Huelga por dos horas

Escribo este post a raíz de las abundantes noticias que están apareciendo en los medios sobre los recortes en educación en diferentes comunidades autónomas y especialmente en la Comunidad de Madrid donde se va a pedir un “sobreesfuerzo” de 2 horas lectivas semanales a los profesores.

Y para que podamos adivinar el efecto que en el medio plazo tendrán estos recortes quiero hacer un pequeño análisis sobre diferentes factores que afectan a la calidad de nuestro sistema educativo.

Para ello me voy a basar en las tan manidas calificaciones de PISA, pero en este caso partiendo de un estupendo informe del Ministerio de Educación en donde se analizan las calificaciones por Comunidades Autónomas (al menos para las 14 que han querido ser analizadas en detalle por PISA). Es curioso que se habló mucho del informe PISA internacional pero se ha hablado mucho menos de este informe PISA detallado para España. También he utilizado otro indicador, el abandono escolar, que en España tiene tintes dramáticos y que el Ministerio analiza en este informe.

Ambos indicadores, nota media en PISA y tasa de abandono escolar nos permiten comparar de una forma sencilla la salud del sistema educativo de las Comunidades Autónomas. Y lo que es más interesante nos permite ver la correlación que existen entre diferentes factores económicos y sociales para valorar el impacto que las medidas de nuestros políticos pueden tener en el mismo.

Y empezamos por el más evidente, el presupuesto. He utilizado el presupuesto en educación del año 2010 que nos proporcionan desde CCOO dividido por la población para obtener el presupuesto “per cápita”.  Y en el siguiente gráfico vemos la conclusión.

Relación entre presupuesto y nota media en PISA

Y la conclusión es… ninguna. Curiosamente no hay ninguna relación aparente entre el gasto en educación y la nota obtenida en PISA. Por ejemplo, Madrid es la que aparece arriba ala izquierda. De las que menos gasta en educación (741 €) y sin embargo tiene una buena nota media en PISA (502). El País Vasco gasta casi el doble, 1261 € y obtiene algo menos, 500.

La relación del presupuesto con la tasa de abandono está en la siguiente gráfica:

Relación entre el presupuesto y la tasa de abandono

La relación empieza a ser más evidente. Parece que mayores esfuerzos presupuestarios si se traducen en una disminución de la tasa de abandono. Factores como el apoyo a la diversidad, duplicación de aulas, etc. que tienen un alto coste pueden estar detrás de esta relación. Y eso que Comunidades como Madrid se salvan de esta regla porque con una inversión “pequeña” tiene una tasa de abandono “solo” ligeramente por encima del 25%. Luego veremos la razón. Pero en este caso, los 1.250€ del País Vasco o los 1.032€ de Navarra se dejan notar, son las únicas con tasas por debajo del 20%.

Y aquí quiero reflexionar sobre otro informe PISA, PISA: Grade repetition – What does it mean for education systems?, que apareció el 9 de Julio y en el que se dicen cosas que afectan directamente a nuestro país. En los países donde más se hace repetir a los alumnos (España es líder en este triste apartado), los resultados globales suelen ser peores y el perfil socioeconómico de los padres suele tener un mayor impacto en los resultados (veremos que en España es claramente así). Además dice que en España el coste de las repeticiones es equivalente al 10% del coste total en educación primaria y secundaria. Quizá deberíamos plantearnos el cambiar el asentado modelo de repeticiones de curso para conseguir ahorros significativos y para mejorar la calidad del sistema. Por cierto, me llama la atención que estos informes PISA monotemáticos son muy interesantes y de ellos se suele hablar poco.

Volviendo al análisis de las causas que afectan a la calidad de la educación me quiero centrar en la riqueza de la sociedad y la formación de la sociedad. Para ello me he basado en los datos del INE de renta per cápita por comunidad autónoma y de nivel de estudios de la población. Por no complicar demasiado el post solo incluiré 2 gráficas más, la relación entra la nota media PISA y la renta per cápita y la relación entre la tasa de abandono y el nivel educativo de la sociedad.

Relación entre la renta y la nota media de PISA

 En este primer caso la relación se ve bastante clara. A medida que aumenta la riqueza de la sociedad aumenta la nota media de PISA. Madrid es la segunda por la derecha, por detrás del País Vasco. Castilla y León tiene la nota media más alta a pesar de que su renta per cápita no lo sea. Muy meritorio.

Pero la relación más fuerte es la que existe entre la tasa de abandono y la formación dela población. Algo que menciona el informe PISA que ocurre en los países con muchos alumnos repetidores, como España.

 Relación entre la tasa de abandono y el nivel de estudios
En la parte derecha volvemos a tener al País Vasco y Navarra por debajo del 20% de tasa de abandono y Madrid con una tasa de abandono por encima de lo que le correspondería por su 34,6% de titulados superiores, ¿quizá por su baja inversión en educación respecto a otras comunidades? Y por la izquierda, por encima del 35% tenemos a  comunidades como Andalucía, Baleares (rica pero con bajos presupuesto en educación y muy bajo porcentaje de titulados superiores) y Murcia. Les recuerdo que hay 3 Comunidades de las que no tenemos datos desagregados de PISA y que por tanto no se han analizado, Extremadura, Castilla La Mancha y Valencia.

Finalmente quiero hacer otra pequeña mención a otro informe PISA, PISA: Private schools: Who benefits?, donde se habla del rendimiento de los estudiantes en función del tipo de escuela, pública o privada, un tema que siempre está muy de moda en nuestro país con el modelo concertado que tenemos. Básicamente concluye que los resultados son mejores en los colegios privados pero no tanto por los colegios en si sino porque a ellos van estudiantes de clases económicas más desahogadas. Los estudiantes de escuelas públicas de entornos socioeconómicos similares a los de los colegios privados tienen resultados similares. Y, en cualquier caso, los países con un mayor porcentaje de colegios privados no obtienen mejores resultados en PISA. Pero claro, es la pescadilla que se muerde la cola. Si al colegio privado solo van chicos de las clases desahogadas y el resto va a las escuelas públicas la calidad viene dada por los estudiantes en sí mismos y no por el centro y el círculo se realimenta.

En definitiva, mejorar un sistema educativo es algo muy complejo. Los informes de PISA nos dan algunas pistas valiosas pero de difícil aplicación. La mejora de la calidad depende de factores de evolución muy lenta y en gran medida de factores exógenos que muchas veces se escapan del control de los poderes públicos. Posiblemente el que los docentes tengan 2 horas más de carga lectiva no afectará al sistema en el corto plazo. Pero tengamos cuidado. En un entorno de tanta complejidad como es el sistema educativo yo pienso que el factor que más puede influir en su mejora es el estímulo que tengan los docentes para hacer bien su trabajo en el día a día y los mensajes populistas de nuestros políticos contra los docentes y su escasa dedicación ayudan poco en esta tarea.

Todos tenemos la percepción de que los docentes no dedican a su trabajo las 37,5 horas que deberían dedicar. Habrá muchos que si y habrá muchos que más que eso, pero la percepción general no es esa. Y lo peor, como es habitual en nuestra opaca administración, es que existen pocos indicadores que midan lo bien (o mal) que hacen el trabajo cada uno de nuestros docentes para poder premiarles (o castigarles) en consecuencia; “café para todos”. Mientras no tengamos mecanismos que les estimulen a hacer bien el trabajo, más allá de la propia responsabilidad personal de cada uno, poco podremos avanzar. Y lanzar el mensaje de que trabajan poco les dará igual a los que, efectivamente, trabajen poco. Pero seguro que desestimula, una vez más, a los docentes dedicados y trabajadores que sufren un sistema con pocos incentivos al trabajo bien hecho.

¿Se debe reconocer a las uniones de hecho los mismos derechos que a los matrimonios?

De un tiempo a esta parte se está insistiendo desde algunos medios de comunicación en la diferencia de trato legal entre uniones de hecho y matrimonios, presuponiendo de alguna manera que muchas de ellas no están justificadas. ¿Es realmente así? ¿Se trata de una discriminación que el legislador nacional debería eliminar de una vez por todas?

Este fue un tema que generó bastante polémica hace años, y, pese a que la aprobación del matrimonio homosexual parecía haberlo pacificado, la reciente campaña demuestra que hay gente que se resiste a entenderlo.

Creo que estaremos de acuerdo en afirmar que hoy la gente que no se casa es porque no quiere. Hace años esto no estaba tan claro, y no me remonto a la época de la indisolubilidad civil del matrimonio, sino a la anterior al reconocimiento del matrimonio homosexual. En ese momento los homosexuales no disponían de alternativa a la pareja de hecho, lo que complicaba enormemente su tratamiento legal. La afirmación de que el que no se casaba era porque no quería no jugaba, evidentemente, para ellos. Pero en vez de distinguir casos, como hubiera sido de recibo, tanto los tribunales como los legisladores autonómicos unificaron el tratamiento para todo tipo de parejas de hecho y empezaron a reconocerles derechos hasta el punto, en algún caso, de equipararlas prácticamente a los matrimonios. A partir de la Ley catalana –ya de por sí muy generosa en la atribución de efectos- se sucedieron con la leyes autonómicas posteriores una carrera por ver quién daba más. Por su parte, el TS, en sus sentencias de 5 de julio de 2001 y de 16 de julio de 2002, llegó a aplicar analógicamente el art. 97 del CC (pensión compensatoria) a una unión de hecho.

En mi opinión particular el matrimonio homosexual ha venido a solucionar muchos problemas -aunque sé que el tema es polémico- pero lo que no creo que nadie pueda dudar es que ha clarificado enormemente éste asunto de las parejas de hecho. También  ha ayudado enormemente a clarificarlo el divorcio express. Pese a lo que mucha gente piensa, el divorcio rápido es un claro incentivo del matrimonio. En ciertos países de oriente, donde el divorcio está extraordinariamente dificultado, la tasa de matrimonios ha caído hasta límites asombrosos para lo que era habitual. Las mujeres que trabajan fuera y tienen cierta independencia económica se resisten a entablar relaciones en las que la salida es problemática, por razones perfectamente evidentes (quien quiera profundizar en el tema puede hacerlo consultando este interesante articulo de The Economist). Nada de eso ocurre en nuestro país. Ahora sí se puede decir con seguridad que aquí el que no se casa es porque no quiere que se le aplique su régimen jurídico, con su conjunto de cargas y beneficios.

Si no quiere, no parece lógico aplicarle, muy especialmente, las normas del matrimonio que regulan los derechos y deberes entre los cónyuges (sucesiones, pensiones compensatorias por divorcio o separación, régimen económico matrimonial, etc). Hacerlo seria un claro atentado a su libertad. Su resistencia a casarse demuestra su voluntad favorable a que el régimen de derechos y deberes recíprocos del matrimonio no se aplique. O por lo menos esa debe ser la presunción del legislador y, en consecuencia, la regla general. Así lo entendió el TS en una sentencia de 30 de diciembre de 1994, en la que rechaza aplicar en estos casos la analogía legis:

En el caso que nos ocupa no hay, pues,  laguna de ley, sino respecto al libre albedrío, al derecho subjetivo de quien pudiendo no quiere contraer matrimonio…. Si se aplicase la analogía habrían de imponerse  los litigantes los mismos derechos y deberes que a la institución matrimonial imponela Ley, en detrimento de la libertad de pareja, uno de cuyos miembros se acuerda de aquella institución que no quiso asumir (al menos formalmente parece así) cuando la convivencia hace crisis.”

Otra cosa distinta son los derechos que, por imperativo legal, puedan atribuirse a los cónyuges a cargo de terceros (para los que el hecho de que la pareja esté casada tiene una importancia subordinada al de la efectiva convivencia). Pensemos en los de subrogación arrendaticia, derechos asistenciales, adopción, regulación de derecho de asilo y condición de refugiado, pensiones públicas, etc. Aquí si que podría discutirse si los unidos de hecho deberían tener idénticos derechos. La verdad es que en muchos casos ya los tienen, pero no hay que olvidar que el Tribunal Constitucional dejó muy claro hace mucho tiempo que el legislador puede discriminar legítimamente entre estas dos situaciones (matrimonio y uniones de hecho) atribuyéndoles diferentes derechos, ya sea por razones de certidumbre o simplemente de política legislativa, atendiendo al caso concreto. Así, por ejemplo, en el caso de las pensiones de viudedad, que es el tema tratado en la sentencia del Supremo al que se refiere esta noticia , el art. 174 dela LGSS reconoce la pensión a los unidos de hecho, pero exigiéndoles mayores requisitos, entre ellos el tiempo de convivencia, que a los matrimonios. Pues bien, además se les exige que acrediten formalmente esa relación de hecho mediante la inscripción en el registro autonómico o mediante el documento público por el que se hubiera constituido, que es lo que en el caso tratado la pareja no había hecho.

La verdad es que en un marco jurídico en el que el matrimonio se ha convertido en un simple contrato desprovisto de cualquier connotación ideológica o religiosa -y de más sencilla resolución, por cierto, que cualquier otro contrato- el legislador tiene perfecto derecho a incentivar ese régimen jurídico con un trato más benevolente (atribuyéndole más beneficios en sus relaciones con terceros, por ejemplo) aunque sólo sea por razones de seguridad jurídica, pero también por considerarlo lo más adecuado desde un punto de vista social. Aquellos que, en el uso de su libérrima libertad, deciden no contraer matrimonio por todo tipo de razones personales, están, sin duda, en su perfecto derecho. Lo que es muy discutible es que tengan derecho a que el Ordenamiento jurídico ampare ambas situaciones en bloque de manera idéntica. Lo razonable seria rechazar la equiparación en lo que hace a las relaciones internas entre convivientes (por eso las legislaciones autonómicas deberían dar marcha atrás en este ámbito), y, en lo referente a las relaciones con terceros, atender a las peculiaridades de cada derecho en concreto, como hasta ahora ha ido haciendo con acierto el legislador nacional.

Vamos a contar mentiras: Tenemos el Acceso Telemático a los Libros del Registro de la Propiedad

Ahora que vamos despacio,
vamos a contar mentiras, tralará,
Vamos a contar mentiras.

Por Internet corre el acceso telemático,

Se cumplen ya 6 años de promesas y el incumplimiento sigue ahí. De todo  se ha manifestado para tratar de justificar el No Acceso.  Como no podía ser de otra manera, más aún se ha escrito defendiendo el Acceso y la Ley.

El  próximo 19 de Noviembre, la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad,  que nos reconoce (Art. 28) a los ciudadanos el Acceso de forma Telemática a los Libros del Registro, cumplirá 6 años desde su publicación en el BOE. Seis años de incumplimiento. Seis años en los que ha habido centenares de artículos, promesas, declaraciones, entrevistas, comunicados, etc. Necesitaría más de cien Post para resumiros la mitad de lo escrito sobre la materia.

Sin fecha concreta

El 2011 está llegando a su fin y la cruda realidad es que ni siquiera hay fecha concreta para presentar oficialmente el Acceso Telemático a los Libros del Registro de la Propiedad.

Los políticos de las distintas administraciones –me da igual el color político- no se cansan de hacernos creer que existe un «compromiso firme», pero lo cierto es que esta dilación está provocando una repercusión económica en los ciudadanos.

¿Se han parado a pensar cuantas notas simples (ante el No Acceso Telemático solicitadas por Internet y pagando) existen detrás de cada operación bancaria?

Pues más o menos son las siguientes:

Una en el banco para adjuntarla al expediente y estudiar la operación, otra de la empresa de tasación, otra solicitada por la formalizadora del banco para analizar los riesgos y ver si es viable o no la propuesta, una nota continuada del notario, y una vez firmada la escritura ante notario seguimos; si la escritura es calificada negativamente por el registrador, una nota simple por cada vez que se dé asiento nuevo de presentación en el Libro Diario, una vez inscrita la escritura otra nota simple “post-inscripción” para comprobar que el documento aparece inscrito.

Como poco todas esas notas simples por finca existen detrás de cada compraventa con subrogación, préstamo hipotecario, novación, etc. Cuenten… cuatro notas simples y una nota continuada mínimo.

Es decir, el incumplimiento de la Ley le supone a cada ciudadano una media de 60€ por cada operación bancaria.

 

… ¿Veremos la Ley cumplida o se modificará antes?… ¿Lo veremos antes de acabar el año?…

 

Terminando con la misma canción que empecé, quedaría algo así:

Chiquilla no recites Leyes
que no es mía la idea, tralará,
que no es mía la idea.

Que es de unos que están ganando dinero

Con el Incumplimiento tralará

 

 

 

 

El mayor acto de piratería de la historia en la industria del cine…

… solo podría proceder de la mayor y más lucrativa franquicia que ha dado el mundo del celuloide en su historia: la saga 007. Y es que hoy, después de visionar por decimoquinta vez Nunca digas nunca jamás (Never Say Never Again, 1983), ha venido a mi memoria aquel súbito impacto que en mi más tierna infancia, como si de una bala calibre 7,65 x 17 disparada por una Walther PPK se tratase, produjo en mí el comprobar como Sean Connery aparecía con canas y renovado peluquín en plenos años 80 protagonizando ¡otra vez! una película de James Bond.

No podía comprender en mi inocencia como ese mismo año Roger Moore había estrenado la fabulosa Octopussy, aunque la ausencia del clásico gunbarrel en la película de Connery, su infausta banda sonora completamente alejada del sonido Bond, y el reparto en el que toda la pléyade de históricos secundarios es sustituida por actores sin carisma, me hicieron sospechar que algo realmente siniestro subyacía, y que con los años lo conseguiría averiguar.

Y ha sido mi dedicación profesional al ámbito del derecho la que me ha permitido comprender (o al menos eso creo) el porqué de tan chocante experiencia infantil. Y ya tengo el veredicto: los dichosos derechos de autor. Aunque para ser más exactos, podríamos hablar de la propiedad intelectual como pretexto, y del dinero como fin último y desencadenante de la controversia. Pero no adelantemos acontecimientos. Paso a describir someramente los hechos:

Ian Fleming, mítico creador del personaje a través de 12 novelas y 9 relatos cortos del agente secreto, que después fueron llevados al cine de la mano de los productores Harry Saltzman y Albert Cubby Broccoli, fue demandado por sus colaboradores oficiales, Kevin McClory y Jack Whittingham, tras la publicación de Thunderball (Operación Trueno) en 1961, por la supuesta utilización de elementos de un guión fallido que los tres habían realizado años atrás. La justicia resolvió otorgando a los demandantes algunos derechos sobre la novela y una serie de elementos de ésta como Bloefeld y SPECTRA, villano más emblemático de la saga, y organización criminal que dirigía, respectivamente. A su vez, los productores Broccoli y Saltzman acordaron con McClory que éste ejercería de productor ejecutivo de la película Operación Trueno (que a la postre se convertiría en la película más taquillera de la serie hasta la fecha), reservándose a McClory la posibilidad de producir su propia versión de la historia.

Y como consecuencia de estos derechos reconocidos sobre la novela, McClory impulsó este 007 bastardo con Never Say Never Again, en el que para intentar reafirmar la autenticidad de su 007, además de realizar una intensa campaña publicitaria hablando del retorno del auténtico Bond, contó con los servicios del primer actor que interpretó al misógino agente, Sean Connery, y por supuesto con todos los míticos personajes de la franquicia que le permitían sus derechos sobre la novela: Bloefeld, M, Q, Moneypenny, Largo…, aunque interpretados por otros actores con los que difícilmente se podía reconocer que estábamos ante una genuina película Bond. El resumen es que toda esta batalla legal no aportó más que mucho dinero a sus vencedores, aunque fuera a costa de manchar la saga de por vida.

No contento con ello, y para seguir explotando la gallina de los huevos de oro criada por Fleming, Broccoli y compañía, pero esquilmada por muchos otros, el guionista, productor y director irlandés amenazó con llevar al cine un nuevo guión basado en la novela, Warhead 2000 A.D., supervisado por Connery que, a Dios gracias, se quedó en un proyecto.

Este ejemplo pone de manifiesto, por una parte, que los enemigos de Bond más peligrosos no son solo los comunistas y SPECTRA, y por otra, la problemática que plantean los derechos de autor, y el injusto reparto de los derechos patrimoniales que conlleva, permitiendo desiguales beneficios por las ilimitadas aristas que presentan las normativas, debido a su falta de concreción y adecuación a la realidad, que provocan a la postre que los esfuerzos creativos no tengan retribuciones proporcionadas (la filmografía de McClory demuestra a las claras la inmensa creatividad del genio).

En la industria del cine ha habido otros muchos casos en los que los derechos de autor y sus derechos afines han provocado conflictos de toda índole, Con respecto a los derechos sobre el guión, Watchmen supuso otro caso similar, debido a que el proyecto del filme fue pasando de un estudio a otro, siendo producida finalmente por la Warner, la cual fue demandada por 20th Century Fox al considerar que ésta no había renunciado expresamente a sus derechos de propiedad intelectual sobre el guión.

El último ejemplo es el litigio suscitado a raíz de la utilización por parte de la película The Hangover. Part II (Resacón 2) del famoso tatuaje que popularizó Mike Tyson, cuyo tatuador demandó a la Warner Bros., productora del filme. Un suculento acuerdo extrajudicial satisfizo las pretensiones del tatuador y permitió el estreno de la película.

En definitiva, se echa en falta un poco de sentido común, para poder alcanzar soluciones más justas, y evitar en la media de lo posible las violaciones de los derechos de autor, así como el abuso de los mismos como medio de enriquecimiento fácil y desproporcionado.

¿O es que es justo y de sentido común que una persona o empresa se forre gracias a la publicidad que inserta en un sitio web, en el cual se limita a proveer enlaces o alojar obras cuyos autores son otros, poniéndolas a disposición de todos, sin que los autores cobren ni un euro por ello?

Si es legal o no aún está en entredicho, si es justo o no creo que no admite discusión. Pero este es otro tema, no de 1961, sino de 2011. La casuística se renueva, pero el problema sigue siendo el mismo. Y es que en lo que respecta a la Propiedad Intelectual, 50 años no son nada.

James Bond,s Copyright Reports will return in: “Monty Norman contra John Barry”

Comentario al Proyecto de reforma del artículo 135 de la Constitución Española

En Boletín Oficial de las Cortes de 26 de agosto de 2011, se publicó la propuesta de reforma constitucional presentada conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso, dicha propuesta ha sido admitida a trámite hoy día 30 de agosto.
Las principales novedades introducidas en este precepto son, por una parte, la elevación a rango constitucional del principio de estabilidad presupuestaria que, hasta ahora, había sido recogido legalmente a partir, de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y, que en cualquier caso, ya formaba parte de nuestro ordenamiento jurídico interno desde su incorporación al acervo jurídico comunitario.
En ese sentido, el apartado segundo realiza una referencia concreta a lo que se entiende por estabilidad presupuestaria, concepto que habrá que interpretar conjuntamente con el que, actualmente, se encuentra recogido en la redacción vigente del art. 2.1.b) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, o con el que pueda desarrollarse en la norma que está previsto que desarrolle el precepto constitucional objeto de la reforma. 
El apartado cuarto introduce los supuestos en los que circunstancias excepcionales pudieran permitir superar los límites de déficit estructural y volumen de deuda permitidos. Se trata de una redacción relativamente abierta, pues junto a una relación nominal de circunstancias (catástrofes naturales, recesión económica y situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado) se añade el requisito “político” de que se aprecie su carácter por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de Diputados.
El apartado sexto, refuerza la posición del Estado respecto de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, puesta en cuestión en las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía y recogiendo de manera positiva la doctrina ya apuntada en las últimas sentencias del Tribunal Constitucional.
 
Por otro lado, la reforma introduce una serie de límites constitucionales a la capacidad de endeudamiento de las Administraciones Públicas matizando la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas recogida en el art. 156.1. Este punto constituye el aspecto principal de la reforma.

La preocupación por mantener controlada por el Estado la Deuda pública ha sido una constante en nuestra tradición constitucional e, históricamente, ya venía encontrando su reflejo en nuestros textos constitucionales. Así, por ejemplo, en el artículo 355 de la Constitución de Cádiz, en el artículo 87 de la Constitución de 1876, donde se expresaba que la deuda pública “está bajo la salvaguardia especial de la Nación”.

La Constitución de la II República, la primera sin una vocación claramente centralista, fue la que reguló con más detalle esta cuestión y, en sus artículos 111, 112 y 118, concretó preceptos tendentes tanto a mantener bajo control parlamentario la emisión de deuda pública, como a garantizar su cobro. Por otra parte, se limitó la capacidad de endeudamiento de las regiones autónomas que empezaron a surgir. Así, el Estatuto de Cataluña de 15 de octubre 1932, en su artículo 17 permitía a la Generalitat emitir Deuda interior, pero expresamente señalaba que “ni la Generalitat ni sus corporaciones locales podrán apelar al crédito extranjero sin autorización de las Cortes de la República…”

En el Derecho constitucional comparado, esta preocupación por mantener un control centralizado sobre la capacidad de endeudamiento de las regiones se manifestaba, asimismo, en las primeras constituciones de carácter federal, donde también se limitaba la capacidad de endeudamiento de los Estados que integran una federación. Así, por ejemplo, la Constitución de México de 1917, en su art. 117.8, expresamente prohibía a los Estados integrados en los Estados Unidos Mexicanos la emisión de deuda pública fuera del territorio nacional o pagadero en moneda extranjera o contraer obligaciones a favor de sociedades o particulares extranjeros y limitaba su capacidad para celebrar emprésitos “sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos”.

En un sentido semejante, aunque menos riguroso, se pronunció la Constitución alemana de Bonn de 1949 que, actualmente y tras la reforma de 2001, en su art. 109 (4) establece que “para evitar una perturbación del equilibrio global de la economía, una ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat puede: 1. determinar las cantidades máximas, condiciones y orden cronológico de los créditos que se concedarán a las corporaciones territoriales y las mancomunidades locales y, 2. obligar a la Federación y a los Länder a tener depósitos que no devenguen intereses en el Banco Federal Alemán (reservas de compensación coyuntural).” Y, en su artículo 115 (1) establece que “La obtención de créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros, necesitan una habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los mismos. Los ingresos provenientes de créditos no podrán superar la suma de los gastos para inversiones previstos en el presupuesto, no admitiéndose excepciones sino para contrarrestar una alteración del equilibrio global de la economía. La regulación se hará por una ley federal”

Sin embargo, en nuestro país, al momento de aprobarse la Constitución, no se llegó a prever la dimensión que alcanzaría en el futuro el recurso al endeudamiento, tanto por parte de las Comunidades Autónomas, como de las restantes administraciones locales. Así el artículo 135 vigente, y que ahora se pretende modificar, se centraba en la prioridad que el pago de la deuda pública debía de tener en los presupuestos generales de cada año, al señalar que “el Gobierno habrá de estar autorizado por Ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito”, y que “los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión”.

Nada se dijo entonces respecto a la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas y fue la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la que en su artículo 14 facultó a las Comunidades Autónomas tanto para realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería; como para concertar operaciones de crédito por plazo superior a un año, cualquiera que sea la forma como se documenten, siempre que el importe total del crédito sea destinado exclusivamente a la realización de gastos de inversión y que el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma. En estos casos, si sería necesaria la autorización del Estado para concertar operaciones de crédito en el extranjero (es decir, fuera de la Unión europea) o cuando se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. También la Legislación reguladora de las Haciendas Locales (art. 53 del Texto Refundido) ha venido facultando a las administraciones locales a recurrir al endeudamiento como fórmula ordinaria de financiación.

Las Comunidades Autónomas, en sus estatutos, han consolidado esta posibilidad de endeudamiento. Así, el Estatuto de Cataluña vigente establece en su artículo 213 que: “la Generalitat puede recurrir al endeudamiento y emitir deuda pública para financiar gastos de inversión dentro de los límites que la propia Generalitat determine y respetando los principios generales y la normativa estatal” añadiendo que dichos títulos gozan de los mismos beneficios y condiciones que los que emite el Estado. En términos semejantes se pronuncian los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Valenciana (art. 77), de Galicia (art. 47), de Andalucia (art. 187), etc.

En la práctica, con la crisis, la tendencia ha supuesto una utilización excesiva de este recurso de financiación ante la caída de la recaudación tributaria y, si bien al menos sobre el papel, el Gobierno de la Nación tenía mecanismos suficientes para poder paralizar determinadas operaciones de crédito de aquellas administraciones públicas que ya no reunían los requisitos previstos para poder seguir endeudándose, sin embargo en la práctica, desde el exterior se percibe que no es así y, para mantener la confianza en nuestro crédito exterior, resulta necesario reforzar el control del Estado sobre la capacidad de gasto y de endeudamiento de la Administración periférica, tanto autonómica como local. Así, la reforma constitucional propone aplicar el principio de reserva de ley orgánica a la regulación de esta materia, de manera que el régimen jurídico del principio de estabilidad presupuestaria requerirá una mayoría cualificada para su reforma.

En definitiva, al margen de que podamos considerar que se trata de una reforma incompleta y que existen muchos otros preceptos constitucionales susceptibles de ser revisados, entiendo que se trata de una reforma necesaria, pues el nivel de descentralización administrativa en España es tal que, solo adoptando este tipo de medidas puede garantizarse que exista una unidad de criterio a la hora de imponer una disciplina presupuestaria efectiva en las diversas administraciones públicas.

Se ha venido alegando que elevar a rango constitucional el principio de “estabilidad presupuestaria” pudiera poner en peligro la continuidad del Estado de bienestar en España. Sin embargo, dado el grado de madurez que tiene éste en nuestro país, lo importante no es tanto obtener recursos para nuevas inversiones (qué es la finalidad permitida para recurrir al crédito a largo plazo por las CC.AA. y entidades locales), sino en conseguir mantener las enormes exigencia de recursos, en términos de gasto corriente, a que nos obligan las actuales infraestructuras y las carteras de servicios. La sostenibilidad del estado social exige que la extensión e intensidad del mismo se ajuste a los recursos de los que disponen realmente las Administraciones públicas. Asumir que el endeudamiento es una vía ordinaria de financiación de un estado de bienestar en constante expansión es el camino más corto para que, a corto o medio plazo, se produzca su quiebra y consiguiente desaparición.

Por otra parte, el hecho de que PSOE y PP hayan conseguido consensuar una norma de esta naturaleza, constituye un interesante precedente que rompe por fin un tabú y abre la puerta a que, el interés general de la nación en su conjunto se imponga a los objetivos tácticos a corto plazo de los partidos políticos. Es posible que, en la legislatura que se iniciará tras las elecciones del 20-N, se acometan otras reformas constitucionales también necesarias que definan de una vez por todas el modelo territorial del Estado y tiendan a corregir la tendencia confederal en la que nos hemos visto inmersos en los últimos años.

Desde este punto de vista, dado el carácter puntal y eminentemente técnico de la reforma y dado que la misma no afecta a derechos fundamentales de los ciudadanos ni a ninguno de los supuestos en los que la propia Constitución exige la celebración de un referéndum, no entiendo por qué debería agravarse su tramitación con el sometimiento de la reforma a una consulta popular. A mi juicio, la mayoría parlamentaria con la que, previsiblemente, se va a aprobar la reforma garantiza la legitimidad democrática de la reforma.

En este sentido, no está de más recordar lo que LOEWENSTEIN se preguntaba respecto al referéndum constitucional como conclusión al análisis de su evolución histórica desde que surgiera en el ámbito de la Revolución francesa (Loewenstein, Kart: Teoría de la constitución, Ed. Ariel Derecho, 2ª ed. Barcelona, 1976, pag. 181) “¿puede el elector medio emitir realmente un juicio razonable sobre un documento tan complicado como es una moderna constitución, o su criterio en el referéndum estará tan determinados emocionalmente que sea imposible una decisión auténtica de su voluntad?”. La experiencia vista en los últimos tiempos con los infructuosos intentos de aprobar en referéndum una Constitución europea es significativa a este respecto.

Lobbies y pasillos: la regulación de los lobbies.

El término lobby hace referencia a la actividad orientada a influir en decisiones políticas y legislativas en función de los intereses de determinados grupos de personas, instituciones o empresas. Esta acepción del término tiene su origen, según parece, en el Hotel Willard de Washington, a cuyo lobby acudía con asiduidad el Presidente Ulysses S. Grant, y que se encontraba frecuentado por representantes de diferentes grupos de interés, los cuales trataban de acceder al Presidente aprovechando su presencia allí.
El lobby es una actividad consolidada en los Estados Unidos, donde esta forma de defensa y promoción de intereses particulares frente a los poderes públicos hunde sus raíces en el “derecho de pedir – right to petition”, introducido en la Constitución de los Estados Unidos a través de su Primera Enmienda. El ejercicio del lobby se encuentra regulado a través de un conjunto de normas que atienden a un objetivo de transparencia, de manera que la actividad del lobby sea conocida y reconocida, la identidad del grupo de interés al que representa sea pública, y sus relaciones con los altos cargos de los poderes ejecutivo y legislativo se rijan por una normas éticas. Adicionalmente, existe un régimen de incompatibilidades que establece límites a la actuación de cargos públicos que pasan a la actividad de lobby, para en algunos casos incluso volver a la Administración posteriormente en un mecanismo conocido como revolving door.
En Europa se estima que hay más de 15.000 lobbistas con residencia en Bruselas, y más de 2.500 oficinas permanentes en la capital belga que representan intereses de grupos concretos. En mayo de 2011, el Parlamento y la Comisión Europea suscribieron un acuerdo para crear un registro conjunto, el Transparency Register. Todas las organizaciones que desarrollen una actividad de representación o defensa de intereses tienen la obligación de inscribirse en el Registro, aportando la información requerida, la cual pasa a ser pública y consultable a través de la página web del Registro . Dicha información incluye la identificación del lobby, las áreas en las que desarrolla su labor, las iniciativas legislativas sobre las que han ejercido como lobby, así como los ingresos anuales derivados de la actividad de lobby.
Los lobbies registrados disfrutan de libre acceso a las instalaciones del Parlamento y la Comisión para poder así desarrollar su labor, la cual siempre deberá regirse por el código de conducta aprobado por el Registro, el cual establece que en sus relaciones con las instituciones de la UE, miembros, directivos y otro personal de la Comisión o del Parlamento, los lobbies:
• Se identificarán por su nombre y entidades para las que trabajan o a las que representan, y declararán qué intereses y objetivos defienden.
• No obtendrán o tratarán de obtener información, pronunciamientos o decisiones mediante presión indebida o comportamiento inapropiado.
• En sus tratos con terceros no pretenderán mantener relaciones con instituciones de la Unión Europea, ni llevarán a equívocos a terceros ni a empleados o representantes de instituciones de la Unión.
• No venderán a terceros copias de documentación obtenida de las instituciones de la Unión.
• No inducirán al personal de las instituciones de la Unión a desarrollar comportamientos y conductas contrarios a los códigos éticos a los que este personal se encuentra sujeto.
• En el caso de que contraten a personas que hayan desempeñado previamente una actividad profesional en el seno de las instituciones de la Unión, no inducirán a estas personas a violar sus obligaciones de confidencialidad en relación a los asuntos que hubiesen conocido por razón de su empleo anterior.
• Informarán a sus clientes y representados de sus obligaciones en relación a las instituciones de la Unión.
En España, la actividad de los grupos de presión carece de regulación alguna. Así, el documento del Parlamento Europeo de 2003 “Lobbying in the european union: current rules and practices”, despachaba el caso español con un escueto “Spain: There are no rules governing the activity or registration of pressure groups”, que contrastaba vivamente con el nivel de detalle dedicado a la regulación existente en otras naciones como el Reino Unido o Alemania.
La actividad de lobby, como vehículo de expresión y defensa de los intereses de personas o de organizaciones, es legítima, y constituye un mecanismo de actuación de la Sociedad Civil y de participación de ésta en la conformación de las políticas públicas y de la legislación. Sin embargo, para que esta actividad se desarrolle en términos de igualdad entre todos los actores interesados, y para que los decisores públicos dispongan de la posibilidad de contrastar los intereses y opiniones de todos los agentes concernidos por una determinada medida o norma, es imprescindible establecer mecanismos de transparencia y participación que regulen la actuación de los lobbies y que eviten la eventual monopolización de la actividad por algunos agentes que consigan primar sus intereses mediante la exclusión de otros grupos. Igualmente, es esencial articular sistemas que eviten y penalicen aquellas prácticas no éticas tanto de los lobbies como de los cargos públicos a los que aquellos tienen acceso. En definitiva, el lobby basado en el acceso privilegiado, la afinidad, las relaciones impropias o la mayor capacidad de presión de unos grupos frente a otros, ha de dar paso a un lobby que defienda sus intereses aportando a los responsables públicos información y elementos de juicio, análisis y prospectiva, anticipando el impacto de las decisiones políticas en los diferentes sectores y, en definitiva, facilitando con datos e información veraz la tarea de los poderes públicos.
Para conseguir todo lo anterior, medidas como los registros públicos recientemente implantados en la Unión Europea constituyen sin duda un avance. Sería de agradecer que los poderes públicos españoles emulasen a sus homólogos de otras naciones de nuestro entorno, fijando unas normas de comportamiento e interacción entre los lobbies y la Administración que garantizasen la transparencia y aportasen seguridad a ambas partes, de forma que el siguiente informe internacional sobre la materia despachase el caso español con algo más digno que un lapidario “no rules”.

El Estado sin territorio: el nuevo libro de Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes

En esta situación de zozobra en que nos encontramos, da la impresión de que de nuevo la clase política parece querer ocultarse a la opinión pública la gravedad de los diagnósticos que permitirían afrontar verdaderas soluciones. En relación con el del problema de la inviabilidad de nuestra organización territorial, tan solo ha surgido la cuestión de las Diputaciones, que ya ha tratado Elisa de la Nuez aquí, sin plantearse el ir en serio a la raíz. Por eso, en esta ceremonia de la confusión, tenemos que agradecer las reflexiones que encontramos en el nuevo libro del profesor Francisco Sosa Wagner, escrito en colaboración con Mercedes Fuertes, “El Estado Sin Territorio, cuatro relatos de la España autonómica”, publicado por Marcial Pons este mismo año.
En un primer capítulo, llamado “nuevo feudalismo e improvisación”, los autores nos ofrecen unas reflexiones generales que nos aparecen como plenamente justificadas cuando, a continuación, nos exponen en forma de relatos, cuatro ejemplos salidos de polémicas cotidianas que desde hace tiempo están en los titulares de los medios informativos: el problema del almacenamiento de los residuos nucleares (el relato del cementerio), el de la instalación de redes de alta tensión (el relato de la luz), el de los espacios naturales protegidos, que como consecuencia otra desgraciada jurisprudencia del Tribunal Constitucional han pasado a las Comunidades Autónomas aun cuando se extiendan sobre varias de éstas (el relato de los bosques), y el de la gestión de los ríos (el relato del agua). No cabe duda de que cada una de esas cuestiones daría para varios posts.
La gravedad de lo expuesto a lo largo del libro no es sin embargo obstáculo para que, como en otros relatos de Sosa Wagner, el humor tenga su debida cabida. De hecho, el sarcasmo inteligente que, a partir de situaciones realmente esperpénticas, sazona toda la obra no sólo hace de ella una lectura amena y divertida, propia incluso para las vacaciones de quien aún pueda disfrutarlas, sino que incluso nos ayuda a desentrañar claves esenciales de los problemas que se exponen.
Para los autores, la nobleza feudal parece haberse reencarnado en la clase política autonómica y municipal actual, embarcada “en un proceso de apartamiento particularista e insolidario de la estructura común del estado”. Y frente a ello el Estado parece abocado a una situación de parálisis que le incapacita para un cumplimiento efectivo de sus funciones. Los autores señalan varios factores, alguno de los cuales puedo aquí apuntar con el deseo de incitar la debida curiosidad de los lectores potenciales.
La distribución de constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas es extremadamente defectuosa. No se siguió el modelo de los Estados federales, con una lista federal de competencias correspondiendo el resto a los estados miembros. Ni tampoco el sistema de los Estados regionalistas, con una lista de competencias regionales y entendiéndose las restantes como propias del Estado. Se prefirió un sistema tan original como complejo, “con competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades, competencias compartidas, con unas “bases” que en teoría corresponden al Estado pero que nadie sabe ni hasta dónde llegan ni quién es el encargado de formularlas, y a un concepto de “ejecución” al que damos vueltas y más vueltas”.
Como ni los ulteriores desarrollos estatutarios ni la jurisprudencia constitucional (en especial la Sentencia 31/2010 sobre el Estatuto de Cataluña) han contribuido a la claridad, nos encontramos con un “embrollo que ha conducido a situaciones extravagantes”. Como ejemplo, el del pretendido Sistema Nacional de Salud, que tiende a configurarse como un sistema desarticulado y de creciente heterogeneidad, en evolución hacia diecisiete sistemas sanitarios, y que incluso está “haciendo nacer una nueva modalidad de turismo para obtener una determinada prestación”.
Además, permitir que a partir de 2004 cada Comunidad Autónoma procediera a aquellas modificaciones de su texto estatutario que considerara pertinentes “sin existir un acuerdo previo de conjunto acerca de cuestiones fundamentales como las competencias, la financiación, las relaciones institucionales etc., es algo peor que una imprudencia: es un desatino que carece de parentesco alguno con los modelos descentralizadores conocidos”. “Pero es que además, y como guinda del despropósito, este irreflexivo proceso de reforma de los Estatutos se puso en marcha sin preguntarse previamente nadie qué estaba funcionando bien y qué mal en nuestros servicios públicos, dando por buenas siempre las pretensiones de los gobernantes regionales…”. Y ello a pesar de las serias señales que desde instancias foráneas se vienen recibiendo sobre el deterioro de muchos de esos servicios descentralizados. “Los informes PISA sobre nuestra realidad educativa descentralizada son demoledores; por su parte, nuestras Universidades, tan autónomas y democráticas, ni por casualidad aparecen en lugares destacados cuando de su valoración mundial se trata. Y hasta el Parlamento europeo ha atizado una buena resplandina a las autoridades urbanísticas españolas poniendo en cuestión el modelo sobre el que se asientael desarrollo de ciudades y costas, todo él descentralizado…”
Los autores se hacen una pregunta esencial: “la época que estamos viviendo ¿cuenta de verdad con un modelo de gestión pública? ¿O simplemente se va haciendo esto o aquello en función de la coyuntura o de las vigilias propiciadas por los votos en tal o cual ocasión parlamentaria?”… “De momento lo que tenemos es el navío averiado de una Administración ineficaz y cara, de un Estado cada vez más inerme, rebajado al deslucido papel de coordinador de territorios que ganan músculo, fuerza y potencia. Un Estado fragmentado y esqueletizado” lo que se agrava “por el hecho de que la misma fragmentación que afecta al Estado se advierte claramente ya en los partidos políticos… que gobiernan España”.
Buena prueba de lo certero del diagnóstico han sido los efectos demoledores de la crisis, que deberían servir para meditar acerca del tipo de Estado que estamos construyendo. “¿No es suficientemente serio el deterioro económico y el despilfarro como para extraer alguna conclusión apta para revisar viejos postulados? Pues no ha sido así; antes al contrario, nos hemos empeñado en continuar avanzando por la senda de la descentralización… fervorosos de este nuevo dogma teológico que surge en este tiempo sin dogmas”.
En cada uno de los relatos se nos ponen los pelos de punta al descubrir cómo en ese ecosistema se comportan gran parte de nuestros responsables políticos. Su frivolidad e irresponsabilidad, su incapacidad para tomar decisiones, por necesarias que sean, cuando puede tener un coste de opinión pública, la subordinación de cualquier política efectiva y resolutiva a cuestiones casi cosméticas de imagen, y a devociones particularistas. Y todo ello, mucho nos tememos, desde hace tiempo no ha hecho sino ir a más.
Concluyo transcribiendo otra reflexión de calado de los autores que no puede dejarnos indiferente. “A todo ciudadano consciente deberían preocuparle las patologías de la res pública aun sabiendo que extirparlas no es tarea fácil, pues se cuenta con obstáculos poderosos: de un lado, la animadversión de una buena parte de la clase política que, por ser muy conservadora, rechaza hablar de enfermedades y de medicinas; de otro, la indiferencia de una población que se limita a contemplar el tiovivo –entre carnavalesco y religioso- de los procesos electorales y a descalificar sin matices a sus protagonistas”.
De nuevo, muchas gracias a los autores.
FRP.
PD: Con motivo de la reciente reforma constitucional, que se ha comentado en extenso en este blog, los nacionalistas han puesto el grito en el cielo y, en concreto, CiU acusa a los partidos mayoritarios de quebrar el consenso constitucional. Un consenso que, obviamente, sin que se les pueda ello reprochar, siempre han interpretado a su favor.
No me voy a detener aquí, ya lo ha hecho gran parte de la prensa escrita, en apuntar las veces que los nacionalistas han atentado de verdad contra la Constitución. La cual, por otra parte, tampoco debe ser considerada sagrada e intocable, como si fuera la verdad revelada.
Como bien os ha explicado Elisa aquí, en realidad la reforma en sí tampoco es tan importante: pocas nueces. Lo realmente importante es que, por primera vez, los partidos mayoritarios se han puesto de acuerdo para una reforma, sin dejarse amilanar por las amenazas de nuestros particulares particularistas. Y lo que de verdad temen estos es que ese acuerdo, tan necesario como escaso hasta ahora, pueda extenderse a otras reformas que sí son de verdad necesarias, como las dirigidas a construir un orden territorial más racional y eficaz.
Como los autores nos dicen respecto a los procesos de reforma estatutaria, en España se ha vivido “en la peligrosa inopia de considerar a nuestro país como un país integrado, armónico, en el que las partes que lo conforman creen en el todo que las aglutina. Desgraciadamente, éste no es el caso”. De haber confiado a esas fuerzas disgregadoras la estabilidad de políticas y gobiernos ante la incapacidad de las dos fuerzas absolutamente mayoritarias de establecer consensos básicos entre ellas, son éstas las mayores responsables. Y la consecuencia de la sobredimensionada fuerza de arrastre de aquéllas explica una parte importante de los problemas que nos cuentan los autores. Yo quiero tener esperanzas de que el temor de los nacionalistas no sea infundado, y los acuerdos entre las fuerzas políticas que creen en el Estado vayan a continuar.