Análisis económico de la Ley de tasas en el ámbito de la Administración de Justicia
Pienso que para enjuiciar adecuadamente la decisión del Gobierno de introducir tasas para solicitar tutela a los tribunales es imprescindible realizar un análisis económico profundo de la iniciativa, que hasta hace nada ha faltado de manera clamorosa, al menos por lo que yo sé. Afortunadamente, NeG publicó ayer un magnifico post sobre el tema, serio y riguroso, como todos los suyos, pero que, en mi opinión, no puede ser más que el inicio del debate.
Es triste que este tipo de análisis escasee tanto, pese a su enorme importancia. Es muy deprimente que la Administración apenas los haga antes de planearse reformas importantes. Algo de culpa tenemos también los juristas, dada nuestra natural tendencia a pensar más –al menos de manera inmediata- en valores y principios antes que en consecuencias y realidades. Por último, los economistas, proclives en principio a las tasas, no suelen conocer el funcionamiento de la Administración de Justicia española con suficiente profundidad como para realizar análisis muy detallados.
Yo no pretendo cubrir este hueco, ni mucho menos, porque no tengo competencia para ello ni en uno ni en otro campo. Pero sí al menos plantear algunas cuestiones que creo que deben tenerse en cuenta en el debate y sugerir algunas ideas de por dónde debería transitar.
Lo primero que tenemos que comprender es que, al menos en teoría, la finalidad de este tipo de tasas no es sólo recaudar, sino disciplinar la demanda e impedir su abuso. Se trataría, por un lado, de que contribuyan a sufragar el coste de la Justicia los que más uso hacen de ella y, por otro, de disuadir acudir a ella cuando no existe motivo lo suficientemente justificado. Parece un argumento impecable: ¿De qué nos sirve la Justicia si, por tenerla colapsada, no puede cumplir su función? Como todas las barreras, la tasa busca desincentivar el (mal) uso del servicio y así reducir su coste y hacerle ganar en eficiencia, evitando el colapso. A esto no cabe contestar simplemente que lo que procedería en rigor es arreglar la Justicia, porque éste precisamente sería un medio para hacerlo, para que la gente tenga tutela efectiva de verdad y no sólo en teoría.
Lo que ocurre es que –como me comentó el otro día mi buen amigo Alfonso Carbajo- hay gente que merece ser disuadida y otra que no, y la tasa sólo es eficiente cuando consigue lo primero y evita lo segundo, lo cual en este ámbito no es nada fácil. Como nos indicaba el mencionado post de NeG “serían necesarias unas tasas impuestas a los demandantes que reflejen los costes externos, y unos subsidios a los demandantes para que hagan suyos los beneficios externos de su demanda”. En definitiva, un mecanismo ajustado que permita a cada parte internalizar sus costes, con la finalidad de evitar tanto un exceso de demandas (cuando no son beneficiosas) como un déficit (cuando sí lo son).
Pues bien, para comprobar si efectivamente se consigue este efecto en el caso de esta ley, no sólo es necesario examinar de manera concreta cómo se han articulado estas tasas (ver ley), sino también examinar cómo funciona la Administración de Justicia, porque puede ocurrir que cualquier tipo de tasa (siempre que sea elevada), en relación con el funcionamiento ordinario de nuestra Justicia, no sólo no contribuya a mejorarla, sino a empeorarla. Analicemos ambas cosas por separado, aunque sea brevemente.
En relación al primer tema, lo que llama la atención es que la cuantía y la generalidad de la medida parece encaminada a recaudar lo más posible, por un lado, y a disuadir sin discriminación de cualquier tipo, por el otro (ver aquí). Sin embargo, una disuasión sin discriminación resulta extraordinariamente preocupante. Sobre este tema, que apunta también el post de NeG, ya hemos tratado extensamente en este blog. Recordemos los ejemplos sobre posibles reclamaciones por parte de los usuarios de servicios bancarios que nos proporcionó Gonzalo Romero en su post (aquí). Las tasas lo que están haciendo es elevar el coste por reclamar en estos casos, por lo que están reduciendo correlativamente el coste (o el riesgo) de las entidades bancarias por comercializar productos abusivos. Lo mismo ocurre con las reclamaciones contra las actuaciones urbanísticas realizadas por nuestros gestores municipales, siempre tan escrupulosos en el cumplimiento de la legislación aplicable, como nos comentaba Verónica del Carpio en un comentario a un post sobre los indultos (aquí). De esta manera se está reduciendo el coste de los malos gestores a la hora de realizar sus cotidianas cacicadas. Ya nos advierte el modelo clásico que, cuando un coste se reduce, el incentivo a profundizar en ese mercado aumenta.
Esto es precisamente lo que distingue el tema de las tasas judiciales del copago sanitario. Por pagar un euro por receta o por consulta (de efecto exclusivamente disuasorio y no recaudatorio) no van a aumentar las enfermedades en España. Pero quizá con una ley de tasas como esta, sí aumenten las injusticias. La diferencia es que en la sanidad no hay otra parte que pueda aprovecharse de la situación, mientras que en la Justicia sí. No obstante, frente a este argumento se podría alegar que el que esté convencido de que la razón y el Derecho están de su lado debería pleitear, porque va a terminar recuperando la tasa (si hay condena en costas). Pues bien, creo que para contestar a esta objeción tenemos que pasar a la segunda cuestión: la relación de la tasa con el actual funcionamiento de nuestra Justicia.
Todo el mundo sabe que la Justicia en España funciona muy mal: es muy lenta y sus decisiones poco predecibles. Ese es precisamente el problema, que todo el mundo lo sabe. Por ello, no resultan nada infrecuentes las conductas estratégicas (moral hazard) que tienen en cuenta esta realidad. Incumplir una obligación no sale caro cuando sé que la lentitud de la decisión judicial y su falta de predictibilidad juegan a mi favor. Siempre te puede tocar la lotería y en el peor de los casos, cuando te corresponda pagar, vete a saber si todavía existe el mundo. Lógicamente, en este escenario, la tasa reduce todavía más el coste del incumplidor y aumenta su incentivo a incumplir. Correlativamente, el cumplidor tiene que añadir al riesgo de la lentitud y de la falta de predictibilidad el coste de la tasa y el riesgo de no recuperarla, por lo que su incentivo para demandar disminuye.
La conclusión que me gustaría avanzar, a beneficio de inventario de lo que opinen los comentaristas que quieran participar, es que sólo se pueden introducir tasas cuando la Justicia funcione razonablemente, pero no para que funcione. En el Reino Unido existen tasas y son más elevadas que las nuestras, sin duda, pero su justicia funciona mucho mejor, y no creo que lo hayan conseguido gracias a las tasas. Si introducimos las tasas sin reformar primero la Justicia lo que obtendremos es una simple apariencia de funcionamiento correcto (de las que tanto gustan a este Gobierno, por cierto), quizás incluso una Justicia menos colapsada (aunque es discutible si aumenta el incentivo para incumplir), pero también, sin ninguna duda, una sociedad menos justa.
Rodrigo Tena Arregui es Licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Notario de Madrid por oposición (OEN 1995). Ha sido profesor en las Universidades de Zaragoza, Complutense de Madrid y Juan Carlos I de Madrid. Es miembro del consejo de redacción de la revista El Notario del siglo XXI.