El difícil equilibrio

/1 Comentario/en /por

Que en términos económicos vivimos tiempos convulsos no parece una afirmación extravagante o realizada al albur de una visión catastrofista de la realidad, propia en este último caso de una izquierda que de manera permanente sigue soñando con el paraíso comunista y anunciando la inevitable e incluso próxima debacle del sistema capitalista. Bastaría con mirar hacia atrás para comparar y comprobar cómo en general ha cambiado todo para mejorar nuestro modo de vida y nuestras posibilidades de desarrollo como ciudadanos: desde el acceso a la educación y la cultura, pasando por la garantía de contar con una asistencia sanitaria universal de calidad, con un sistema de atención y protección a las personas discapacitadas o terminando por la mejora en cuanto a calidad de vida que el sistema garantiza a las personas jubiladas o que no pudieron contribuir en su momento a financiar sus pensiones para la vejez. La expresión “Estado del bienestar” condensa posiblemente en términos comprensibles para la ciudadanía una realidad que, siendo evidente para los que han experimentado el cambio, lo es menos sin embargo para aquellos otros que se han encontrado con los resultados alcanzados como con algo dado y casi que “natural”, es decir, logrado sin esfuerzo y sacrificio (entre otros, mediante el pago de impuestos) y, por consiguiente, indebidamente valorado. Tal vez esto último explique en parte el nivel de desasosiego, incertidumbre o desconfianza que tienen muchos jóvenes al comprobar cómo una crisis económica como la que estamos pasando puede poner en cuestión sus legítimas aspiraciones vitales.

Como seres humanos somos proclives a trasladar las causas de los males que nos afligen a la responsabilidad de otros. Ejemplo paradigmático de ello es la “clase política”, que en períodos de crisis se conforma como blanco de nuestras iras y reproches por haber permitido, por activa o por pasiva, que el disfrute se transforme en sufrimiento de un año para otro. Sin desconocer la irresponsabilidad en la que pueden incurrir muchos políticos cuando ejercen su papel de representantes, no parece sin embargo que la causa fundamental del problema radique exclusivamente en ellos, entre otras razones, porque los mismos son en buena medida un fiel reflejo nuestro: suelen gastar más de lo que tienen para así sentirse realizados en su rol político, pues de esta forma no sólo cubren su ego, sino que además están convencidos de que así satisfacen en debida forma las “necesidades” de sus representados. Si a esto le unimos la tendencia irrefrenable a gastar por la vía del endeudamiento propiciada por el hecho de no contar con límites jurídicos expresos que lo impidan (y menos aún de la exigencia de responsabilidades por un uso ineficiente de los recursos públicos), el resultado no puede ser otro que el que ahora mismo vivimos: la urgente necesidad de restablecer el equilibrio.

Y aquí entra en juego, de nuevo, la omnipresente política, pero también, la responsabilidad de cada ciudadano en su propio quehacer cotidiano. Personalmente no vivo aún como tragedia el denominado “déficit democrático” actual de las Instituciones europeas a la hora de adoptar medidas tendentes a salir de la crisis. Se podrá o no estar de acuerdo con tales medidas o con el cuestionamiento de la adopción de acuerdos sin el criterio de la unanimidad, pero es preciso no olvidar tampoco que las dificultades objetivas en las que se encuentra en este momento la Unión Europea requiere de la inmediatez en alcanzar acuerdos y de su puesta en práctica casi simultánea. Es posible incluso que la “filosofía” que inspira el férreo control del déficit presupuestario de los Estados miembros no sea la más acertada desde una óptica económica, pero también es posible que ello conlleve en el seno de cada país y, en particular en el nuestro, a un replanteamiento serio y riguroso del gasto público que efectivamente cumpla con el mandato del artículo 31.2 de la Constitución española: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”. Junto a ello, son los momentos difíciles propiciados por la crisis económica los que a su vez pueden servir de acicate para afrontar reformas necesarias que no pueden continuar aplazándose. Por supuesto que se precisa el consenso entre las fuerzas políticas, y buena prueba de ello es que tanto el partido ganador de las últimas elecciones generales como el partido perdedor, han coincidido en el apoyo a las medidas propuestas por los dos países claves en la construcción europea, Francia y Alemania. Lo deseable, en todo caso, es que dicho consenso se extienda también al ámbito de la política interna y puedan implementarse las soluciones más idóneas para el interés general.

En todo caso, hay que estar atentos a las medidas que se vayan a adoptar por parte de nuestras autoridades políticas nacionales, autonómicas o locales, pero no porque las mismas puedan suponer en abstracto un “ataque” al “Estado del bienestar”, sino más bien, porque tales medidas no vengan acompañadas de una explicación transparente que justifique su adopción en función de necesidades objetivas. Es este el principal reto que tiene el Gobierno del Sr. Rajoy. Un reto difícil pero no imposible, y que además sólo puede tener éxito si somos capaces de asumir nuestra propia responsabilidad individual en algo que nos compete a todos.

A título puramente ejemplificativo, me atrevo a apuntar que el nuevo Gobierno de la Nación podría empezar por perseguir con más seriedad y rigor el fraude fiscal, pues el Gobierno saliente se ha despedido indultando, entre otros,  a determinados ejecutivos de una empresa que habían defraudado a la Hacienda de la Unión Europea.  Todo un ejemplo a no seguir de conductas desequilibradas e irresponsables

El sector público empresarial: presente y futuro

/8 Comentarios/en /por

En su discurso de investidura, Mariano Rajoy anunció una reforma en el seno de la Administración General del Estado con una doble finalidad: la necesidad de redimensionar el sector público y rebajar sus costes de funcionamiento. En concreto, comunicó que “va a abrir un proceso de simplificación del sector público empresarial y fundacional del Estado, con el objetivo de reducir sensiblemente este tipo de entidades”. Analicemos pues el asunto en cuestión.
El sector público empresarial lo forman las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales. Hay otros entes públicos como las fundaciones, las agencias o los consorcios pero no tienen naturaleza empresarial.
Las sociedades mercantiles están “más alejadas” de la administración (por tanto menos controladas) y pueden tener capital privado. En teoría, la justificación para constituir una sociedad mercantil es ganar en flexibilidad y agilidad en el ejercicio de sus funciones. Estos mismos argumentos pueden aplicar a la constitución de una entidad pública empresarial con respecto a un organismo o departamento de la propia administración pública.
Este post lo centraremos en el sector empresarial de la AGE aunque en realidad los principios aplican a las entidades de CCAA y Ayuntamientos (un análisis detallado más allá de la AGE sería objeto de por lo menos otro post). En cualquier caso, los problemas o ineficiencias que podamos encontrar a nivel AGE los vamos a encontrar (seguramente aumentados) en el ámbito autonómico y en el mundo local.
El Ministerio de Economía y Hacienda publica un informe del inventario de los entes del sector público estatal y autonómico (y una base de datos a nivel local sin un informe de resultados). El sector público estatal, a excepción de la propia AGE, está conformado tal y como muestra la tabla siguiente (los datos de 2011 son provisionales a 1 de diciembre de 2011):

Se observa que el número de entidades públicas empresariales (14) se ha mantenido constante en los últimos años, mientras que el número de sociedades mercantiles estatales ha disminuido un 19% desde 2008 (permanecen 175 sociedades en 2011). El sector público empresarial supone en 2011 un 42% del total de los entes del sector público estatal (en 2008 suponía un 48%). Como hemos señalado anteriormente no vamos a entrar en este post en el detalle autonómico y local, pero solo resaltar que a 1 de julio de 2011, de los 2.357 entes públicos dependientes de las CCAA (cifra respetable desde luego), 29 eran entidades públicas empresariales y 656 sociedades mercantiles (el sector público empresarial supone un 29% del total de entes autonómicos). Destaca que desde el 1 de enero de 2011, las sociedades mercantiles autonómicas se han reducido en un 3%, mientras que las entidades públicas empresariales autonómicas han aumentado en un 81% (en pleno de periodo de ajustes y planes para atajar y contener el déficit autonómico).
Aunque como hemos visto en el sector público empresarial predominan las sociedades mercantiles, la figura del ente público empresarial está llamada a jugar un papel relevante dentro del proceso de reordenación del sector público que previsiblemente se potenciará en la nueva legislatura. Vamos a poner de relieve las diferencias que existen en el desarrollo de las entidades públicas y lo que en teoría debería suceder por ley (estas entidades están más reguladas y están más “cerca” de la propia administración que las sociedades mercantiles). Por ley nos referimos principalmente a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (la LOFAGE). Veamos pues lo que dice la LOFAGE y lo que pasa en el día a día de algunas entidades públicas empresariales, centrándonos en tres bloques: funciones, personal directivo y control de la eficacia.

1) Funciones
La LOFAGE dice que las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
Lo que pasa en numerosas ocasiones es que estas entidades “cobran” vida propia y la “desarrollan” sin conocimiento en muchas ocasiones del Ministerio u organismo de la AGE del que dependen. Las encomiendas de gestión suponen una parte mínima de las actuaciones de muchas entidades públicas.

2) Personal directivo
La LOFAGE distingue entre el personal directivo y el resto de personal de las entidades públicas empresariales. El personal directivo se determinará atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
Lo que pasa en numerosas ocasiones es que los directivos de estas entidades tienen como único mérito estar afiliado al partido de turno o ser amigo del ministro, secretario de estado o alto cargo del ramo. Siendo realistas, eliminar el “enchufismo” es una tarea cuasi imposible, porque de alguna forma está relacionado con nuestra naturaleza humana (tendemos a rodearnos de gente que conocemos y de confianza para emprender nuevos retos y responsabilidades). El problema es cuando la persona de confianza solo tiene esa virtud (la confianza) para el puesto que se le asigna. El ejercicio de responsabilidad que el ministro, secretario de estado o alto cargo de turno no realiza siempre es buscar a un directivo por su capacidad y méritos profesionales, ya sea de “dentro” o “de fuera” de su círculo de confianza. Recordemos que una de las medidas recogidas en el programa electoral del PP (no sabemos si finalmente verá la luz) era la profesionalización de los puestos directivos de todas las administraciones, incluyendo procesos transparentes que acrediten el mérito y la capacidad para su nombramiento.

 3) Control de eficacia

 La LOFAGE dice que las entidades públicas empresariales están sometidas a un control de eficacia que será ejercido por el Ministerio y, en su caso, por el Organismo público al que están adscritas, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria. Dicho control tiene por finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados.
Lo que pasa en numerosas ocasiones es que los controles existentes no sirven para detectar las ineficiencias que tienen lugar en el sector público empresarial. Hay que plantearse por tanto una revisión de los mecanismos de control que afectan a las entidades públicas empresariales.
En definitiva, en esta nueva legislatura por imperativo de la profunda crisis en la que estamos inmersos, será necesario profundizar con seriedad en la reordenación del sector público en general y del sector público empresarial en particular. De hecho, Mariano Rajoy ha anunciado en su discurso de investidura la “reestructuración y supresión de Organismos Autónomos, Agencias y otras entidades públicas”. Más allá del anuncio realizado, observamos que en el caso de las sociedades mercantiles, su número se está reduciendo (motivos habrá) ya en los últimos años. En el caso de las entidades públicas empresariales, en mi opinión, tenemos un buen instrumento que se pervierte en ocasiones por un uso inadecuado. Veremos si en los próximos meses se produce algún cambio (positivo esperemos).

Algunas propuestas de debate para una eventual reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

/7 Comentarios/en /por

1. Consideraciones previas: el origen preconstitucional de nuestro sistema electoral.

El punto de partida del régimen electoral español, entendido como el compuesto por las normas válidas para el conjunto de las instituciones representativas, sean del Estado o de las entidades territoriales en las que se organiza, se remonta a los años de la transición política a la democracia; en concreto a la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política y al Real Decreto-Ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977. La consolidación de este régimen se producirá, primero, en la Constitución; en segundo lugar, en los Estatutos de Autonomía; luego arraigará en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, finalmente, en la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG).

Que el origen de este sistema es previo a la Constitución se demuestra con algunos ejemplos muy significativos: ya la Ley para la Reforma Política estableció la elección de un número de diputados al Congreso -trescientos cincuenta- que no ha variado en los 34 años siguientes; lo mismo ha ocurrido con el mandato de que la elección habría de inspirarse en “criterios de representación territorial”, a la que “se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso” (Disposición Transitoria Primera).

No menos gráfica es la Exposición de Motivos del Decreto-Ley sobre normas electorales, de 18 de marzo de 1977, donde se afirma que  “…se ha considerado conveniente asegurar un mínimo inicial de dos Diputados por provincia y dividir el resto de los Diputados en función de la población… De esta forma se suavizan en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la represen­tación… El sistema electoral para el Congreso se inspira en criterios de representación proporcional con candidaturas completas, bloqueadas y cerradas, cuya presentación se reserva a los par­tidos y federaciones constitutivos de acuerdo con las normas reguladoras del derecho de asociación política, a las coalicio­nes de estas fuerzas que pueden formarse por mera declara­ción ante la Junta Electoral Central, y a los propios electores que deseen promover candidaturas determinadas y no de par­tido. La distribución de escaños se realizará de acuerdo con la regla de «D’Hondt» que resume en una sola operación el fun­cionamiento del cociente electoral y el cómputo de restos de acuerdo con el sistema de la mayor media. Esta misma regla ya supone un poderoso corrector del excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamenta­rias. A esta misma finalidad, responde la exclusión en la atri­bución de escaños de aquellas listas de candidatos que no hubieran obtenido, al menos,el 3% de los votos emitidos en la circunscripción”.

En estas líneas aparecen ya las claves de bóveda de nuestro vigente sistema electoral, tanto estatal como autonómico: a) el mapa, con un mínimo de diputados por circunscripción; b) una distribución de escaños que, paradójicamente en un sistema proporcional, “suaviza en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y atiende a un mayor equilibrio territorial en la represen­tación”; c) las candidaturas de listas cerradas y bloqueadas; d) la fórmula electoral “D’Hondt”; e) la barrera electoral y f) la voluntad decidida de corregir el “excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamentarias”.

Estas previsiones estuvieron muy presentes en el proceso de elaboración del texto constitucional y con su incorporación a la Norma Fundamental se convirtieron en algo indisponible para las Cortes Generales, formando, en expresión gráfica, nuestra “Constitución electoral”, que tiene su ejemplo más acabado en el artículo 68, que fija el número máximo y mínimo de diputados, el carácter del sufragio, la circunscripción provincial, la proporcionalidad de la representación, la duración del mandato, los electores y elegibles, y la franja temporal de celebración de las elecciones. Aquí están los elementos del sistema electoral para el Congreso de los Diputados, cuya articulación procedimental se deja en manos del Legislador, que cuando se decidió a desarrollarlo admitió sin pudor que su renovación no era en modo alguno radical, “debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley” (Exposición de motivos de la LOREG). 

2.- Reformas sobre el número de representantes a elegir.

Los procesos políticos de adopción de decisiones por parte de los ciudadanos han ido adquiriendo una progresiva complejidad, para cuya simplificación el derecho electoral se ha provisto de una serie de elementos, entre ellos la organización del cuerpo electoral en circunscripciones, que tiene una gran relevancia debido a su influencia en el conjunto de los resultados electorales, en el sistema de partidos y, en general, en la gobernabilidad del Estado.

Una incorrecta articulación afectará de manera inevitable a la expresión de la representatividad política y menoscabará el principio de igualdad del voto emitido por los ciudadanos. Los riesgos para este principio pueden surgir cuando se procede al reparto de los representantes entre las distintas partes del territorio que actuarán como circunscripciones para la expresión de la representatividad política general y unitaria en las Cámaras de Representantes o de Diputado. Estos riesgos se pueden incrementar si los criterios de reparto aparecen prefigurados de manera harto detallada en una norma dotada de rigidez constitucional, como sucede conla actual Constitución española, pues se dificulta de manera notable su actualización, así como la introducción de elementos de corrección de la despropocionalidad.

En todo caso, sea el Constituyente o el Legislador el habilitado para fijar el mapa electoral, ha de tener presente lo que ya apuntó en fecha bien temprana James Madison: “todo el mundo está conforme en que el número de habitantes constituye la única pauta correcta para la representación” (LIV de El Federalista).

Para las elecciones a la Cámara Baja, la Constitución española establece una pluralidad de circunscripciones territoriales, fija el tamaño de la Asamblea entre 300 y 400 Diputados, lo que no es mucho si se compara con otras asambleas representativas, e impone la distribución de los mismos entre las provincias y las ciudades de Ceuta y Melilla, “asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población” (art. 68.1 y 2).

Estas previsiones han sido desarrolladas por el Legislador (artículo 162.1 y 2 LOREG) sin aprovechar el máximo número de escaños autorizado por la Constitución (lo ha establecido en 350, 50 menos de los permitidos),  atribuyendo un mínimo de dos diputados (en lugar de uno) a cada provincia. De esta manera, las circunscripciones en España son en su inmensa mayoría pequeñas (menos de 5 escaños) o medianas (de 6 a15).

El Legislador trató de justificar esta asignación en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 20/1977, donde se decía que “se ha considerado conveniente asegurar un mínimo inicial de dos Diputados por provincia y dividir el resto de los Diputados en función de la población…. De esta forma se suaviza en alguna medida los efectos de nuestra irregular demografía y se atiende a un mayor equilibrio territorial en la representación…”.

La Exposición de Motivos de la LOREG no ofrece estas explicaciones pero tampoco las rechaza; primero, porque mantiene en esencia el mismo modelo asumido por el Real Decreto-Ley 20/1977; segundo, porque admite que la renovación legislativa “no es en modo alguno radical, debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley”.

Estos argumentos no parecen muy sólidos y, sobre todo, son poco coherentes. En primer término, el reparto de los escaños entre las diferentes circunscripciones tiene, por definición, que reflejar “nuestra irregular demografía”, no “suavizarla”; en segundo lugar, el “equilibrio territorial en la representación” tendría que articularse a través del Senado, que es la Cámara que la Constitución califica como de “representación territorial” (art. 69.1), pero no del Congreso de los Diputados. Eso es lo que explica que se asigne el mismo número de Senadores a las diferentes provincias, con independencia de su demografía.

Un  cambio en los vigentes mimbres legales ya produciría efectos significativos: bastaría con ampliar el número de escaños al máximo permitido por la Constitución (400) y reducir a uno el mínimo asignado a cada provincia.

 3.- Reformas sobre la fórmula electoral proporcional.

La constitucionalización de la proporcionalidad significa que, con los correspondientes matices y especialidades, todo el sistema electoral, y no sólo la concreta fórmula que transforma la votación en elección, ha de atender a criterios proporcionales. Con ello se pretende que la presencia parlamentaria de cada opción política se corresponda con su implantación social, dando así forma jurídica a la expresión del pluralismo presente en la sociedad en la medida en que los representantes han de responder a lo elegido por los ciudadanos, consiguiendo así que en las leyes se exprese la voluntad popular.

Este sistema de asignación proporcional es el más democrático si bien es casi imposible lograr una proporcionalidad exacta, incluso poniendo todos los medios y la máxima voluntad. Es significativa a este respecto la evolución jurisprudencial del Tribunal Supremo de Estados Unidos: mientras en Kirkpatrick v. Preisler, de 1969, imponía a los Estados diseñar sistemas absolutamente proporcionales, en Mahan v. Howell, de 1973, se admitió el sistema electoral de Virginia, con desviaciones de hasta el 16.4%, y en Davis v. Bandemer, de 1986, afirmó que únicamente anularía las leyes que manipulasen de manera clara el mapa electoral para favorecer a determinados grupos de votantes, distorsionando la voluntad de los ciudadanos.

Entre la diversidad de fórmulas de carácter proporcional, la LOREG ha optado por la que quizá sea la más conocida y empleada: la “fórmula  d’Hondt”. Como es sabido, consiste en dividir el número de votos válidos obtenidos por cada candidatura entre la sucesión de números naturales del 1 al número que coincide con el de escaños a elegir, asignándose dichos escaños a los mayores cocientes.

Similar en apariencia, aunque menos utilizada, es la “fórmula Saint-Laguë”, que se diferencia en que la división no se hace entre 1, 2, 3, 4, 5,…, como la d’Hondt, sino entre 1, 3, 5, 7, 9,…, y así da un trato mejor a las candidaturas con menos votos, consiguiendo mayor proporcionalidad.
Otra fórmula que se utiliza con frecuencia es la “cuota Hare”: consiste en atribuir tantos escaños a cada candidatura como veces contiene su número de votos una cuota determinada. No es tan sencilla e inmediata como la d’Hondt, pero produce efectos más proporcionales.

Utilizando el mismo ejemplo que ofrece la LOREG se puede ver cómo cambian los resultados electorales (en escaños) si se pasa dela fórmula D’Hondt a la Saint-Lägue.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

4. La barrera electoral.

Con la fórmula proporcional se combina la “barrera electoral”, que, como es sabido, implica que para el reparto de escaños en las elecciones al Congreso no se tienen en cuenta las candidaturas que no hubieran obtenido, al menos,el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (art. 163.1 LOREG). El objetivo que se pretende con esta “barrera” es favorecer la toma de decisiones en sede parlamentaria al precio de restringir la expresión de la representatividad, dado que no todas las formaciones políticas que reciben el respaldo de los ciudadanos pueden aspirar a la obtención de escaños. Es sabido que en la práctica no se produce tal consecuencia, al menos en nuestro sistema electoral para las elecciones a la Cámara Baja, debido a que la combinación de una barrera electoral pequeña (del 3%) con unas circunscripciones electorales de tamaño reducido o mediano, convierte a esa cláusula en un instrumento inoperante. No ocurre lo mismo en las elecciones a determinadas Asambleas legislativas autonómicas, donde la barrera legal suele ser más elevada (el 5%), de igual manera que el tamaño de las circunscripciones.

Esa escasa significación práctica de la barrera electoral en las elecciones al Congreso no es óbice para que se pueda realizar una consideración crítica de la misma desde la perspectiva del carácter igual del sufragio y, por consiguiente, de la democracia. La igualdad que ha de presidir la participación de los individuos en los asuntos públicos y el respeto al principio del pluralismo político demandan una proporcionalidad en los resultados electorales, si no estrictamente matemática cuando menos ajustada a su importancia real, objetivo éste de rango constitucional y que no puede subordinarse, a pesar de lo declarado por nuestro Tribunal Constitucional, a otras pretensiones como “la racionalización de la forma de gobierno, favorecer la gobernabilidad, evitar la fragmentación de la representación, facilitar la capacidad de trabajo de las Cámaras o asegurar una opción razonable (de entre las varias posibles) en cuanto a la representación parlamentaria de las fuerzas políticas” (STC 75/1985, fj. 5º).

Es necesario tener presente que el Parlamento es, ante todo, un órgano de representación y muchas de sus actuaciones no tienen por qué concluir en la formación de una decisión del órgano, tan sólo en la expresión pública del pluralismo de la Cámara sobre un determinado asunto. Dicho con otras palabras, y a modo de conclusión, la configuración constitucionalmente adecuada del sistema electoral no puede articularse bajo la premisa de restringir el acceso a los centros políticos de expresión de la voluntad popular de los grupos o partidos cuyo respaldo electoral es minoritario, pues de lo que se trata es de favorecer la expresión de la representatividad política, no de restringirla. Por todos estos motivos, debe suprimirse la “barrera electoral”, pues si consigue el fin para el que ha sido establecida supone un menoscabo serio a la representatividad política y, por tanto, a la expresión del pluralismo.

¡Feliz Navidad!

/15 Comentarios/en /por

Con nuestros mejores deseos para todos los colaboradores y lectores del blog, que gracias a todos es ahora mismo en España el blog jurídico de opinión más leído en Internet. Gracias por hacerlo posible.

Disciplina fiscal y otras cuestiones

/6 Comentarios/en /por

Hace unos días leí el discurso que pronunció el 28 de noviembre en Berlín el ministro de Asuntos Exteriores polaco, el Sr. R. Sikorski. Sus palabras se hicieron eco al día siguiente en la edición digital de varios medios internacionales. En él aborda cuestiones de singular trascendencia para el futuro de la Unión Europea como es la del papel que cabría esperar de Alemania en la coyuntura de la presente crisis o la de las consecuencias que pueden preverse en caso de fracaso del Euro. Para los lectores del blog interesados, el texto de este discurso (en inglés) se encuentra disponible aquí.

Sin ser su aspecto más interesante, me ha llamado la atención, en primer lugar, la referencia que contiene este discurso al denominado Six Pack. Se trata de una de las medidas europeas más esperadas en materia de política económica y fiscal desde el inicio de la crisis de la deuda soberana. Fue aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo en el mes de octubre y su entrada en vigor tuvo lugar justamente la semana pasada. Su objetivo principal es reforzar los mecanismos de vigilancia y de sanción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y avanzar, por consiguiente, hacia una mayor disciplina fiscal. Y es que, desde su adopción, este Pacto ha sido objeto de incumplimientos repetidos a pesar de ser concebido como uno de los elementos esenciales para el funcionamiento adecuado de la Unión Económica y Monetaria. A día de hoy, por ejemplo, 23 de los 27 Estados miembros de la UE se encuentran sometidos al procedimiento de déficit excesivo. Aunque quizá lo relevante no se encuentra en este último dato, sino en la identidad de los Estados miembros infractores. Como destaca el discurso al que me he referido, « the Stability and Growth Pack has been broken […] not just by smaller countries in difficulty, but by its founders in the very core of the Euro zone » (pág. 3).

En esencia, el Six Pack pretende poner fin a la situación anterior a través de los siguientes medios.

En primer lugar, mediante el establecimiento de sanciones más rigurosas para los Estados miembros que incumplan las obligaciones del Pacto, así como de un nuevo procedimiento para decidir sobre su imposición. A partir de ahora, el Estado miembro concernido será objeto de una sanción a menos que una mayoría simple en el Consejo decida lo contrario (« reverse simple majority voting procedure »). Esta última fórmula pretende eliminar la posibilidad de que la imposición de sanciones se vea determinada, como en el pasado, por presiones políticas. Por otro lado, se incentiva el estatuto independiente de las autoridades nacionales de estadística y se prevé una sanción adicional para aquellos Estados miembros que falseen sus cuentas respecto al déficit o a la deuda.

En segundo lugar, se modifica el compromiso sustantivo en el que se ha basado el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hasta ahora. En virtud de este compromiso, los Estados miembros habían de respetar en sus balances un ratio déficit/PIB del 3% y un ratio deuda/PIB del 60%. En adelante, la concurrencia de una deuda superior al 60% del PIB con otros factores adicionales podrá motivar la activación del procedimiento de déficit excesivo, incluso si no se da el requisito del 3% del PIB.

Por último, se armonizan una serie de aspectos formales que los marcos presupuestarios de los Estados miembros habrán de respetar a fin de poder verificar con mayor facilidad que cumplen con su obligación de no acumular un déficit público excesivo. Esto último se complementa, además, con el deber que tendrán los ministerios de economía y finanzas nacionales de mostrar sus cuentas a la Comisión y a sus colegas incluso antes de enviarlas a sus propios parlamentos.

(La presentación detallada de los aspectos técnicos del Six Pack, así como la conferencia que ofrecida por Olin Riehn, vicepresidente de la Comisión, con ocasión de su entrada en vigor, pueden encontrarse aquí).

Volviendo al discurso de R. Sikorski, quisiera destacar, en segundo término y brevemente, otras tres cuestiones, de diversa índole, que me resultan de interés y que someto a la reflexión de los lectores del blog.

La primera se refiere a la siguiente afirmación: « Issues of money can be issues of war and peace, the life and death of federations » (pág. 1). En otros términos, la caída del Euro previsiblemente dará lugar, según su autor, a la desintegración de la Unión Europea. Lo que me parece llamativo de lo anterior es que contrasta con la tribuna publicada el 1 de diciembre en El País por J. H. H. Weiler, al que ya me he referido en una entrada previa. En su artículo, el profesor Weiler hace valer, por el contrario, que el mercado único, el logro económico más extraordinario y duradero de Europa, funciona independientemente de la pertenencia o no al Euro, de modo que unir el destino del Euro a la existencia de la Unión Europea no hace más que proporcionar a los líderes actuales una poderosa herramienta para coaccionar a los adversarios y a la opinión pública en general.

La segunda cuestión resulta igualmente de otra afirmación del discurso, que es probablemente la que más comentarios ha generado en las últimas semanas: « I fear German power less than I am beginning to fear German inactivity » (pág. 9). En este caso, se trata de un llamamiento directo a un liderazgo activo por parte de Alemania para que tome conciencia de que el riesgo de inflación en la zona euro es menos temible que el riesgo que se deriva de una eventual caída del Euro.

La tercera y última cuestión se refiere a la naturaleza de los mercados de deuda soberana como instrumentos de disciplina de la gestión de los poderes públicos. Este aspecto parece ser parcialmente abordado también en el discurso cuando se sostiene lo siguiente: « Let’s be honest with ourselves and admit that markets have every right to doubt the credibility of the Euro zone » (pág. 3). A este respecto, cabe destacar que comienza a debatirse la idea según la cual los mercados de deuda soberana pueden convertirse en un instrumento eficaz al objeto de disciplinar los gobiernos en su gestión del gasto público, de manera similar a cómo hacen los  mercados de control corporativo respecto a los consejos de administración en las sociedades cotizadas. Volveré a esta cuestión con más detalle en una entrada futura.

En fin, no quisiera concluir este post sin agradecer a los Editores la oportunidad de haber participado en el blog durante el año 2011 y desear un mayor éxito si cabe para este foro en el 2012.

(*) Las opiniones expresadas en este blog corresponden a su autor y no vinculan, en ningún modo, al TJUE

 

¿Lee el sr. Rajoy nuestro blog? Breves consideraciones sobre el discurso de investidura

/18 Comentarios/en /por

En una primera lectura del discurso de investidura de hoy hemos comprobado que el sr. Rajoy o alguien de su entorno cercano ha leído nuestro blog, o al menos parte del mismo. De aquí que la música nos suene, y nos suene bien. Otra cosa es la letra, que todavía falta, porque solo aparecen los títulos de las canciones y la ejecución. En breve sabremos a qué grupo se le encarga.

Vamos allá. En primer lugar, el sr. Rajoy apela el diálogo como característica del estilo de su Gobierno, pero un diálogo basado en la transparencia, y que facilite el apoyo y la participación de  todos los ciudadanos y de sus organizaciones. Nada que objetar, este blog pretende ser un altavoz de lo que la sociedad civil puede hacer por contribuir al diálogo y por llevar temas que nos parecen relevantes al debate político para que sean tratados con la seriedad y el rigor que merecen.

Lo que no queremos y denunciamos es un diálogo entre partidos o grupos de intereses llaménse sindicatos, asociaciones de empresas,  lobbies o simplemente personas físicas poderosas que se realizan sin transparencia y sin participación de los ciudadanos y de la sociedad civil y donde hablan y solucionan “sus” asuntos y no de los nuestros.

El análisis de la parte económica del discurso se la dejamos a nuestros amigos de Nada es Gratis, aunque a estas alturas yo creo que cualquier lector avisado compartirá el diagnóstico, por ser conocido y de sentido común. Otra cosa son las propuestas y las soluciones. Y, de nuevo, la ejecución.

En cuanto a la parte  que nos toca más directamente, nos interesa destacar las referencias a la reforma de las Administraciones Públicas, con la finalidad de asegurar la gestión de los recursos de manera más austera y eficiente. Reforma que, lógicamente, no se puede limitar a la Administración General del Estado. Ahora bien, para el resto de las Administraciones Públicas se propone un “Pacto para la Austeridad y la Eficiencia” así con todas esas mayúsculas…y en nuestra opinión ya se nos ha pasado el arroz para los pactos, ahora toca comprometerse y cumplir. No sabemos si este Pacto tan altisonante es el peaje que hay que pagar a los nacionalistas catalanes y vascos, tan celosos ellos de sus competencias aunque sea para recortar en donde ellos prefieren (ya se sabe, embajadas autonómicas y televisión públicas lo último). Pero preocupa un poco que a estas alturas estemos todavía así con las CCAA, cuyo déficit sigue desbocado según los últimos datos.

De la idea de apoyar a los emprendedores mediante leyes, de conseguir que una misma autorización valga para todo el territorio nacional, simplificar procedimientos administrativos, etc, etc, qué decir. Las hemos oído muchas veces (¿se acuerdan de la famosa “ventanilla única” para todas las Administraciones?  veamos en qué se concretan y opinaremos. Lo mismo cabe decir de la referencia a un “mecanismo rápido de solución de conflictos” en el ámbito del reconocimiento mutuo de autorizaciones y licencias para recuperar la unidad de mercado.  Es demasiado vago. Porque aquí, mecanismos rápidos de solución de conflictos, pocos o ninguno.

Nos gusta que el sr. Rajoy prometa presentar una Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la información pública en un plazo de tres meses, es muy importante que no se quede corta. Como termina su discurso señalando que pretende el escrupuloso respeto al derecho ciudadano a conocer la verdad, recordamos desde aquí que la transparencia y el gobierno abierto son la mejor fórmula para hacerlo efectivo.

También habla de revisar el modelo de televisiones públicas, mejorar los sistemas de concesión de subvenciones eliminando con carácter general las nominativas, reforzar los controles previos para el gasto público y exigir responsabilidades a los gestores públicos para garantizar que no asuman compromisos de gasto sin respaldo presupuestario… sobre todos estos temas hemos hablado en este blog, nos parecen bien y veremos en qué se concretan.

En cuanto a las referencias a la educación, bienvenido sea el reconocimiento –aunque sea en términos muy políticamente correctos- de que el sistema educativo español es un desastre. Algo es algo, porque todavía hasta hace dos días podíamos oír voces hablando de las maravillas de la igualación por abajo, como decimos aquí, el día en que todos seamos analfabetos ya la educación no podrá ser más inclusiva. Lo más interesante, a nuestro juicio, es la referencia a un nuevo sistema nacional de acceso a la función docente para atraer a los mejores profesionales. A ver si es verdad y como lo hacen. ¿Será posible volver a tener algo parecido al cuerpo de catedráticos de Instituto? Parece ciencia ficción dada la situación actual, pero esperaremos.

Por lo que se refiere a la educación universitaria, la referencia es muy breve y no menciona el problema de la gobernanza. Quizá por falta de tiempo.

Es Interesante el diagnóstico relativo a la política energética. Vamos a ver si se atreven con el Superlobby y los intereses creados.

Hace referencia al  apoyo a la internacionalización de las empresas, especialmente de las pequeñas y medianas, fundamental. Este apoyo se basa, según el discurso, en instrumentos obsoletos, forma muy elegante de nuevo de decir que hay revisarlo todo en este campo. Empezando opr el ICEX y terminando por los organúnculos autonómicos que hacen lo mismo pero todavía peor.  Por eso se propone integrar y modernizar los instrumentos de apoyo…de nuevo habrá que esperar.

Y llegando por último a uno de los temas estrella de este blog, el mal funcionamiento de nuestra Administración de Justicia, nos encontramos con que se define como un “servicio público”, como aquí se propugna, que como tal debe de aspirar a la calidad y a la modernidad, mencionando la incompatibilidad de los sistemas informáticos (en el sentido del post de hoy) y abordando el cambio de modelo en la oficina judicial para garantizar la unidad de gestión en todos los órganos jurisdiccionales. Nos suena a música celestial.

Se habla también de reducir la litigiosidad y mejorar la seguridad jurídica a través de un marco normativo claro, menos y mejores leyes.  Aquí si parece que se han leído muchos posts de este blog!

Y también nos gusta que destaque la necesidad de reforzar la jurisdicción voluntaria y  de establecer mecanismos alternativos de solución extrajudicial de conflictos.

Hay más cosas que nos suenan bien, pero todavía muy de oído. Y ojo con a quien se encomienda la ejecución, porque hay personas que ya han tocado en sus respectivas CCAA y Ayuntamientos lo han hecho muy mal.

Y lo del cambio del sistema electoral no le gusta nada..habrá que escribir sobre ese tema.

En conclusión, el sr. Rajoy o alguien de su entorno cercano lee nuestro blog…lo que nos anima a nosotros a seguir escribiéndolo y esperamos que a ustedes a leerlo.

¿Por qué hacerlo 1 vez si lo podemos hacer 17?

/30 Comentarios/en /por

Como ya se ha comentado en el blog, hace unos días celebramos junto al Colegio Notarial de Madrid una jornada sobrela “Situaciónde la Justicia en España: diagnóstico y posibles soluciones”. En particular mi ponencia fue sobre las claves para aplicar con éxito la tecnología a la modernización de la Justicia.

Me voy a centrar en la primera clave (quizá la más importante) que está resumida en el título del post, ¿por qué hacerlo 1 vez si podemos hacerlo 17? Y con ello me refiero a los departamentos de sistemas informáticos, cada uno con sus correspondientes aplicaciones, que han proliferado por las consejerías de Justicia de las comunidades autónomas. La historia comenzó a raíz de la sentencias 56/1990 y 62/1990 del Tribunal Constitucional en las que se decidió admitir la adecuación a la  Constitución de las transferencias autonómicas en materia de Justicia siempre que se tratara de la “administración de la administración de Justicia”, es decir de los medios materiales y del personal no judicial de los órganos judiciales. Esto de “derivar” en sentido matemático hasta encontrar un orden de derivada que nos sirva, es muy curioso. Si la administración de la administración no hubiera colado podíamos haber seguido con la administración de la administración de la administración y así sucesivamente. Aunque vista la gran “flexibilidad” de nuestro Tribunal Constitucional no hace falta llegar a tanto, con una única derivada suele ser suficiente.

Pues aquí empezaron nuestros males. Porque si ya resulta extraño que la transferencia de los medios humanos y materiales fuera a mejorar algo, más allá de calmar temporalmente el apetito insaciable de transferencias de algunas de nuestras autonomías, en el caso particular de las aplicaciones y servicios informáticos, que también cayeron en el paquete, es seguro que no solo no lo iba a mejorar sino que cualquiera que supiera un poco del tema sabía que iba a provocar el caos en el que ahora nos encontramos. 17 comunidades cada una con su plan de modernización, desarrollando cada una sus propios sistemas, el Ministerio tratando de poner orden en el caos en base a complejos proyectos de interoperabilidad. El Consejo desarrollando aparte sus propias aplicaciones y estableciendo un test de compatibilidad para que las Comunidades puedan hablar entre sí gracias al proyecto del Ministerio.  Y en el camino todos ellos despellejándose, que de eso si sabemos los españoles.

Como una imagen vale más que mil palabras aquí tienen algunas que muestran esa dispersión de planes y aplicaciones.

 

 

Supongo que la modernización de un juzgado de Albacete debe diferir mucho de la de uno de Almería para exigir tener planes diferentes y lo peor, sistemas informáticos diferentes.

Es absurdo.

De verdad, es que no encuentro ninguna razón para justificar el hecho de que haya sistemas de gestión procesal diferentes entre las comunidades autónomas. Y sin embargo encuentro muchísimas para no hacerlo. ¿Ustedes se imaginan que banesto, el corte inglés, zara tuvieran aplicaciones diferentes en cada provincia?. ¿Qué fueran a sacar dinero a una sucursal de su banco en otra provincia y le dijeran que no pueden darle dinero porque no están conectados?. Todas las organizaciones modernas de servicio que se precien (y la Justicia lo debería ser) tienen todas sus sedes interconectadas, su información centralizada y a disposición de los interesados. Y no solo a nivel nacional, sino internacional. Y aquí no podemos consultar desde el juzgado de Albacete la información del de Valencia. Y ya no digo que un procurador pudiera acceder a toda la información de sus expedientes judiciales desde su oficina, eso ya sería increíble, ¿verdad?

Y además tiene otros efectos perversos. ¿Se imaginan al pobre Secretario Judicial que se muda de Córdoba (Adriano) a Valencia (Cicerone)? Tendrá que aprender la aplicación otra vez porque es totalmente distinta. Algún espabilado se atreverá a decir que es lógico que sea distinta para poder atender al hecho diferencial de los juzgados valencianos frente a los cordobeses. En fin.

A partir de ahí el Ministerio ha hecho un esfuerzo muy grande para tratar de poner orden y ha puesto en marcha costosos proyectos de interoperabilidad que, sinceramente, en el entorno actual nunca conseguirán nada. Y no conseguirán nada porque el caos no se puede ordenar. El caos se tiene que evitar. Nadie es capaz de coordinar a 17 comunidades autónomas con sistemas diferentes porque el propio entorno hace que el caos sea cada vez mayor. Y si no me creen echen un ojo a los informes del observatorio de la interoperabilidad, como este de Septiembre. A partir de la página 21 pueden ver la situación de los diferentes proyectos. Incluyo el texto de uno de ellos (solo de uno de ellos, el de itineraciones), bastante indicativo de lo que hay:

 

Tienen en ese informe varias fichas como esta, imagínense. Pero como no hay mal que por bien no venga, al menos estos informes demuestran que el Ministerio está haciendo un esfuerzo de transparencia, algo que como ciudadanos agradecemos.

La única alternativa a este caos es que haya una única solución informática para todos los juzgados españoles. Es la única, y acabará llegando, por razones de coste y de calidad de servicio.

Cuando he comentado esta propuesta a algunos compañeros, me miran asombrados ante tamaña dosis de sensatez y obviedad y me dicen: “bueno si, pero es que eso es política”.  Claro, claro, pero es que yo creo que la política debe estar al servicio de los ciudadanos, y no los ciudadanos y sus impuestos al servicio de la política, porque no me negaran que lo de la “administración de la administración de Justicia” no es más que una veleidad política que le cuesta muy cara a los ciudadanos, tanto en términos económicos como de calidad del “penoso” servicio ofrecido.

Como ha dicho el profesor Julio Banacloche en el informe 2009 del Foro dela Sociedad Civil, el Estado debe asumir “al menos, la informatización de todo el sistema judicial y la centralización de toda la información relativa a los procesos en curso”.

Comparto plenamente con él esta afirmación. Antes que después llegará. No queda otra.

Italia y su déficit democrático

/16 Comentarios/en , /por

El universo político italiano es muy peculiar y difícil de entender desde una perspectiva española porque, al mismo tiempo que los italianos nos resultan próximos a nivel personal y creemos entenderles casi como al vecino de al lado, resulta que reaccionan de una manera muy distinta a la nuestra y aceptan situaciones que en nuestra España serían difícilmente planteables. No olvidemos que su trayectoria histórica (la Italia unida solo tiene 150 años) social y política nada tiene que ver con la española, no existe el bipartidismo, la sociedad no está básicamente dividida en dos grupos irreconciliables, el partido comunista ha tenido una gran influencia en la vida política, económica y social, tienen mucha e importante industria autóctona, es la 7ª economía mas importante del mundo aunque la riqueza está repartida muy irregularmente a lo largo del territorio, mucho más que en España, con una gran brecha norte/sur y, sobre todo, han generado una “casta” política (el término se hizo famoso por un libro denuncia de gran éxito de dos periodistas del Corriere della Sera ya en 2007 ) con toda una red de servilismo parasitaria y con unos privilegios asociados que, en España, darían vértigo (aunque viendo lo que está saliendo cada día resultamos alumnos aventajados) .

Me refiero al gobierno técnico que los italianos han aceptado sin demasiados problemas, y no solo aceptado de forma pasiva sino reclamado y aclamado en plazas y foros de todo tipo. Las claves de que el italiano esté contento con la imposición de un gobierno de técnicos, que en España se mira con mucho recelo por su carencia de origen democrático, se puede entender si analizamos dos ideas que expongo a continuación:

Separación política – vida real

En la genética del ciudadano medio italiano figura la aceptación de un cierto nivel de laxitud en los políticos. Las personas que se dedican a la política se presuponen con unas características personales concretas que son toleradas por el resto de conciudadanos que se dedican a otra cosa. No olvidemos que la interminable lista de escándalos del Premier Berlusconi, ya de tipo político, sexual o económico, ha sido tolerada sin problema por los italianos que han seguido votándole y depositando su confianza en él. Porque, si algo está claro, es que han sido los mercados los que han terminado con la era Berlusconi y no sus propios escándalos. Mi conclusión es, por lo tanto, que en Italia la esfera política gira en un plano distinto al de la vida real y que se ha tolerado porque la incidencia era mínima entre una y otra, y si más bien complementaria, perpetuaba un sistema en el que los jugadores tenían claras las reglas de juego.

Estrategia de los partidos políticos

Hoy por hoy y por pura estrategia, en Italia nadie quiere el poder. Los partidos políticos italianos no quieren asumir el desgaste de liderar un proceso de reformas doloroso para el votante y prefieren mirar a la plaza desde la confortable barrera del congreso y el senado, en el que han sido sentados democráticamente. Casi nadie ha cuestionado el grado de democracia de un gobierno que no ha sido elegido por las urnas sino directamente a dedo por el presidente Giorgio Napolitano. Es más, se ha aplaudido de manera generalizada la iniciativa de Napolitano que está considerado como el salvador (hasta ahora) de la crisis italiana.

Entre los pocos que se han planteado la falta de legitimidad democrática del gobierno se encuentra el propio Berlusconi, quién, por razones obvias, no está contento con su salida que por otro lado ha sido “voluntaria” puesto que no ha habido cuestión parlamentaria. Berlusconi se ha escudado siempre en el valor de los votos obtenidos, utilizando las urnas como excusa para todas sus actuaciones.

Hay un artículo esclarecedor en el periódico virtual Linkiesta “La politica adesso guardi e impari come si governa un Paese” de Massimiliano Gallo que recomiendo leer.  El artículo hace referencia al hecho de que mientras todo va bien se puede tolerar una servidumbre a la inutilidad de los políticos pero cuando las cosas se ponen feas y hay que actuar con medidas que no permiten errores e ineficacia, ni obviamente márgenes de corrupción, hay que recurrir a profesionales, y no profesionales de la política sino de los distintos sectores; economía, educación, sanidad, justicia… que hay que gobernar correctamente.

Según Massimiliano Gallo; “Ningún partido quiere ser parte de la foto de equipo de aquellos que regalarán lágrimas y sangre a los italianos”. Eso sí, parece que todos los grupos políticos tienen la intención de volver al ruedo en 2013 en cuanto, según esperan, las medidas drásticas se hayan adoptado y se calmen las aguas. Claro que la previsión del propio Gallo es que el régimen político italiano de la segunda república ha iniciado, si no culminado, su fin con el gobierno Monti y no hay vuelta atrás.

Como era de esperar, todo el arco parlamentario, salvo la Lega, ha dado apoyo explicito al gobierno de Monti y como dice Emma Bonino en su discurso ante el Senado italiano el 17 de noviembre de 2011 ,  “ya que los partidos políticos han sido incapaces de asumir responsabilidades de gobierno en tiempos de crisis, el partido radical quiere dar todo su apoyo al gobierno Monti con la intención de otorgarle una pátina de legalidad democrática.”

Mi opinión personal es que, en épocas de crisis las soluciones no son las mismas que durante los periodos de gestión corriente. Y en estos momentos estamos inmersos en una gran crisis a la que las fórmulas conocidas no parecen dar solución. La democracia es importantísima para ponderar los excesos del poder, pero el sentido común y la experiencia concreta son muy necesarios cuando hay que  gestionar problemas reales. Sería magnífico poder aunar uno y otro, que los políticos no fueran derivando en una casta ajena a la vida común y que fueran gestores competentes de los problemas de sus votantes. Mariano Rajoy tiene ahora, en España, la oportunidad de demostrar que democracia y sentido común no están reñidos y establecer un gobierno de tipo Monti pero con gran surplus democrático.

 

Rey de un pueblo de hombres libres, difícil oficio

/15 Comentarios/en , /por

Corría el año 1982 y yo era un incipiente estudiante de Derecho que aún no había cumplido los veinte años pero que ya tenía una cierta inquietud por lo social y lo político. Junto con otros compañeros de clase nos organizamos para disfrutar unas vacaciones a nuestro aire y, para justificar ante nuestros padres la financiación de esta aventura, no se nos ocurrió otra cosa que apuntarnos a un par de cursos de verano en la, entonces, joven Universidad Internacional Menéndez Pelayo de Santander

Uno de ellos se titulaba “La Corona en las democracias occidentales” y estaba dirigido por el profesor D. Pablo Lucas Verdú. Durante esos días, además de pasarlo tan bien como era de esperar, tuvimos el buen criterio de aprovechar la magnifica oportunidad de asistir a una de las últimas actividades estrictamente académicas del profesor Tierno Galván, por aquel entonces Alcalde de Madrid, además de aprender de insignes juristas de la talla de D. Antonio Hernández Gil, D. Antonio Torres del Moral, D. Joaquín Tomás Villarroya, D. Manuel Jiménez de Parga, D. Martín Bassols Comá o, incluso, un entonces joven catedrático de la Universidad de Sevilla llamado D. Javier Pérez Royo, entre otros. A lo largo de dos intensas semanas todos ellos abordaron, desde distintos puntos de vista ideológicos pero siempre con un enfoque jurídico, la institución de la monarquía constitucional española. La materia, teniendo en cuenta que solo había pasado algo más de un año desde el frustrado golpe de estado de 1981, resultó tan interesante y los ponentes, en general, tan amenos que a pesar del inevitable trasnoche no nos perdimos ni una de las sesiones.

Los acontecimientos recientes y su repercusión en los medios de comunicación han devuelto al debate político la cuestión monárquica y me han hecho rememorar aquellos días y algunas de las cosas que entonces se dijeron. Así, recuerdo que poco antes de la celebración del curso, el Centro de Estudios Constitucionales había editado una traducción que Tierno Galvan había realizado de la obra “Movimientos sociales y monarquía” de Lorenz Von Stein y que la tesis de la figura de la Corona como un auténtico poder moderador del sistema fue la que, con carácter general se caracterizó como una idea común a casi todas las intervenciones.

No está de más, para evitar caer en el análisis simplista y frívolo que encontramos en algunas declaraciones y artículos publicados estos días, que repasemos en este foro algunas cuestiones relacionadas con el fundamento de nuestra monarquía constitucional.

Así, en nuestra Constitución -que tras su ratificación por el pueblo español mediante referéndum, otorga a la Corona la misma legitimidad democrática que a las restantes instituciones constitucionales- de acuerdo con lo previsto en sus artículos 56 y siguientes, la Corona adopta el rol de “poder moderador” y de esta manera el Rey no solo simboliza la unidad del Estado sino que se le otorgan atribuciones para impedir que el apasionamiento de los conflictos, entre los grupos políticos, pudiera llevar a la destrucción del sistema. Efectivamente, el Rey arbitra y modera el funcionamiento de las instituciones y actúa, en palabras de Martínez Sospreda, como un factor de equilibrio del funcionamiento del sistema de gobierno que, suavizando los roces institucionales, facilita la coordinación de sus diversas instancias. Parafresando a Von Stein, sería “el poder moderador natural”, por encima de todas las clases sociales y defensor de la “verdadera libertad social”.

Por otra parte, su carácter histórico la configura como un elemento de integración y unidad del Estado, en este sentido la Corona simboliza a la comunidad toda y es un recuerdo de la antigua distinción entre el concepto del Estado –que simboliza la unidad, desde el punto de vista jurídico-político- frente a la sociedad, que expresa la diversidad de grupos sociales con sus inherentes pugnas de poder. Así el Rey, como Jefe del Estado, representa la unidad y la inmutabilidad, mientras el Presidente del Gobierno es la expresión de la política contingente y está sometido a los cambios derivados de la variación en el régimen de mayorías parlamentarias.

La Corona, además tiene una función simbólica, como primera figura de la sociedad nacional, como personificación del Estado y como magistratura moral. En este sentido, no solo representa lo que España es hoy en día sino que, a través de la continuidad de su linaje, proyecta en todos los ámbitos, tanto dentro del país como internacionalmente, lo que esta Nación ha sido en la historia del mundo. Este rol no es baladí y aunque puede apreciarse más fácilmente en supuestos anecdóticos -como sucedió con el reconocimiento general de su autoridad cuando el Rey de España interrumpió en el uso de la palabra a un conocido presidente latinoamericano en una conferencia internacional, cuando éste lo ejercía a destiempo- también se manifiesta en ámbitos más discretos y relevantes.

Así pues, en nuestra monarquía constitucional, el monarca cumple la función de representante de la comunidad por encima de las clases sociales, grupos de intereses o diversidades étnicas o lingüísticas. Pero no debemos ser ingenuos, el Rey también es un hombre y para asegurar este cometido hay que dotar a la institución de condiciones de riqueza, respeto y dignidad en forma que quede al margen de apetencias y ambiciones comunes a sus súbditos, como señala Von Stein: “…hay que darle más de lo que pueda disfrutar, a fin de que al menos para él, personalmente, ya no tenga valor alguno aquello por lo que otros se afanan. Hay que colocarle tan alto que, al menos para él las cosas humanas ya no aparezcan en su valor individual, sino solo en su valor general…” Así, “no teniendo ya absolutamente otro interés, el interés único que aún le inspira es precisamente llegar a ser el Estado mismo”. Esta necesidad es la que solventa la previsión contenida en el art. 65.1 de la Constitución y que, desde algunos sectores tanto se discute.

En cualquier caso, al margen de los planteamientos teóricos, ejercer como Rey de un pueblo de hombres libres como es el nuestro resulta, sin duda, un oficio difícil, aunque durante muchos años en España hayamos disfrutado de un monarca que, gracias a su buen desempeño, ha conseguido hacerlo parecer fácil. Como hemos visto, el ámbito de actuación que la Carta Magna determina para nuestra monarquía constitucional, dada por otra parte la relativa ambigüedad del alcance de sus funciones concretas, se centra sobretodo en el ejercicio de un liderazgo moral que se basa mucho más en la autoritas que en la potestas.

En este sentido, aunque a lo largo de los años la personalidad carismática de Don Juan Carlos y su buen hacer ha centralizado en su persona la institución monárquica, los acontecimientos que estamos viviendo estos días nos recuerdan que la Corona como institución trasciende, en determinados ámbitos, la persona del Rey, de manera que las actuaciones que realicen otros miembros de la Familia Real tiene su incidencia no solo cuando se ejercen por delegación sino, incluso en muchas ocasiones, cuando se realizan en lo que pudiera entenderse como esfera privada. Efectivamente, si estas actuaciones no alcanzan el nivel de excelencia ético que en cada momento la sociedad establece como mínimo, tendrán consecuencias en la percepción que esa sociedad tenga de la institución misma y, al afectar a su autoridad moral, también lo harán respecto a su propia capacidad para ejercer eficazmente las altas e importantes funciones que tiene encomendadas.

Últimamente, algunos constitucionalistas como Jorge de Esteban, abogan por la aprobación de una Ley Orgánica que desarrolle la Constitución en lo que se refiere a la institución monárquica. Sin embargo, a mi juicio, esta posibilidad es cuando menos dudosa en términos jurídicos pues la institución de la Corona no aparece como una de las materias que fueron incluidas ni en el ámbito de aplicación del artículo 81.1 del texto constitucional donde se establece que “son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”, ni tampoco ningún otro precepto realiza una remisión expresa a un posible desarrollo mediante Ley Orgánica. Es más, como recoge Linde Paniagua (Leyes Orgánicas, Madrid, 1990, pags. 18 y ss.) mientras que en el primer anteproyecto de Constitución se consideraban como leyes orgánica las relativas “…a la organización de las instituciones centrales del Estado…”, entre las que podrían considerarse incluida a la Corona; sin embargo, a partir del Texto surgido de la Comisión Mixta Congreso-Senado esa mención expresa desapareció, de lo que se desprende que la voluntad del constituyente era la de evitar un mención genérica que abarcara a la Corona y optó por prever de forma expresa, institución por institución, cuales de las instituciones centrales del Estado debían ser reguladas de esta manera.

Por otra parte, la determinación de que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad contenida en el art. 56.3 y la facultad reconocida constitucionalmente en el art. 65 para que distribuya libremente su dotación presupuestaria y pueda nombrar del mismo modo a los miembros civiles y militares de su Casa, limitaría mucho el ámbito de vigencia de esa posible Ley Orgánica respecto a los objetivos que, dadas las circunstancias, ahora se pretenden.

Sin embargo, resulta ineludible actuar de modo que la autoritas de la Corona se mantenga, no solo en el momento presente, sino sobretodo de cara a una futura, y tarde o temprano inevitable, sucesión. Preservar esa autoritas es requisito ineludible para que la institución sea eficaz y pueda mantenerse en el tiempo.

Tal vez, dadas sus peculiares características, la Corona sea un campo particularmente adecuado para ensayar en ella un moderno mecanismo de autorregulación: un Código de conducta donde, respetando la inviolabilidad y la no sujeción a responsabilidad del Rey, se establezca el estándar de conducta de las personas que conforman la Familia y la Casa Real.

El progresivo auge de los códigos éticos de conducta tiene su origen en la cultura corporativa anglosajona, donde la ausencia de un intenso marco regulador determinado por las leyes, ha hecho necesario un impulso autorregulador de las grandes corporaciones en una suerte de ejercicio de autocontrol. En el ámbito de las instituciones y adminsitraciones públicas también se ha considerado este modelo como aplicable, como he tenido ocasión de comentar en alguna otra ocasión (ver aquí). El impulso público a éste tipo de códigos se ha verificado también cuando las organizaciones han de actuar en entornos en donde no existe un marco jurídico al que sujetarse. Dejo en el aire esta propuesta cuya iniciativa y desarrollo debería corresponder, como es lógico, a la Casa Real.

Un análisis sobre la justicia universal

/5 Comentarios/en /por

Ha sido siempre la denominada justicia universal una cuestión controvertida entre la doctrina y la jurisprudencia penal. Como es sabido, el principio básico de la jurisdicción penal española es la que consiste en aplicar el principio de territorialidad, de manera que los tribunales españoles conocerán de aquellos delitos -con independencia de la nacionalidad del autor o de la víctima- cometidos en territorio español.

Sin embargo, en las últimas décadas, el principio de territorialidad ha ido perdiendo su rigidez. De manera que la jurisdicción española queda facultada para conocer de determinados delitos cometidos fuera del territorio español. Así el artículo 23.2 LOPJ permite que los tribunales españoles conozcan de delitos cometidos en el extranjero por españoles, siempre que se cumplan ciertos requisitos mencionados en el precepto. Se observa que se impone el principio personal frente al territorial.

Por otro lado, el artículo 23.3 LOPJ continúa con una referencia a la jurisdicción española para conocer de determinados delitos cometidos fuera del territorio nacional pero en los que el bien jurídico protegido y lesionado se identifica con el Estado español (así, por ejemplo, los delitos cometidos contra el titular de la Corona o el atentado contra funcionarios públicos españoles).

Es quizá el párrafo cuarto del citado artículo 23 LOPJ el que mayor dificultad presenta y al que me quiero referir en esta entrada, que se refiere a la justicia universal. Como es sabido, ésta responde a un principio de solidaridad y de defensa de los derechos humanos, en virtud del cual se considera que los delitos de tal gravedad han de poder ser enjuiciados por cualquier tribunal. Este principio de justicia universal fue matizado no hace mucho por un Acuerdo del Pleno de la Sala de lo Penal de la AN de 3 de noviembre de 2005 que trataba de unificar criterios. El Acuerdo contenía cuatro puntos que pueden resumirse de la manera siguiente: El primero, exigía al tribunal el examen de oficio de la jurisdicción para la admisión de una denuncia o querella sobre delitos mencionados en el artículo 23.4 LOPJ. En el segundo punto, se pretendía una interpretación más limitada del artículo 23.4 LOPJ ya que «no le corresponde a ningún Estado en particular ocuparse unilateralmente de estabilizar el orden, recurriendo al Derecho Penal, contra todos y en todo el mundo». Por ello, el Pleno acordó la necesidad de constatar la concurrencia de «los requisitos exigidos para atribuir jurisdicción a la Audiencia Nacional en cada uno de los delitos del catálogo del art. 23.4 LOPJ según el ordenamiento jurídico interno, del que forman parte los tratados y convenios internacionales suscritos por España que se aplican con preferencia a la ley interna». El  tercer punto del Acuerdo, consciente de la concurrencia de jurisdicciones, establecía la necesidad de constatar antes de la admisión a trámite de la denuncia o querella, la inactividad de otro tribunal (que sería el del lugar de comisión del delito o de uno de índole internacional). Por último, comprobado el cumplimiento de todos los presupuestos anteriores el tribunal debería atender a un criterio de razonabilidad. Esto es, deberá aceptar la jurisdicción salvo que apreciara «exceso o abuso de derecho por la absoluta ajeneidad del asunto por tratarse de delitos y lugares totalmente extraños y/o alejados y no acreditar el denunciante o querellante interés directo o relación con ellos».

En el año 2009, la LO 1/2009, de 3 de noviembre, reformó el artículo 23.4 LOPJ. Además de añadir alguna categoría de delitos incluidos como el de «lesa humanidad» y el de «crímenes de guerra», incluyó un párrafo final al apartado en el que se ponía de manifiesto, una vez más, la tendencia restrictiva de esa jurisdicción universal que se había venido atribuyendo a la Audiencia Nacional. Este nuevo párrafo dice que:

«Sin perjuicio de lo que pudieran disponer los tratados y convenios internacionales suscritos por España, para que puedan conocer los Tribunales españoles de los anteriores delitos deberá quedar acreditado que sus presuntos responsables se encuentran en España o que existen víctimas de nacionalidad española, o constatarse algún vínculo de conexión relevante con España y, en todo caso, que en otro país competente o en el seno de un Tribunal internacional no se ha iniciado procedimiento que suponga una investigación y una persecución efectiva, en su caso, de tales hechos punibles.

El proceso penal iniciado ante la jurisdicción española se sobreseerá provisionalmente cuando quede constancia del comienzo de otro proceso sobre los hechos denunciados en el país o por el Tribunal a los que se refiere el párrafo anterior.»

Hace escasos días el TS ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión. Se trata de un recurso de casación interpuesto por el Comité de apoyo al Tíbet, Fundación Casa del Tíbet y Thubten Wangchen Sherpa Sherpa frente al Auto de 27 de octubre de 2010 de la Sala de lo Penal de la AN por el que desestimaba el recurso de apelación interpuesto frente al Auto dictado por el Juzgado Central de Instrucción nº 1 que acordaba el archivo de las actuaciones. El querellante imputa a determinadas autoridades chinas algunos tipos delictivos mencionados en el artículo 23.4 LOPJ, cometidos contra la población tibetana. Con el ánimo de acreditar el vínculo de conexión relevante al que se refiere el artículo 23.4 LOPJ el recurso afirma: (i) la doble incriminación de los hechos denunciados en los ordenamientos afectados; (ii) la existencia de víctima española, que es el querellante. Con respecto a este requisito, hay que matizar que los hechos cometidos contra él ya están siendo conocidos por el Juzgado Central de Instrucción nº 2, por lo que el vínculo de conexión decae en este procedimiento y, (iii) las relaciones bilaterales entre España y China. Se invoca también en el recurso la vulneración por el Auto recurrido de ciertos preceptos constitucionales, en concreto, la prohibición de la retroactividad de las normas penales.

El TS ha acordado no haber lugar a la admisión del recurso de casación. Entendemos que esta orientación seguida por el legislador y el TS es más adecuada, evitando así la asunción de un gran número de asuntos para los que ya existen Tribunales Penales Internacionales que han de conocerlos.