Las propuestas electorales de ¿Hay Derecho? (III): la regulación de la sustitución temporal de los representantes políticos

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Hace un tiempo presenté una ponencia en un Foro del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales donde para planteaba la conveniencia de introducir la sustitución temporal de los cargos públicos representativos en los casos de enfermedad prolongada, permisos de maternidad y paternidad, nombramiento de un parlamentario como ministro, sanción parlamentaria de suspensión temporal de cierta duración y condena a la privación del ejercicio del cargo. El texto está incluido en el libro La sustitución temporal de los representantes políticos (Miguel A. Presno Linera/Carlos Ortega Santiago, CEPC, 2009).

La premisa que justifica mi planteamiento es que en los trabajos de los órganos representativos y en las decisiones que están llamados a adoptar en aras a dar continuidad a la participación política de los ciudadanos tiene que reflejarse el juego democrático de la diferencia entre mayoría y minoría, producto a su vez de una elección llevada a cabo por los ciudadanos y que pretende que cada opción política tenga una presencia en las instancias de decisión ajustada a su implantación social. Si la mayoría deja de serlo, por circunstancias sobrevenidas y que no le son imputables, se estará desvirtuando la expresión del pluralismo presente en la sociedad y, por utilizar las palabras de Hans Kelsen, la fuerza de integración social que es la que ante todo caracteriza al principio de mayoría.

El significado jurídico de la adscripción política de los representantes y el sentido funcional del ejercicio del cargo representativo también han de hacerse presentes cuando concurren circunstancias que impiden o dificultan aquel ejercicio, pues en tales supuestos, además de la perturbación que pueda experimentar el propio representante en el desempeño de sus funciones, estará en peligro el propio derecho de los ciudadanos a intervenir políticamente en el gobierno de la comunidad. En España ya se prevé la necesidad de articular respuestas a situaciones como la hospitalización, la convalecencia, el permiso parental, una larga enfermedad, el embarazo o el parto de alguno de sus componentes y las soluciones van desde la expresa delegación de voto (Cataluña, País Vasco) a las medidas que adopten las Cámaras (Canarias, Andalucía, Extremadura), entre las que puede estar las ya mencionadas de manera expresa en la Comunidad Valenciana: “sistemas de videoconferencia u otros sistemas técnicos adecuados”. No obstante, estas medidas únicamente ofrecen respuesta a las situaciones puntuales de emisión de voto, pero no abordan el conjunto del trabajo parlamentario ni, por  tanto, contemplan fórmulas que ofrezcan estabilidad temporal a las ausencias prolongadas de los parlamentarios.

A mi juicio, la sustitución temporal del cargo público representativo debiera aplicarse en los supuestos de enfermedad o lesión prolongada, permisos de maternidad y paternidad, incluidos los casos de adopción y acogimiento, suspensión temporal del cargo de diputado, senador o parlamentario autonómico, y cuando se imponga la pena de suspensión temporal de cargo público por tiempo inferior al que resta para la finalización del mandato. Tampoco debiera obviarse la posibilidad de que el nombramiento de un parlamentario como ministro le permitiera renunciar temporalmente al ejercicio de la función representativa, volviendo a ella si fuera cesado antes del fin de la Legislatura, de manera similar a lo que sucede en Bélgica, Dinamarca, Francia o Portugal, si bien en alguno de estos países la suspensión temporal se extiende a los secretarios de estado y es obligada al tratarse de cargos incompatibles.

La introducción de esta figura no plantea problemas de constitucionalidad y tendría que llevarse a cabo reformando la LOREG y los reglamentos de las Cámaras. En el ámbito autonómico, por medio de modificaciones en las leyes electorales respectivas y en los reglamentos de las Asambleas Legislativas.

En el derecho comparado es habitual utilizar el criterio de que la persona que temporalmente actuará como representante será la primera de la misma candidatura que no ha resultado elegida en el proceso electoral correspondiente; en el supuesto de que no acepte la sustitución se continuará con los siguientes candidatos en el orden en el que estén colocados; es lo que ocurre en Bélgica, Holanda, Portugal y Suecia.

En principio, se podrían utilizar esos mismos criterios en España, de manera que la sustitución temporal de los diputados al Congreso, autonómicos, miembros de los consejos insulares y cabildos, concejales y diputados provinciales, correspondiese a la primera persona de la candidatura que no hubiera resultado elegida, mientras que en el Senado la sustitución la desempeñaría el suplente. Sin embargo, tras la entrada en vigor de la reforma introducida en la LOREG por la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, avalada en su constitucionalidad por la STC 12/2008, de 29 de enero, parece más ajustado a la normativa vigente mantener el equilibro que se pretende trasladar desde la sociedad a los órganos políticos de representación ciudadana. Si se ha pretendido que la igualdad efectivamente existente en cuanto a la división de la sociedad con arreglo al sexo no se desvirtúe en los órganos de representación política con la presencia abrumadoramente mayoritaria de uno de ellos cuando se deba acudir a la sustitución temporal de un diputado al Congreso o autonómico, de un miembro de los consejos insulares o cabildos canarios o de un concejal, tendría que llamarse al primero de la lista no electo que sea del mismo sexo que la persona a sustituir y únicamente en el caso de que no fuera posible cubrir así la vacante temporal se acudiría al primero no electo del otro sexo. La sustitución temporal de los senadores correspondería en principio al suplente, sea o no del mismo sexo, pero si se trata de una candidatura agrupada en una lista entonces se podría utilizar el mismo criterio que para las restantes elecciones, de manera que ocuparía la plaza el siguiente no electo del mismo sexo. En cuanto a la sustitución de los senadores autonómicos se regiría por el criterio establecido por la Comunidad Autónoma correspondiente, si bien parece que debiera promoverse que el cargo se atribuyera a una persona del mismo sexo que el sustituido. En las circunscripciones de Ceuta y Melilla realizaría la sustitución el suplente previsto en el artículo 170 LOREG. En las diputaciones provinciales se atribuirá temporalmente el cargo al suplente del mismo sexo.

El sustituto o sustituta adquiriría la condición plena de parlamentario estatal, autonómico o europeo, o miembro de la entidad local de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora. A partir de ese momento desempeñaría sus funciones con igualdad de derechos y obligaciones que los demás cargos públicos representativos del órgano de que se trate. La sustitución temporal finalizaría cuando la persona sustituida se reincorporase a sus funciones representativas, bien por la terminación de la causa que la motivó (baja, permiso maternidad o paternidad, sanción o pena) o, cuando se trate de una sustitución solicitada voluntariamente, al reclamarlo el sustituido mediante escrito dirigido al órgano que aprobó la sustitución. El sustituto o sustituta cesaría automáticamente en su condición de cargo representativo, pero podría volver a ser llamado para realizar nuevas sustituciones si así se le requiriese en los casos que proceda.

Historias de la CAM o como meter la mano en la Caja (con todas las bendiciones)

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Vaya por delante que no soy experta en gestión ni en regulación de Cajas de Ahorros, y que  para cualquier estudio serio de carácter económico sobre lo ocurrido en la Caja de Ahorros del Mediterráneo y en otras Cajas de Ahorro me remito a los numerosos posts publicados por nuestros colegas de Nada es Gratis sobre el tema,  Por cierto, en NeG llevaban pidiendo meses, incluso años, que el Banco de España tomase medidas drásticas para poner orden en las Cajas, impidiendo que al final su salvación costase un montón de dinero de los contribuyentes, como al final parece que va a ocurrir.

Y para un análisis más corto pero muy certero de lo ocurrido con las Cajas durante todo este periodo, me remito a la columna de John Muller en “el Mundo” del sábado 1 de octubre “el error del Gobernador”.  De este artículo quiero resaltar esta frase: “Hay muchos ejemplos de mala gestión y amiguismo en las cajas que han sido enterrados para siempre”.  Demoledor ¿no?  Esta es la frase que me ha llevado a escribir este post.

Tomaremos el caso de la  CAM como ejemplo,  ya que nos dice el Gobernador del Banco de España que es “lo peor de lo peor”     Y efectivamente, vemos que la CAM ejemplifica de forma espectacular todos los males posibles en la gestión de una Caja de Ahorros: burbuja o/y pelotazo inmobiliario, mala gestión, falta de profesionalidad, amiguismo, conchaveo con los políticos de turno (muchos de de ellos con problemas judiciales), tolerancia y descontrol  por parte de la Comunidad Autonóma supuestamente encargada de supervisar a la Caja (según su propia normativa) a cambio de financiación de proyectos faraónicos y de comprar pagarés autonómicos dos minutos antes de ser intervenida, desfachatez de los gestores salientes que se han embolsado cantidades estratósfericas en forma de prejubilaciones -5 directivos se embolsaron entre todos más de 13 millones de euros al acogerse a un ERE que puso en marcha la Caja este mismo año, poco antes de su intervención por el Banco de España en julio pasado o “pensiones vitalicias” de 370.000 euros a la Directora General, créditos concedidos a los amigos o a los propios Consejeros de la Caja al 0% de interés inexistencia de control alguno por parte de los órganos internos de control de la Caja (sí, aunque sea increíble, los tenía) y por último, actitud cuanto menos complaciente del Banco de España con los desmanes cometidos, que tenían que ser conocidos desde hacía tiempo al haber dado la voz de alarma sus propios inspectores.

Y esta Caja cabe preguntarse ¿se rige por algún tipo de norma aparte de por la libérrima voluntad de sus gestores? ¿No la controlaba ni supervisaba nadie? Merece la pena destacar lo que dice el Decreto Legislativo 1/1997 de 23 de julio del Gobierno Valenciano por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Cajas de Ahorro de la Comunidad.

Porque resulta que esta normativa es bastante estricta, lo que pasa sencillamente es que no se ha cumplido

Veamos por ejemplo el art.35.1 sobre la obtención de créditos por los Vocales del Consejo de Administración y su parentela:

“1. Los vocales de los Consejos de Administración, así como sus cónyuges, ascendientes o descendientes y las sociedades en que dichas personas participen mayoritariamente en el capital, bien de forma aislada o conjunta o en las que desempeñen los cargos de presidente, consejero, administrador, gerente, director general o asimilado, no podrán obtener créditos, avales ni garantías de la Caja de Ahorros respectiva o enajenar a la misma bienes o valores de su propiedad o emitidos por tales entidades, sin que exista acuerdo del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros y autorización del Instituto Valenciano de Finanzas. Esta prohibición no será aplicable a los créditos, avales o garantías para la adquisición de viviendas concedidas por la Caja de Ahorros con aportación por el titular de garantía real suficiente y se extenderá, en todo caso, no sólo a las operaciones realizadas directamente por las personas o entidades referidas, sino a aquellas otras en que pudieran aparecer una o varias personas físicas o jurídicas interpuestas. Tampoco será de aplicación respecto a los representantes del personal, para los cuales la concesión de créditos se regirá por los Convenios Laborales, previo informe de la Comisión de Control.

2. La transmisión de cualquier bien o valor, propiedad de una Caja de Ahorros, a los vocales del Consejo de Administración, así como a las personas vinculadas que se citan en el apartado anterior, deberá contar con la autorización administrativa del Instituto Valenciano de Finanzas.”

¿Y que es el Instituto Valenciano de finanzas que al parecer tenía que autorizar estas operaciones? Pues nada menos que una entidad pública dependiente de la Generalitat a través de su Consejería o Consellería de Hacienda. En fín, otro organismo público independiente y profesional más. Les recomiendo una visita a su web porque  no tiene desperdicio. En sus notas de prensa, por ejemplo, nos informan de que la Comunitat Valenciana es la tercera autonomía en la que menos ha crecido el endeudamiento en los últimos meses o que la calificación A- se sitúa entre las consideradas buenas y es la séptima nota más alta de las que otorga esta agencia. No es broma. De la CAM, nada, claro.

Además, el art.38 de la misma Ley regula la Comisión de Control cuyo objeto es “ cuidar de que la gestión del Consejo de Administración se cumpla con la máxima eficacia y precisión, dentro de las líneas generales de actuación señaladas por la Asamblea General y de las directrices emanadas de la normativa financiera. Dedica además su composición y sus funciones, que evidentemente no desempeñó.

Pero volviendo a las funciones del Instituto Valenciano de Finanzas nos dice el art.55.1 “ Sin perjuicio de las facultades que corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda y al Banco de España y en el marco de la legislación básica del Estado, el Instituto Valenciano de Finanzas ejercerá las funciones de disciplina, inspección y sanción respecto a las actividades realizadas en su territorio por las Cajas de Ahorros. En particular, el Instituto Valenciano de Finanzas velará por el cumplimiento de la normativa en materia de transparencia de las operaciones financieras y protección de la clientela de las Cajas de Ahorros.

2. En materia de disciplina e inspección, el Instituto Valenciano de Finanzas podrá celebrar convenios con el Banco de España.”

Interesante ¿no? Más que nada porque se nos dice que el Instituto Valenciano de Finanzas solo hacía “autorizaciones administrativas”, vamos, que ponía sellos pero sin mirarse los papeles. Pues para hacer solo eso, resulta bastante lujoso, consulten su organigrama.

Y en materia de responsabilidades de los gestores, no es cierto que no existieran o que no se pudieran exigir. Lo que ha pasado sencillamente es que la propia Caja primero, la Generalitat Valenciana después, y el Banco de España por último, no han hecho nada. Vean si no el tenor literal del art. 56:

“1. Incurrirán en responsabilidad administrativa las Cajas de Ahorros cuando por acción u omisión infrinjan las normas imperativas de ordenación y disciplina emanadas del Estado o de la Generalitat Valenciana. En todo caso, la entidad de crédito en cuestión podrá ejercitar las correspondientes acciones de naturaleza civil o penal contra las personas individuales que realicen funciones de dirección o administración.

2. Incurrirán, también, en responsabilidad administrativa sancionable quienes ostenten cargos de administración o dirección, cuando en su conducta se aprecie ánimo doloso o negligencia directamente determinante de la infracción grave o muy grave cometida por la entidad.”

Ah, y también hay responsabilidad para los miembros de la Comisión de Control por no controlar. (art.67 de la Ley)

Sigue un catálogo de las infracciones muy graves, graves y leves que se pueden cometer por los órganos de gestión. Por no alargar este post hasta el infinito no las enumero, pero les puedo asegurar que así, a ojo, los gestores parecen haber incurrido prácticamente en todas las infracciones posibles.

Por último, y como broche de la regulación, el art.68 recuerda que se pueden adoptar medidas cautelares mucho antes de que llegue el Banco de España:

“Sin perjuicio de las facultades correspondientes al Banco de España, cuando una Caja de Ahorros se encuentre en una situación de excepcional gravedad que ponga en peligro la efectividad de sus recursos propios o su estabilidad, liquidez o solvencia, podrá acordarse de oficio o a petición de la propia entidad, la intervención de la misma o la sustitución provisional de sus órganos de administración o dirección hasta que sea superada tal situación.

En cuanto a la competencia, no cabe duda. Dice el art.69 que “La intervención o sustitución prevista en el artículo anterior será acordada, en su caso, por el Conseller de Economía, Hacienda y Administración Pública, previa audiencia de la Caja de Ahorros afectada. Dicha audiencia no será necesaria, sin embargo, cuando haya precedido petición de la entidad o el retraso que tal trámite previsiblemente originaría comprometa gravemente la efectividad de la medida o los intereses económicos afectados.”

Además esta responsabilidad administrativa es independiente de la que pudiera corresponder por la concurrencia de delitos o faltas penales, que también se puede –y a mi juicio- se debe exigir.

En conclusión, el incumplimiento de todas estas normas resulta muy revelador no ya del funcionamiento de la CAM, sino sobre todo del funcionamiento de la Generalitat Valenciana (gobernada por el PP durante todo este tiempo) y de lo en serio que se tomó sus labores de supervisión y control de esta Caja, que tantas iniciativas políticas de relumbrón podía financiar y tan complaciente se mostraba siempre con los deseos de los políticos de turno, incluidos los particulares.

El resultado ya lo conocemos: un dineral invertido a costa de los contribuyentes y una salida finalmente incierta, puesto que resulta que los 2.800 millones de euros invertidos en julio pasado por el FROB en el capital de la Caja con la idea de poder recuperarlos algún momento parecen ahora “peanuts” y su recuperación, ciencia ficción. Por ahora hay que inyectar otros 3.000 millones de euros  para ver si alguien la compra. Y al que la compre, hay que garantizarle que no le pase nada con los activos “tóxicos” de la Caja, total otro dineral….Como dice el Gobernador del Banco de España esto va a costar “un dinero” a los contribuyentes.  De paso, se añade otro agujero en las ya maltrechas cuentas públicas que según fuentes del Ministerio de Economía y Hacienda puede rondar el 0,3% del PIB.

Pero la reflexión más importante es la que tiene que ver con la demoledora frase de John Muller  Como ciudadanos y como juristas  ¿Nos podemos conformar con enterrar para siempre años de mala gestión y de amiguismo sin más? ¿Cómo es posible que no se exija ninguna responsabilidad jurídica por la mala gestión de los directivos de las Cajas y que no tengan que devolver ni un euro cuando vamos a “salvar” esta y otras Cajas con dinero de todos? ¿Y qué significa que el gobernador del Banco de España diga que no hay que “pensar con las tripas” y que hay que ser muy escrupuloso con la aplicación de las normas? ¿Tan escrupulosos, por ejemplo, como ha sido la Generalitat Valenciana con la aplicación de la Ley que ella misma aprobó y cuyo incumplimiento alentó o cuanto menos toleró? ¿No hay responsabilidades políticas que exigir a la Generalitat?

No será este blog el que piense con las tripas y no exija la aplicación escrupulosa del Derecho y de las normas. Pero en mi opinión, el respeto escrupuloso de las normas exige consecuencias jurídicas muy serias para este tipo de conductas. Y por supuesto, alguien tiene debería responder políticamente  también. Y perdonen la extensión del post. pero creo que el tema lo merece.