base imponible de los principales impuestos, y sobre todo con una  caída dramática del empleo.
Una vez decidido por el Gobierno abordar el proceso de reforma tributaria encomendó a una Comisión de expertos (presidida por el profesor Lagares)  la tarea de elaborar un informe, de carácter consultivo,  acerca del sentido y alcance de la reforma ,teniendo por plazo limite el mes de Marzo de 2014. Tal decisión, según comenté en su día  en esté  blog, me suscitó dudas y reticencias en un doble sentido.
De una parte, en cuanto  a la composición del citado Comité , integrado por personas de gran cualificación profesional  si bien limitada al ámbito académico, en detrimento de otro tipo de representaciones procedentes de  diferentes Administraciones, de empresarios y trabajadores, de expertos fiscales, consumidores etc, que sin duda hubiera ampliado las perspectivas y enfoque del informe.
De otra parte , en cuanto al papel y alcance de la tarea encomendada al Comité, al resultar  en buena parte afectada por unas medidas fiscales ya adoptadas y otras “anunciadas” por el Ministro de Hacienda  relativas  a diversos  impuestos . Teniendo en cuenta que además  algunas de ellas se previó entrarían  en vigor o prolongarían  su vigencia hasta el 2015. Todo ello   unido a los compromisos asumidos ante la UE y otras instancias internacionales, podría suponer  un auténtico “corsé” a la hora de desarrollar las tareas encomendada.
Cumplida su tarea la Comisión de expertos rindió su informe en  19.03.2014  y fue  presentado por él profesor Lagares en el Congreso de los Diputados, donde reconoció  “Hemos recibido recomendaciones externas. La comisión se ha entrevistado con miembros del FMI, de la UE y de la OCDE, que han venido a intercambiar opiniones. ” (El Pais 19. Marzo.2014).
Sin embargo, el Ministro de Hacienda había advertido ya previamente que la reforma fiscal que prepara el Gobierno “será equitativa y proporcional”  y…que la propuesta del comité de expertos “no es la del Gobierno” (El Mundo 17. Marzo. 2014).
 4. ¿Donde estamos?  El  Anteproyecto de Reforma. Reacciones.
En Consejo de Ministros del 20.06.2014 el Ministro de Hacienda  presentó el anteproyecto de Ley de Reforma  fiscal. En el se  contempla  básicamente la rebaja de tramos y de tipos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para todos los contribuyentes y la reducción del tipo máximo del Impuesto de Sociedades hasta el 25% en 2016. Avanzó además  que no va a subir el IVA.
La Comisión Europea, (según reseña publicada en Expansión  del 23-06-2014 ) dejó clara el día 20 su discrepancia acerca de  la forma en la que España había preparado y presentado la reforma fiscal. En días sucesivos manifestó que la discrepancia no se refería solo al “cómo”, sino también al “qué”, ya que los técnicos del Comisario  Olli Rehn creen que a la propuesta del Gobierno le faltan detalles por definir, ignora las recomendaciones de subir impuestos indirectos como el IVA y pone en peligro el cumplimiento de los objetivos de déficit.
Se añade también  que  la Comisión también dejó  claro que el Gobierno no ha pactado ni informado convenientemente a Bruselas de la reforma: “Todavía no tenemos suficientes detalles en relación con la reforma fiscal anunciada por el Gobierno para poder hacer un análisis a fondo en estos momentos. Algunas medidas anunciadas no han sido totalmente detalladas y su impacto fiscal no se ha especificado”.
Pero no todo es negativo. Desde el Ejecutivo comunitario se señalan algunos aspectos “positivos” de la reforma, que sí estarían en línea con las recomendaciones europeas, como “la bajada del impuesto sobre la renta, que reducirá la carga fiscal a los trabajadores”, y el “esfuerzo para ampliar la base imponible del impuesto de sociedades”.
En cuanto a las reacciones de la Sociedad civil (agentes económicos y sociales, medios de comunicación, analistas económicos y expertos fiscales)  se aprecia una falta de consenso en la valoración de las medidas propuestas, salvo quizás en dos  puntos: considerar no ser ésta   la reforma esperada ni la que España necesita y  apreciar su sesgo electoralista.
Se dispone ya de una  profusión de opiniones y análisis acerca de las grandes preguntas que suscita la reforma:  ¿va a producirse o no  una bajada de impuestos  y de que magnitud ?,  ¿quiénes serán los beneficiarios o perjudicados  por las medidas propuestas? etc.
No  voy a entrar ahora en su consideración me basta con remitirme a lo publicado al respecto en los diferentes medios. No obstante lo dicho anteriormente, no voy a  privarme de algunas reflexiones generales al respecto.
5. ¿Hacia donde vamos? Conclusiones .
En primer lugar se trata de una reforma parcial y de mínimos limitada al IRPF y parcialmente al IS, por lo que pivota exclusivamente sobre una de las manifestaciones de capacidad tributaria “la renta” ya sea de personas físicas o jurídicas, pero deja al margen  -por el momento-  el resto de manifestaciones de capacidad: la riqueza, la circulación de bienes y el consumo, etc.  Cualquiera que sea el pretendido signo de la reforma, ya se trate de incrementar o de reducir  la carga tributaria, o de una combinación de ambas, lo que el Gobierno presenta está muy lejos de la reforma que fue anunciada por el Ministro y requerida por instancias Internacionales (FIM, Comisión UE) esto es una reordenación del sistema tributario en su conjunto, abarcando la generalidad de las figuras tributarias y los diferentes niveles de gobierno. Con ello se pierde la perspectiva global sobre  los efectos del sistema tributario en su conjunto, así como previsibilidad de su alcance.
En segundo lugar se trata de una reforma de gestación  y aplicación diferidas en el tiempo  en función de la necesidad (confesable) de acompasarla a la evolución de la coyuntura económica , pero también de la necesidad (menos confesable) de adecuarla a las expectativas y azares electorales de período 2014-2016). Con ello se está anticipando – efecto anuncio – un programa de reformas cuya implantación efectiva no será  de responsabilidad del gobierno actual, sino de otro futuro   sea del mismo o diferente color o ideología.
En tercer lugar se trata de una reforma con múltiples lagunas y/o condicionantes. Se margina el análisis y consiguiente configuración de la fiscalidad de las CCAA y Entes Locales, sujeta a los avatares de una futura revisión de su sistema de financiación, en la que se prevén fuertes tensiones que pueden incluso propiciar reformas constitucionales., hasta el punto que el Ministro de Hacienda ha anunciado recientemente que tal revisión queda ya aplazada ”sine die”. Además  se alude sin afrontar al problema al  fraude fiscal y la adopción de medidas para combatirlo. Se margina el diseño y ejecución de una política de supresión del gasto innecesario, especialmente referido   a la estructura  de administraciones, organismos y entes públicos .
En cuarto lugar se trata de una reforma marcada por el signo de la desconfianza e improvisación. La desconfianza deriva  del incumplimiento por el partido en el Gobierno de sus promesas electorales sobre rebaja de impuestos seguidas posteriormente de fuertes subidas. De otra parte el proceso actual de reforma aparece como de paternidad múltiple que propicia medidas a veces incluso contradictoria (comité de sabios, Troika, Ministerio de Hacienda), sin que pueda apreciarse con claridad cual sea el reparto de “roles” y responsabilidades . Mas bien parece responder a una secuencia o estrategia  de ocurrencias y sorpresas sucesivas que  ser el fruto de una meditada reflexión.
En ultimo  lugar , aunque quizás sea lo más relevante , se trata de una reforma que– al menos de momento- no goza de suficiente credibilidad ni consenso social sobre si va a servir   para  alcanzar los grandes objetivos que propone : reactivación económica , cumplimiento del objetivo del déficit, reparto equitativo  de la carga fiscal …entre otros.
CONCLUSIONES
A la vista del Anteproyecto de Ley de Reforma, aunque a reserva  de las ulteriores modificaciones que puedan resultar del debate social y  parlamentario, me atrevo a formular las siguientes:

• Es difícil “conocer” cual sean los  verdaderos objetivos y  el alcance de la reforma, salvo su intención claramente electoralista a favor del actual Gobierno.

• Es difícil “confiar” en su proceso  gestación y su  perdurabilidad  (proyectado hacia el futuro) así como  en la consecución de los resultados que promete.

• Es improbable que alcance suficiente “consenso” favorable entre los contribuyentes. 

• Les defectos de conocimiento, confianza y consenso en torno al ACTUAL antes señalados en el ANTEPROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA, justifican la NO APROBACIÓN del mismo.

En estas circunstancias estimo que el ciudadano llegado el caso de que , a consecuencia de la mayoría absoluta de que goza actualmente el gobierno, se lograse  aprobar la reforma fiscal en términos análogos a los propuestos, siempre podría manifestarle su rechazo con un voto de castigo en las cercanas  (2015)  elecciones generales.
Lo contrario , dando   por buena  la oferta gubernamental de una “eventual y magra”  bajada de impuestos a cambio de un voto favorable , equivaldría  a mi juicio  a  convertirse en un moderno Esaú quien, tal como nos cuenta la Biblia, cedió a su hermano Jacob la primogenitura a cambio de un  plato de lentejas (Génesis 25 ).