Las propuestas electorales de ¿Hay Derecho? (VII): Más sobre la transparencia

Como ya dijimos en un post anterior, aunque podemos considerar  la transparencia como un derecho ciudadano, derecho democrático por excelencia, o uno de los pilares de una democracia de calidad, lamentablemente no es una «condición natural» de las organizaciones públicas como lo demuestra la actual deriva en España hacia cada vez procedimientos más opacos y menos transparentes, desde los acuerdos entre bambalinas para aprobar los Presupuestos Generales del Estado o la propia modificación de la Constitución Española en una noche, pasando por los procesos de tomas de decisiones tan importantes como las políticas públicas, las subvenciones, el empleo público, el urbanismo, las infraestructuras, etc, etc. Como mucho, a los ciudadanos se nos informa solo del resultado final de estas negociaciones en la sombra, y muchas veces en términos no comprensibles o intencionadamente confusos, cuando no directamente engañosos. De ahí el desconcierto y la irritación de estos mismos ciudadanos cuando se “desvelan” los auténticos motivos o las causas de algunos acuerdos (por ejemplo, importantes cantidades de  I+D para el Gobierno Vasco a cambio de su apoyo en los últimos Presupuestos se descubre que han ido a parar a montar un lujoso Centro de cocina vasca…de I+D)

Sin duda, lo más sencillo y por lo que siempre es más fácil empezar es por la elaboración de una Ley de Transparencia y de Acceso a la información pública que clarifique los supuestos en que se tiene derecho a acceder a la información pública, que a nuestro juicio tienen que ser todos, salvo contadísimas excepciones. Pero no nos quedemos solo en la Ley, como es tan habitual en este país de muchas Leyes que se quedan en papel mojado, que ni se conocen ni se cumplen ni se hacen cumplir. Aquí lo importante es cambiar la cultura de la clase política y de la Administración utilizando la ley como palanca y también la propia presión de los ciudadanos y hasta de nuestros acreedores, que tienen derecho a saber que se hace con su dinero tanto en uno como en otro caso.

El criterio general debe de ser el toda información pública es accesible para los ciudadanos, de manera que solo en casos excepcionales y muy justificados debe de ser secreta o no accesible. En mi opinión, son muy pocos los casos en que esa información no se puede dar. Se trataría únicamente de los supuestos en que el derecho a la información colisiona con otros derechos o bienes jurídicos cuya protección se estima que tiene un rango superior, como por ejemplo, el derecho a la intimidad de las personas o la seguridad nacional. Y esto habría que verlo caso por caso, para evitar la fácil tentación de que la excepción se convierta en la regla general y que los organismos públicos puedan invocar la intimidad o la seguridad nacional para evitar la publicidad y la transparencia de sus actuaciones..

Además, y esto me parece fundamental en este país de largos y burocráticos procedimientos administrativos, esta información tiene que darse de manera proactiva por parte de las propias Administraciones. No volvamos a los viejos mecanismos de los que tanto se abusa de reconocer un derecho a los ciudadanos que tienen que ejercer vía solicitud a los organismos en cuestión, con plazos para contestar, silencios administrativos, etc, etc. Esto no funciona. Recuerden la ley 30/1992 y su famosa lista de derechos de los ciudadanos, algunos de los cuales siguen sin aplicarse después de los casi 20 años transcurridos. (Por ejemplo, el de no aportar documentación que ya tiene la Administración, es absolutamente frecuente que por razones de comodidad la vuelvan a pedir). Recordemos que la Administración siempre se defiende frente a aquellos procedimientos que intentan hacer cambiar su forma de proceder, y no digamos ya frente a los que puede percibir como una “amenaza”  en la medida en que puede entender que se trata de proporcionar demasiada información a los ciudadanos, aún en los casos en que no haya nada que ocultar.

Por eso es imprescindible que toda la información pública disponible se ponga a disposición de los ciudadanos. Todo lo referente a las contrataciones, las subvenciones, las políticas públicas, el número de empleados públicos, las funciones que realizan, los salarios que perciben, los horarios que tienen, sus cvs, especialmente los de aquellos que acceden a puestos directivos, o de los que no han accedido a los puestos por oposición. Recordemos que todo esto se está haciendo con nuestro dinero. Los ciudadanos tenemos derecho a saber, y más en las circunstancias de crisis en que vivimos, que se está haciendo con el dinero de todos los contribuyentes. Hay que volcar los procedimientos enteros de contratación y de otorgamiento de subvenciones, y también los de selección del personal. Los organigramas completos. Las tareas que se realizan y su coste. Las políticas públicas. Como se diseñan, como se evalúan. Los indicadores. En fin, la lista puede ser interminable, pero ya se hacen una idea de por donde van los tiros.

Además la Ley debe de recoger las sanciones para hacer posible este derecho si las Administraciones no lo respetan de forma voluntaria y proactiva. Tiene que haber responsabilidades para caso de incumplimiento, que deben de ser severas para conseguir que las Administraciones cumplan con su obligación y no mareen a los ciudadanos y les remitan a los tribunales de Justicia para exigir su derecho a la información pública. Pero no olvidemos que la sanción mayor y probablemente la más efectiva es la propia censura ciudadana a los comportamientos contrarios a la transparencia. Por eso lo más importante es conseguir un círculo virtuoso donde estas prácticas y comportamientos no transparentes se penalicen no sólo jurídica sino políticamente y hasta socialmente. Debe de estar mal visto no dar toda la información, porque quien no la de se presupone que tiene algo que ocultar o que teme el escrutinio público.

Además, para hacer efectivo este derecho de forma sencilla, se trataría de lanzar plataformas donde se recogiesen estos datos de forma accesible y sencilla, copiando iniciativas como http://data.gov.uk/ o  “data. gov.us“. Sin embargo aquí lo esencial no sería tanto los criterios técnicos (no se trata únicamente de licitar una plataforma tecnológica para que cada organismo o departamento administrativo “cuelgue” lo que le parezca o lo que le convenga) sino los políticos y de gestión, de manera que esta iniciativa debe de considerarse como una iniciativa esencialmente política donde la tecnología es  instrumental.  De ahí la relevancia de lanzar esta plataforma desde un organismo con la suficiente relevancia política, idealmente el propio organismo que debe garantizar el cumplimiento de la transparencia por parte de los demás, para evitar convertirse en un tecnológo y mero receptor pasivo de iniciativas ajenas.  Además. el criterio de las personas responsables sobre qué es relevante para los ciudadanos es esencial para que la iniciativa no defraude. En nuestra opinión el organismo no puede ser un organismo tipo Agencia de Protección de Datos (como se ha propuesto en algún Anteproyecto filtrado a la prensa) por la “deformación profesional” -valga la expresión- de sus funciones y de sus funcionarios, además de por la politización de sus nombramientos de directivos, por otro lado la absolutamente habitual en este tipo de organismos.  Un organismo que garantice la transparencia debe de contar con una importante participación de la sociedad civil, que por otra parte ya lleva tiempo organizándose en movimientos “pro transparencia”.

En esta línea, hay que promover, impulsar y apoyar los movimientos ciudadanos y de la sociedad civil que van en la misma dirección y el asociacionismo “pro transparencia” así como las iniciativas públicas un tanto dispersas pero también dignas de mención que empiezan a existir.

Lógicamente, el instrumento técnico para hacer posible el Open Government son las TIC. Sin ellas ese paso no sería posible. El vasto conjunto de datos que obra en poder de las Administraciones Públicas, su dispersión, la dificultad para su acceso e interpretación, y ciertas resistencias culturales además de la falta de claridad normativa son, sin duda, factores que han hecho muy difícil hasta la fecha ofrecer un auténtico Gobierno Abierto.

Las TIC han hecho posible que las democracias y destacadamente los Estados Unidos, estén desarrollando programas e iniciativas orientados al Open Goverment. En Europa, el “European eGovernment Action Plan 2011-2015. Harnessing ICT to promote smart, sustainable & innovative Government” pretende pilotar la evolución haciala Administración Electrónica en Europa, prestando especial atención al Open Government.

Por último, debemos tener en cuenta que cualquier iniciativa que pretenda poner a disposición de los ciudadanos complejas y sofisticadas aplicaciones con acceso a cualquier tipo de datos está condenada al fracaso. Las soluciones deben ser sencillas y se deben implantar de forma gradual siguiendo los siguientes pasos:

  1. Las Administraciones deben recopilar, ordenar, integrar y catalogar los datos y la información de la que disponen. En muchos casos es la propia Administración la que no tiene acceso a su propia información por estar distribuida en aplicaciones antiguas, sin integración e incluso en formato analógico que previamente hay que digitalizar. La catalogación también es fundamental porque la información sin sus datos de contexto no tiene utilidad..
  2. Una vez que la Administración dispone de sus propios datos ordenados y catalogados se deben poner a disposición del público en formatos básicos y estándares de fácil procesado y explotación. Este punto es muy importante porque disponer de multitud de datos en formatos difíciles de explotar es como no tener nada. Por ello es importante que los datos básicos proporcionados por la Administración estén ordenados y etiquetados adecuadamente en formatos estándares para que sean fáciles de utilizar por terceros. La Administración se puede plantear el ofrecer informes básicos de aquellos datos de mayor interés pero sobre todo debe ser capaz de poner a disposición de la Sociedad de sus datos desnudos para que terceros (sociedad civil, empresas, ciudadanos) sean capaces de explotarlos y extraer valor y conocimiento.
  3. El procesado de toda esa información es el gran reto al que se enfrenta la Sociedad. Una vez que toda esa información generada por la Administración está a disposición de la Sociedad, serán las empresas y la sociedad civil los que se podrán encargar de su tratamiento y procesado de una forma eficiente para ponerlos a disposición de terceros en formatos de fácil utilización y difusión.

Como ven, una Ley, pero mucho más que una Ley también. Un cambio de cultura en toda regla.

¿Subvencionar a las asociaciones más representativas o a las más cercanas? UPTA, ATA, el Abogado del Estado y el Ministerio de Trabajo.

En estos días difíciles, en los que la austeridad y eficiencia en la gestión de las cuentas públicas se han convertido en banderín de enganche enarbolado por políticos de uno y otro signo, la concesión de subvenciones por parte de las Administraciones Públicas se torna necesariamente en una práctica sujeta a un escrutinio público antes infrecuente. Dejando de lado que dicho escrutinio debería ser algo habitual, con independencia de que la crisis arrecie más o menos, y que deberían quedar proscritas para siempre visiones de la cosa pública como la de quien sostenía que “el dinero público no es de nadie”, lo cierto es que en épocas de escasez el lógico que los contribuyentes tengan más interés en saber qué actividades y a qué entidades se subvenciona, máxime cuando al mismo tiempo se reducen camas de hospital o se incrementan los impuestos.

Así, los medios de comunicación se hacen ahora eco de hechos que antes pasaban desapercibidos: que si tal Comunidad Autónoma ha destinado tantos millones de euros para ayudas a tal sindicato, que si tal asociación ha recibido determinada subvención de un Ministerio… Poco a poco, y en buena medida gracias a la crisis, el público en general tiene noticias de cómo se reparten algunos de sus impuestos. Noticias siempre fragmentadas y desestructuradas, que no se acercan en modo alguno al ejercicio de transparencia que se viene reclamando insistentemente desde este blog y que facilitaría una auténtica rendición de cuentas por parte de los poderes públicos.

Pero, al mismo tiempo, es también lógico que la cohorte de entidades e instituciones cuya sostenibilidad o mera existencia depende de la percepción de subvenciones y ayudas públicas, sabedoras del carácter menguante de éstas, hagan lo posible y lo imposible para mantenerse enganchadas a la ubre pública.

El pasado día 11 de octubre, el periódico El Mundo se hacía eco de la polémica generada en torno al reconocimiento de la representatividad de las asociaciones de autónomos por parte del Ministerio de Trabajo. Dos días más tarde, el presidente de una de las asociaciones supuestamente perjudicadas anunciaba  la intención de su representada de no participar en el Consejo del Trabajo Autónomo por estar dicho órgano en entredicho al no reflejar la realidad.

La importancia de la determinación de la representatividad de las distintas asociaciones que representan a los autónomos españoles viene dada por la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, que en su art. 21.5 otorga a las asociaciones “representativas” una posición jurídica singular, que les permite ostentar la representación institucional ante las AA.PP., ser consultadas por éstas en el proceso de diseño de políticas públicas, y… gestionar programas dirigidos a los autónomos; es decir, gestionar ayudas y subvenciones.

La representatividad de las asociaciones es declarada por el llamado “Consejo de Representatividad”, formado por cinco miembros de los que tres son funcionarios del Ministerio de Trabajo. Este Consejo viene regulado por el Real Decreto 1613/2010, de 7 de diciembre, que establece su composición y régimen de funcionamiento, así como los criterios objetivos que debe aplicar para determinar la representatividad de las distintas asociaciones. La Orden Ministerial TIN/449/2011 convocó el procedimiento para que las asociaciones interesadas en ser declaradas “representativas” pudiesen acceder, en régimen de concurrencia competitiva, a tal condición, por un periodo de cuatro años.

En Consejo de Representatividad, con fecha 3 de junio de 2011, resolvió el procedimiento, declarando a UPTA como asociación más representativa del sector, seguida por ATA. Disconformes con el resultado, algunas asociaciones recurrieron en reposición. Así las cosas, el Ministerio solicitó a la Abogacía del Estado que informase el procedimiento de declaración de representatividad.

Atendiendo dicha solicitud, el Abogado del Estado evacuó informe , señalando entre otras cosas que:

  • El Abogado del Estado elaboró su informe sin tener acceso a los datos presentados por las asociaciones cuando concurrieron a la convocatoria de la Orden TIN/449/2011.
  • Que hubiera sido conveniente expresar en la resolución de 3 de junio cuáles han sido los criterios y mecanismos por los que se otorgan puntuaciones en función del número de afiliados y de su distribución, pues UPTA resulta la segunda mejor puntuada pese a ser la cuarta por número de afiliados, lo que da a entender que su distribución sectorial ha sido determinante en su valoración, pero se desconoce el mecanismo de valoración de dicha distribución.
  • Que la resolución debería indicar cuántos afiliados tiene cada asociación, y en qué sectores, y debería poner estos datos en relación con los puntos asignados.
  • Que la resolución parece valorar, además del número de sedes permanentes de cada asociación, su distribución territorial, cuando éste último criterio no viene establecido ni en el Real Decreto 1613/2010 ni en la Orden TIN/449/2011. De hecho, en la resolución de 3 de junio sólo se cita el criterio de número de sedes, resultando UPTA con la mayor puntuación. Sin embargo, en la resolución desestimatoria de uno de los recursos de reposición citados por el Abogado del Estado en su informe (página 10 del mismo) se añade el criterio, no previsto en las bases, de distribución geográfica de las sedes para justificar que UPTA sea la mejor valorada pese a que ATA es la asociación con más sedes.
  • En general, la resolución no aporta datos concretos sobre los méritos de cada una de las asociaciones. No se recogen por ejemplo el número de sedes, los empleados permanentes, el número de convenios suscrito por cada asociación, etc, como soporte de la asignación de puntos realizada en aplicación de los criterios de valoración establecidos en el procedimiento.

Este informe y la reacción de las asociaciones perjudicadas por la resolución arrojan dudas sobre cómo se ha llevado a cabo la valoración de los méritos de cada una de las asociaciones, y dan pie a que el sesgo político de éstas se dé a entender como razón última de la puntuación obtenida, en detrimento de los criterios objetivos establecidos en el procedimiento. Y esto es lo que le llega al ciudadano: la idea de que la Administración no gestiona los recursos públicos conforme a las reglas, con el consiguiente deterioro del crédito de las instituciones.

La transparencia, como se viene insistiendo en este blog, es la mejor vacuna contra este descrédito. La adecuada motivación de las decisiones, y la publicación transparente y sin reservas de dichas decisiones con su motivación y todos los datos necesarios para entenderlas, son la mejor salvaguarda de la confianza que los ciudadanos desean depositar en los poderes públicos. Confianza cuya necesidad  se hace más imperiosa si cabe en estos tiempos de estrecheces económicas. Porque la Administración no solo tiene que ser honesta (faltaría más), sino que, como la esposa del César, tiene que parecerlo a los ojos de los ciudadanos.

¿Subvencionar a las asociaciones más representativas o a las más cercanas? UPTA, ATA, el Abogado del Estado y el Ministerio de Trabajo.

En estos días difíciles, en los que la austeridad y eficiencia en la gestión de las cuentas públicas se han convertido en banderín de enganche enarbolado por políticos de uno y otro signo, la concesión de subvenciones por parte de las Administraciones Públicas se torna necesariamente en una práctica sujeta a un escrutinio público antes infrecuente. Dejando de lado que dicho escrutinio debería ser algo habitual, con independencia de que la crisis arrecie más o menos, y que deberían quedar proscritas para siempre visiones de la cosa pública como la de quien sostenía que “el dinero público no es de nadie”, lo cierto es que en épocas de escasez el lógico que los contribuyentes tengan más interés en saber qué actividades y a qué entidades se subvenciona, máxime cuando al mismo tiempo se reducen camas de hospital o se incrementan los impuestos.

Así, los medios de comunicación se hacen ahora eco de hechos que antes pasaban desapercibidos: que si tal Comunidad Autónoma ha destinado tantos millones de euros para ayudas a tal sindicato, que si tal asociación ha recibido determinada subvención de un Ministerio… Poco a poco, y en buena medida gracias a la crisis, el público en general tiene noticias de cómo se reparten algunos de sus impuestos. Noticias siempre fragmentadas y desestructuradas, que no se acercan en modo alguno al ejercicio de transparencia que se viene reclamando insistentemente desde este blog y que facilitaría una auténtica rendición de cuentas por parte de los poderes públicos.

Pero, al mismo tiempo, es también lógico que la cohorte de entidades e instituciones cuya sostenibilidad o mera existencia depende de la percepción de subvenciones y ayudas públicas, sabedoras del carácter menguante de éstas, hagan lo posible y lo imposible para mantenerse enganchadas a la ubre pública.

El pasado día 11 de octubre, el periódico El Mundo se hacía eco de la polémica generada en torno al reconocimiento de la representatividad de las asociaciones de autónomos por parte del Ministerio de Trabajo. Dos días más tarde, el presidente de una de las asociaciones supuestamente perjudicadas anunciaba  la intención de su representada de no participar en el Consejo del Trabajo Autónomo por estar dicho órgano en entredicho al no reflejar la realidad.

La importancia de la determinación de la representatividad de las distintas asociaciones que representan a los autónomos españoles viene dada por la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, que en su art. 21.5 otorga a las asociaciones “representativas” una posición jurídica singular, que les permite ostentar la representación institucional ante las AA.PP., ser consultadas por éstas en el proceso de diseño de políticas públicas, y… gestionar programas dirigidos a los autónomos; es decir, gestionar ayudas y subvenciones.

La representatividad de las asociaciones es declarada por el llamado “Consejo de Representatividad”, formado por cinco miembros de los que tres son funcionarios del Ministerio de Trabajo. Este Consejo viene regulado por el Real Decreto 1613/2010, de 7 de diciembre, que establece su composición y régimen de funcionamiento, así como los criterios objetivos que debe aplicar para determinar la representatividad de las distintas asociaciones. La Orden Ministerial TIN/449/2011 convocó el procedimiento para que las asociaciones interesadas en ser declaradas “representativas” pudiesen acceder, en régimen de concurrencia competitiva, a tal condición, por un periodo de cuatro años.

En Consejo de Representatividad, con fecha 3 de junio de 2011, resolvió el procedimiento, declarando a UPTA como asociación más representativa del sector, seguida por ATA. Disconformes con el resultado, algunas asociaciones recurrieron en reposición. Así las cosas, el Ministerio solicitó a la Abogacía del Estado que informase el procedimiento de declaración de representatividad.

Atendiendo dicha solicitud, el Abogado del Estado evacuó informe , señalando entre otras cosas que:

  • El Abogado del Estado elaboró su informe sin tener acceso a los datos presentados por las asociaciones cuando concurrieron a la convocatoria de la Orden TIN/449/2011.
  • Que hubiera sido conveniente expresar en la resolución de 3 de junio cuáles han sido los criterios y mecanismos por los que se otorgan puntuaciones en función del número de afiliados y de su distribución, pues UPTA resulta la segunda mejor puntuada pese a ser la cuarta por número de afiliados, lo que da a entender que su distribución sectorial ha sido determinante en su valoración, pero se desconoce el mecanismo de valoración de dicha distribución.
  • Que la resolución debería indicar cuántos afiliados tiene cada asociación, y en qué sectores, y debería poner estos datos en relación con los puntos asignados.
  • Que la resolución parece valorar, además del número de sedes permanentes de cada asociación, su distribución territorial, cuando éste último criterio no viene establecido ni en el Real Decreto 1613/2010 ni en la Orden TIN/449/2011. De hecho, en la resolución de 3 de junio sólo se cita el criterio de número de sedes, resultando UPTA con la mayor puntuación. Sin embargo, en la resolución desestimatoria de uno de los recursos de reposición citados por el Abogado del Estado en su informe (página 10 del mismo) se añade el criterio, no previsto en las bases, de distribución geográfica de las sedes para justificar que UPTA sea la mejor valorada pese a que ATA es la asociación con más sedes.
  • En general, la resolución no aporta datos concretos sobre los méritos de cada una de las asociaciones. No se recogen por ejemplo el número de sedes, los empleados permanentes, el número de convenios suscrito por cada asociación, etc, como soporte de la asignación de puntos realizada en aplicación de los criterios de valoración establecidos en el procedimiento.

Este informe y la reacción de las asociaciones perjudicadas por la resolución arrojan dudas sobre cómo se ha llevado a cabo la valoración de los méritos de cada una de las asociaciones, y dan pie a que el sesgo político de éstas se dé a entender como razón última de la puntuación obtenida, en detrimento de los criterios objetivos establecidos en el procedimiento. Y esto es lo que le llega al ciudadano: la idea de que la Administración no gestiona los recursos públicos conforme a las reglas, con el consiguiente deterioro del crédito de las instituciones.

La transparencia, como se viene insistiendo en este blog, es la mejor vacuna contra este descrédito. La adecuada motivación de las decisiones, y la publicación transparente y sin reservas de dichas decisiones con su motivación y todos los datos necesarios para entenderlas, son la mejor salvaguarda de la confianza que los ciudadanos desean depositar en los poderes públicos. Confianza cuya necesidad  se hace más imperiosa si cabe en estos tiempos de estrecheces económicas. Porque la Administración no solo tiene que ser honesta (faltaría más), sino que, como la esposa del César, tiene que parecerlo a los ojos de los ciudadanos.