El ocaso de la Función Pública en España

En 1995 Iñigo Martinez de Pisón, eligió la frase que ahora utilizo para encabezar este post como título de un estudio sobre las entonces recientes reformas del régimen jurídico de la función pública. Hoy día, tras algunos años de efectividad del nuevo Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), pudiéramos calificar ese título como premonitorio.|

La fuerza de las palabras está en su significado y, por eso, la nueva denominación de la Ley refleja la transformación del modelo que estamos ahora experimentando en el que, primero de hecho y luego de derecho, se esta pasando de un sistema tradicional de función pública, es decir, en el que sus miembros ejercen una función pública vinculados al Estado mediante un régimen de especial sujeción, a un régimen de empleo público, en el que sus miembros son simples trabajadores que prestan sus servicios por cuenta ajena a las diferentes administraciones públicas que les contratan.

La diferencia no es baladí y responde a la configuración actual de cómo se estructura el poder. En el marco de una partitocracia, el político que desempeña cargos de ésta índole no soporta bien la existencia de una burocracia neutral y técnicamente más cualificada que, si bien es un colaborador imprescindible para llevar a cabo los objetivos políticos marcados, sin embargo, al mismo tiempo, también puede constituir un límite en el ejercicio del poder al pretender someterlo a la Ley y al Derecho aplicable en cada momento. Se trata, utilizando la sistemática weberiana, de una manifestación de la tradicional pugna entre un modelo de dominación legal y un modelo de dominación carismática, en el que el rol anteriormente ejercido por la dinastía o la religión, ahora parece desempeñarlo la legitimación otorgada por los procesos de elección democrática.

Esta confrontación constante, en estos momentos y en nuestro país, está terminando por decantarse del lado del poder político, y una de sus manifestaciones se proyecta sobre como se organiza la Administración, de manera que los servidores públicos, progresivamente, van dejando de ser funcionarios públicos que acceden a sus puestos solo después de superar complejas pruebas objetivas y que gozan de gran estabilidad en sus destinos y carreras, para tender a convertirse en empleados vinculados al poder político que gestiona la Administración que los nombra, “relajándose” en extremo la aplicación de los principios de mérito y capacidad en los nuevos procesos de selección e introduciendo, como criterio para la promoción profesional de los funcionarios preexistentes, el criterio de “idoneidad” como un subterfugio para eludir la aplicación de los anteriores.

Según el Registro de Personal del Ministerio de Presidencia en julio de 2010 había unos 2.750.000  empleados públicos. Pues bien, de esa cantidad, casi un 1.100.000 se trata de empleados vinculados en régimen laboral, interinos o eventuales. A estos hay que añadir, según la encuesta de población activa, otros 450.000 trabajadores que prestan servicios en régimen laboral a empresas o entidades que, aún teniendo una personalidad jurídico privada, pertenecen al sector público por ser su capital social o fundacional procedente de alguna administración pública. Tras la aprobación del EBEP ya no solo los puestos de inferior categoría son ocupados por contratados laborales, sino que gracias a los denominados “contratados laborales fuera de convenio” aceptados en los últimos convenios colectivos aprobados, determinados puestos de carácter técnico, tradicionalmente desempeñados por funcionarios públicos, también se están ocupando a través de contratos laborales.

En definitiva, podemos afirmar que en estos momentos, en nuestro país, casi la mitad del personal al servicio de las administraciones públicas ya no tiene la condición de funcionario de carrera. Se está produciendo un proceso de laboralización del empleo público que va en aumento.

Esta dinámica no es exclusiva de nuestro país. Anteriormente se ha vivido en Italia. Allí, como en España, se partió de un modelo de función pública semejante al francés, pero en 1997 se aprobaron leyes que lo laboralizaron, manteniendo el sistema original únicamente para el funcionariado superior, magistrados y asimilados, abogados y procuradores del Estado, personal militar, fuerzas de policía, diplomático y carrera prefectoral. A partir del año 2002, nuevas leyes sobre la función directiva implantaron lo que, a juicio de algunos autores como Parada Vázquez, no es más que un simple spoil system. También en los Estados Unidos, el sistema de provisión de puestos de trabajo públicos ha estado determinado de manera muy relevante por las afinidades políticas o de otro orden, si bien, al menos desde 1978, se ha tendido a introducir mecanismos que garantizan una mayor estabilidad de los gestores que han de desempeñar determinados puestos directivos.

En ese entorno, cada vez será más difícil para las Administraciones públicas atraer a personas brillantes para servir en ellas. Ya en los años 50, C. Wright Mills, al analizar en “Las Elites del Poder”, la organización de la Administración norteamericana señalaba que en una situación de inseguridad política, “no será posible encontrar personal intelectualmente preparado para formar parte de una burocracia auténtica (…) pues así solo se atraen mediocridades que se avienen a una conformidad ciega. No se puede contar con personas moralmente capacitadas si han de trabajar en una atmósfera de desconfianza, endurecida por las sospechas y el miedo”.

En cualquier caso, se trata de un proceso lento y que a mi juicio, aún no es irreversible, pero la sociedad corre el riesgo de que, si no se toman medidas que vuelvan a consolidar los principios de mérito y capacidad como prioritarios a la hora de seleccionar a los servidores públicos, al final de este proceso, nos encontremos con que se ha sustituido una auténtica administración profesional leal al interés general por una pseudo-burocracia formada principalmente por intrusos políticos y asalariados de los partidos políticos cuya objetividad se encuentra viciada por sus lealtades personales o partidarias, en la que el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 103 de nuestra Constitución termine siendo meramente nominal y vacío de contenido.

La existencia de una administración eficaz, neutral y preparada constituye un instrumento indispensable para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos en una sociedad socialdemócrata como la actual. El ocaso de la una administración de estas características podría comportar también el crepúsculo de nuestro modelo de Estado social.

El ocaso de la Función Pública en España

En 1995 Iñigo Martinez de Pisón, eligió la frase que ahora utilizo para encabezar este post como título de un estudio sobre las entonces recientes reformas del régimen jurídico de la función pública. Hoy día, tras algunos años de efectividad del nuevo Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), pudiéramos calificar ese título como premonitorio.|

La fuerza de las palabras está en su significado y, por eso, la nueva denominación de la Ley refleja la transformación del modelo que estamos ahora experimentando en el que, primero de hecho y luego de derecho, se esta pasando de un sistema tradicional de función pública, es decir, en el que sus miembros ejercen una función pública vinculados al Estado mediante un régimen de especial sujeción, a un régimen de empleo público, en el que sus miembros son simples trabajadores que prestan sus servicios por cuenta ajena a las diferentes administraciones públicas que les contratan.

La diferencia no es baladí y responde a la configuración actual de cómo se estructura el poder. En el marco de una partitocracia, el político que desempeña cargos de ésta índole no soporta bien la existencia de una burocracia neutral y técnicamente más cualificada que, si bien es un colaborador imprescindible para llevar a cabo los objetivos políticos marcados, sin embargo, al mismo tiempo, también puede constituir un límite en el ejercicio del poder al pretender someterlo a la Ley y al Derecho aplicable en cada momento. Se trata, utilizando la sistemática weberiana, de una manifestación de la tradicional pugna entre un modelo de dominación legal y un modelo de dominación carismática, en el que el rol anteriormente ejercido por la dinastía o la religión, ahora parece desempeñarlo la legitimación otorgada por los procesos de elección democrática.

Esta confrontación constante, en estos momentos y en nuestro país, está terminando por decantarse del lado del poder político, y una de sus manifestaciones se proyecta sobre como se organiza la Administración, de manera que los servidores públicos, progresivamente, van dejando de ser funcionarios públicos que acceden a sus puestos solo después de superar complejas pruebas objetivas y que gozan de gran estabilidad en sus destinos y carreras, para tender a convertirse en empleados vinculados al poder político que gestiona la Administración que los nombra, “relajándose” en extremo la aplicación de los principios de mérito y capacidad en los nuevos procesos de selección e introduciendo, como criterio para la promoción profesional de los funcionarios preexistentes, el criterio de “idoneidad” como un subterfugio para eludir la aplicación de los anteriores.

Según el Registro de Personal del Ministerio de Presidencia en julio de 2010 había unos 2.750.000  empleados públicos. Pues bien, de esa cantidad, casi un 1.100.000 se trata de empleados vinculados en régimen laboral, interinos o eventuales. A estos hay que añadir, según la encuesta de población activa, otros 450.000 trabajadores que prestan servicios en régimen laboral a empresas o entidades que, aún teniendo una personalidad jurídico privada, pertenecen al sector público por ser su capital social o fundacional procedente de alguna administración pública. Tras la aprobación del EBEP ya no solo los puestos de inferior categoría son ocupados por contratados laborales, sino que gracias a los denominados “contratados laborales fuera de convenio” aceptados en los últimos convenios colectivos aprobados, determinados puestos de carácter técnico, tradicionalmente desempeñados por funcionarios públicos, también se están ocupando a través de contratos laborales.

En definitiva, podemos afirmar que en estos momentos, en nuestro país, casi la mitad del personal al servicio de las administraciones públicas ya no tiene la condición de funcionario de carrera. Se está produciendo un proceso de laboralización del empleo público que va en aumento.

Esta dinámica no es exclusiva de nuestro país. Anteriormente se ha vivido en Italia. Allí, como en España, se partió de un modelo de función pública semejante al francés, pero en 1997 se aprobaron leyes que lo laboralizaron, manteniendo el sistema original únicamente para el funcionariado superior, magistrados y asimilados, abogados y procuradores del Estado, personal militar, fuerzas de policía, diplomático y carrera prefectoral. A partir del año 2002, nuevas leyes sobre la función directiva implantaron lo que, a juicio de algunos autores como Parada Vázquez, no es más que un simple spoil system. También en los Estados Unidos, el sistema de provisión de puestos de trabajo públicos ha estado determinado de manera muy relevante por las afinidades políticas o de otro orden, si bien, al menos desde 1978, se ha tendido a introducir mecanismos que garantizan una mayor estabilidad de los gestores que han de desempeñar determinados puestos directivos.

En ese entorno, cada vez será más difícil para las Administraciones públicas atraer a personas brillantes para servir en ellas. Ya en los años 50, C. Wright Mills, al analizar en “Las Elites del Poder”, la organización de la Administración norteamericana señalaba que en una situación de inseguridad política, “no será posible encontrar personal intelectualmente preparado para formar parte de una burocracia auténtica (…) pues así solo se atraen mediocridades que se avienen a una conformidad ciega. No se puede contar con personas moralmente capacitadas si han de trabajar en una atmósfera de desconfianza, endurecida por las sospechas y el miedo”.

En cualquier caso, se trata de un proceso lento y que a mi juicio, aún no es irreversible, pero la sociedad corre el riesgo de que, si no se toman medidas que vuelvan a consolidar los principios de mérito y capacidad como prioritarios a la hora de seleccionar a los servidores públicos, al final de este proceso, nos encontremos con que se ha sustituido una auténtica administración profesional leal al interés general por una pseudo-burocracia formada principalmente por intrusos políticos y asalariados de los partidos políticos cuya objetividad se encuentra viciada por sus lealtades personales o partidarias, en la que el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 103 de nuestra Constitución termine siendo meramente nominal y vacío de contenido.

La existencia de una administración eficaz, neutral y preparada constituye un instrumento indispensable para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos en una sociedad socialdemócrata como la actual. El ocaso de la una administración de estas características podría comportar también el crepúsculo de nuestro modelo de Estado social.