“La conspiración” o el triunfo de la razón de Estado

Uno de estos pasados días festivos estuve en el cine viendo “La Conspiración”, la estupenda película dirigida por Robert Redford sobre el asesinato, el 15 de abril de 1865, al acabar la Guerra Civil americana, del presidente de los Estados Unidos Abraham Lincoln. Aparte de una magnífica ambientación, de una ejemplar reconstrucción de escenarios de la época, y de alguna actuación realmente memorable, la película plantea una cuestión de gran actualidad: la colisión de la llamada “razón de Estado” con los principios constitucionales que rigen en un Estado de Derecho, colisión que suele resolverse, como en la película, con la victoria de la primera sobre éstos últimos. Por “razón de Estado” se entiende, desde que Nicolás Maquiavelo acuñó el término, la adopción de medidas excepcionales por parte de un gobernante con objeto de preservar el interés de una nación, bajo el presupuesto de que dicho interés prevalece sobre otros individuales o colectivos.

La historia es, muy esquemáticamente, la siguiente: la Unión acaba de ganar una dolorosa guerra de cuatro años a la Confederación de Estados del Sur, y el Presidente vencedor es asesinado en un palco del Teatro Ford de Georgetown, en las afueras de Washington, por unos sudistas despechados, que también han atentado sin éxito el mismo día contra el Vicepresidente Andrew Johnson y contra el Secretario de Estado William Seward. El suceso causa tal conmoción en el país que el Gobierno ve peligrar su todavía frágil victoria, y la propia supervivencia de la nación. El Ministro de la Guerra, Edwin Stanton, asume el mando de las investigaciones y ordena que tengan un rápido desenlace para tranquilizar al pueblo y escarmentar a los sudistas. Sus órdenes son cumplidas, y rápidamente se detiene a un heterogéneo grupo de conspiradores. Entre ellos se encuentra una mujer viuda ya de cierta edad, de origen sureño, llamada Mary Surratt, cuya única actividad sospechosa era regentar una casa de huéspedes en la que se reunían los conjurados, entre ellos su hijo John, que ha logrado huir de la Justicia. La mujer es sometida a juicio por un Tribunal Militar y contra ella sólo se presentan un par de testimonios de dudosa fiabilidad. Frederick Aiken, su joven y voluntarioso abogado, héroe de guerra de la Unión, consigue que el Tribunal no la condene en un primer momento. Pero las nada veladas presiones del Gobierno sobre el Tribunal Militar que juzga a los conjurados hacen que se modifique el veredicto, y que Mary Surratt acabe muriendo en la horca junto con el resto de los detenidos.

La película tiene varios momentos memorables, como la escena en que el joven abogado Aiken aborda al Ministro de la Guerra Stanton al entrar en una fiesta para interceder por su defendida, y el Ministro le contesta que la supervivencia de la nación exige una rápida condena, sea de quien sea. O la reveladora votación a mano alzada de los Generales del Ejército de la Unión, integrantes del Tribunal Militar, sobre la condena de la desdichada mujer. También resultan tremendamente impactantes las continuas consultas del Fiscal Militar que lleva la acusación al implacable Stanton, que dirige en la sombra la actuación del Tribunal.

El tema no deja de ser de gran interés y actualidad. Uno recuerda la celeridad y el escaso rigor con que se quiso cerrar la investigación y el juicio por los atentados del 11-M en Madrid, o las no pocas actuaciones mediáticas de algunos jueces y fiscales estrella en los últimos tiempos, teledirigidas por los políticos de turno, para perseguir asuntos en los que se buscaba más una pena de telediario que una condena real, y se da cuenta de que la política, en todos los tiempos y en todos los lugares, ha tratado de mediatizar la Justicia en asuntos que trascienden a la opinión pública. Y el uso de la llamada “razón de Estado”, es decir, una eventual protección de los intereses de un país decidida unilateralmente por alguien, aun en contra de los principios básicos que rigen en un Estado de Derecho, es una de las manifestaciones más peligrosas de esa mediatización. El problema es que quienes se arrogan a sí mismos la capacidad de ejercer o interpretar esa “razón de Estado” suelen ser políticos implacables, sin escrúpulos, fácilmente identificables en todas las épocas y lugares, con un importante déficit de convicciones democráticas, y normalmente investidos de tanto poder que escapa a cualquier control. Y ahí radica su enorme peligro.

No obstante, algunos países siguen llevándonos siglos de ventaja. Pese a todo lo narrado, en los Estados Unidos de América, un año después de la injusta condena de Mary Surratt, se instauró la obligatoriedad del juicio con jurado civil para cualquier acusado, incluso en caso de guerra. Y el hijo de la pobre ejecutada, John Surratt, que era el verdadero cómplice del actor John Wilkes Booth, asesino material del Presidente Lincoln, fue detenido, juzgado y absuelto un par de años después de la ejecución de su madre por insuficiencia de las pruebas reunidas en su contra. Además, como aparece en la película, un veterano Juez del Tribunal Supremo, nombrado en su día por el propio Lincoln, fue capaz de aceptar un recurso de “habeas corpus” presentado por el abogado de Mary Surratt a altas horas de la noche anterior a su ejecución, concediéndole derecho a un nuevo juicio ante un Tribunal civil, recurso que fue revocado por orden del nuevo Presidente, Andrew Johnson –de nuevo la “razón de Estado” aparece de forma implacable- la propia mañana de su ejecución.

En cualquier caso, resulta enormemente reconfortante ver a un joven héroe de guerra de la Unión, el abogado Frederick Aiken, quien tras llevar el caso se retiró de la Abogacía y acabó como redactor-jefe del Washington Post, responder a los muchos reproches y ofensas que recibe por defender a Mary Surratt explicando que él ha combatido por el Presidente asesinado cuatro largos años, poniendo en juego su vida, con el único fin de conseguir que en todo el país se respete la Constitución, de forma que incluso sus enemigos puedan acogerse a los derechos fundamentales que en ella se reconocen. Y ello en la segunda mitad del siglo XIX. Realmente, en cuanto a convicciones democráticas y respeto al Estado de Derecho algunos nos llevan mucha ventaja. ¡Qué sana envidia!

 

 

 

La publicidad institucional

El Gobierno entrante ha hecho pública su intención de llevar a cabo los recortes del gasto público que sean necesarios para cumplir con los objetivos de déficit público para el nuevo año 2012. Mientras se concretan los recortes, en los medios de comunicación se especula sobre las diferentes partidas que pueden verse afectadas. Se habla de las retribuciones de los empleados públicos, de la paralización de las inversiones en infraestructuras, de la congelación del salario mínimo, de los gastos de defensa, de la tasa de reposición de funcionarios, etc, etc. Pero no se habla, comprensiblemente desde el punto de vista de los intereses de esos medios de comunicación, de una partida que tiene un peso no despreciable en el presupuesto: la publicidad institucional.

La publicidad institucional puede subdividirse en tres categorías:

  • Las campañas destinada a la comercialización de productos, fundamentalmente servicios, ofertados desde el sector público.
  • Las campañas que ensalzan los logros del Gobierno; es decir, el coloquialmente llamado “autobombo”.
  • Las campañas destinadas a difundir, promover y sensibilizar

 Según la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, solo podrán contratarse campañas institucionales de publicidad y comunicación para alguno de los siguientes fines:

  • Promover la difusión y conocimiento de los valores y principios constitucionales.
  • Informar a los ciudadanos de sus derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del funcionamiento de las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios públicos.
  • Informar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos electorales y consultas populares.
  • Difundir el contenido de aquellas disposiciones jurídicas que, por su novedad y repercusión social, requieran medidas complementarias para su conocimiento general.
  • Difundir ofertas de empleo público que por su importancia e interés así lo aconsejen.
  • Advertir de la adopción de medidas de orden o seguridad públicas cuando afecten a una pluralidad de destinatarios.
  • Anunciar medidas preventivas de riesgos o que contribuyan a la eliminación de daños de cualquier naturaleza para la salud de las personas o el patrimonio natural.
  • Apoyar a sectores económicos españoles en el exterior, promover la comercialización de productos españoles y atraer inversiones extranjeras.
  • Difundir las lenguas y el patrimonio histórico y natural de España.
  • Comunicar programas y actuaciones públicas de relevancia e interés social.

La Ley excluye de la publicidad institucional aquélla que tenga un fin mercantil o comercial, y proscribe, en su artículo 4, toda campaña que tenga como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados. Por consiguiente, de los tres tipos de publicidad enumerados más arriba, solo puede considerarse publicidad institucional en sentido estricto el tercero: las campañas destinadas a sensibilizar y difundir.

La mencionada Ley se aplica exclusivamente a las campañas contratadas desde la Administración General del Estado y el sector público estatal, y contempla la creación de una Comisión de publicidad y comunicación institucional, que entre otras funciones vendrá obligada a elaborar un informe anual. No obstante, la Disposición Final Segunda establece que el contenido del artículo 4, el que prohíbe entre otras cosas el “autobombo”, tiene el carácter de legislación básica para todas las Administraciones Públicas.

El último informe de la Comisión de publicidad y comunicación institucional disponible, correspondiente al ejercicio 2010 (aquí), detalla las campañas realizadas durante ese ejercicio. A nivel presupuestario, para 2010 se planificaron enla Administración General del Estado casi 131 millones de euros para publicidad institucional, aunque según el informe solo se llegaron a ejecutar campañas por importe de unos 81 millones de euros.

Para las administraciones autonómicas y locales los datos se encuentran mucho más dispersos. Muchas Comunidades Autónomas han cultivado su floresta legislativa aprobando leyes propias de publicidad institucional. En cuanto a las entidades locales, una de las fuentes de información más recientes es el Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas relativo a los años 2005, 2006 y 2007 (aquí).

El Informe del Tribunal de Cuentas se basa en el examen de 139 campañas llevadas a cabo en municipios de más de 500.000 habitantes. El informe señala que tan solo los municipios de Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza, contrataron entre 2005 y 2007 campañas por importe de 215 millones de euros.

Entre las conclusiones y recomendaciones del Informe, merece la pena destacar la siguiente:

El Estado debe velar porque la normativa autonómica, aceptando su heterogeneidad, en aspectos puntuales resulte, sin embargo, homogénea y acorde a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 29/2005, que, de conformidad con su Disposición Final Segunda, tiene carácter de legislación básica para todas las Administraciones Públicas, en virtud de lo previsto en el art 149.1.18º de la Constitución Española. Dicho precepto contiene, al describir las conductas prohibidas, una nítida diferenciación de publicidad y propaganda en el desarrollo de la actividad publicitaria de las Administraciones Públicas; sin embargo, la normativa autonómica analizada posibilita esta última al permitir la publicidad de los logros obtenidos en la gestión pública.

Igualmente, el Informe recomienda limitar este tipo de campañas a las estrictamente necesarias, dado el elevado coste que comportan para las arcas públicas.

En resumen, la publicidad contratada por las Administraciones Públicas constituye un capítulo relevante en el gasto público, y como en tantos otros casos se encuentra mucho más acotado y controlado en el ámbito de la Administración General del Estado que en el de las Administraciones Autonómicas y Locales. Ante los recortes que inevitablemente se avecinan, procede que el Gobierno, siguiendo las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, tome las medidas necesarias para el cumplimiento de la legislación básica señalada, evitando las proscritas campañas de “autobombo” de las diferentes Administraciones; y al mismo tiempo cabe exigir a todas las Administraciones que limiten su actividad publicitaria a lo estrictamente imprescindible. Aunque difícil de cuantificar con los escasos datos disponibles, el ahorro obtenido será sin duda relevante.

Los entes públicos autonómicos: ¿ajenos a la crisis?

En un reciente post, a raíz de las declaraciones realizadas por el nuevo Presidente del Gobierno en su discurso de investidura, analizamos el presente y futuro del proceso de redimensionamiento del sector público en la Administración General del Estado. Adelantamos en esa ocasión que un análisis detallado de la situación a nivel autonómico y local requeriría por lo menos un post específico.

Examinamos ahora el sector público autonómico y empezamos por una cifra: 2.357, ni más ni menos. Ese es el número de entes públicos autonómicos (sin incluir el País Vasco) a 1 de julio de 2011, según la información disponible en la página web del recién desaparecido Ministerio de Economía y Hacienda.

Si analizamos los datos del inventario del sector público autonómico que publica el Ministerio, lo primero que llama la atención es que la crisis ha llegado tarde a este sector. Solo en el primer semestre de 2011 ha tenido lugar una leve reducción del número de entes públicos autonómicos (31 entes se han suprimido en los 6 primeros meses del año, lo que supone un descenso del 1,3%). Sin embargo, si comparamos la situación a 1 de enero de 2011 con la del mismo periodo de 2009, observamos un incremento del 23% en el número de entes autonómicos. Es decir, en dos años de grave crisis económica (2009 y 2010), el sector público de nuestras autonomías ha seguido aumentando de “talla” mientras que a nivel de la AGE se reducía un 5%.

 

 

 

 

 

 

Como se puede observar, el sector público autonómico está formado principalmente por sociedades mercantiles (656), consorcios (644) y fundaciones (562). En el primer semestre de 2011 el peso de estos entes sobre el total del sector público autonómico era del 79%, mientras que en la AGE su peso es del 56% (con datos provisionales a 1 de diciembre de 2011). Además en dos años de plena crisis (2009 y 2010) las fundaciones autonómicas aumentaron un 48%, las sociedades mercantiles un 31%, los consorcios un 13%… De los tres tipos de entes mayoritarios, el más “típicamente autonómico” es el consorcio, ya que tiene un peso del 27% mientras que en la AGE su peso tan solo es del 5%. De hecho, hay varias Comunidades (Cataluña, Andalucía, Baleares, Madrid, Murcia) que tienen más consorcios que el conjunto de la AGE. También nos encontramos Comunidades (Cataluña, Andalucía, Galicia) que tienen más fundaciones públicas que la AGE en su totalidad.

¿Qué “propiedades” tienen estos tres tipos de entidades para que crezcan al ritmo en que lo hacen en nuestras autonomías incluso en plena crisis económica?. En mi opinión, fundamentalmente dos:

1) Generan empleo. Las sociedades mercantiles, fundaciones, consorcios, etc generan oportunidades laborales en un entorno donde el empleo se está destruyendo masivamente en el sector privado. Un oasis en el desierto del mercado laboral. Esta virtud se puede convertir en problema si el ente público no tiene una finalidad y un ámbito de actuación claro y justificado, ya que estaríamos ante un modelo difícilmente sostenible y mucho menos en los tiempos que corren (de hecho en los seis primeros meses de 2011 han desaparecido 23 sociedades mercantiles autonómicas). Otro problema adicional surge cuando en el oasis solo se permite la entrada a personas afines al partido político de turno o al equipo de gobierno autonómico (lo que limita las oportunidades laborales a unos pocos privilegiados).

2) Son un instrumento para aumentar los niveles de endeudamiento autonómicos. Las cuentas de resultados de las sociedades mercantiles y las fundaciones no consolidan con los presupuestos autonómicos, lo que permite temporalmente a algunas autonomías superar sus límites de endeudamiento (temporalmente porque antes o después la Comunidad tiene que hacer frente a las obligaciones originadas por la deuda de los entes públicos).

El caso es que “por h o por b” el sector público autonómico ha resistido a la crisis y el proceso de adelgazamiento no se ha iniciado hasta el primer semestre de 2011. El origen de este proceso lo encontramos en los planes de contención y reducción del déficit público que se están poniendo en marcha en las diferentes Comunidades Autónomas para cumplir con el objetivo marcado para 2011 y 2012 (que el déficit no supere el 1,3% del PIB regional). En este contexto de reducción del déficit público, la siguiente vuelta de tuerca podría ser la privatización de los excesos cometidos en el pasado. Es decir, en la época de bonanza económica se pusieron en marcha con dinero público “grandes iniciativas” (en forma de proyectos estratégicos, entes del futuro, planes estrella, etc) que posteriormente no se han podido rentabilizar y su mero mantenimiento pesa como una losa en las arcas públicas. En época de vacas flacas parece que una posible salida puede ser (mal) venderlos a la iniciativa privada para que los mantenga de alguna forma. En prensa podemos leer algunos ejemplos que parecen apuntar en esta dirección (ver noticia).

El nuevo Presidente del Gobierno anunció en su discurso de investidura que va a “negociar con el resto de las Administraciones Públicas un Pacto por la Austeridad y la Eficiencia”. Veremos cómo se articula, negocia y ejecuta el Pacto. ¿De verdad quiere el nuevo gobierno reformar la administración, optimizar su estructura y mejorar su eficiencia? Si es así, no puede limitar su actuación al ámbito de la AGE, tiene que abordar el “melón” del sector público autonómico (y local), se mire por donde se mire.

Hasta Zapatero, en su primera entrevista como ex presidente concedida al Diario de León, asegura: “Todo el proceso de racionalización de las administraciones públicas planteará debates no fáciles, pero interpreto que es necesario entrar en ese terreno”. Y añade “La administración general del Estado, lo que es el Gobierno de la nación, tiene un funcionamiento serio, muy serio, es una administración muy racionalizada, con altos funcionarios de enorme capacidad, como he podido comprobar y quizá no está en la administración general del Estado donde se tengan que producir los cambios más importantes, sino en otras administraciones: comunidades autónomas, ayuntamientos y diputaciones”. Una lástima que durante su mandato no quisiese plantear esos “debates no fáciles”.

La reforma procesal de la Ley 37/2011: el legislador recupera la memoria

El ordenamiento jurídico español se caracteriza, entre otras notas, por ser un sistema normativo coherente y pleno. Sin embargo, dada la velocidad reformadora de nuestro legislador, tales rasgos no siempre concurren en nuestras normas, lo que, cuando afecta a la jurisdicción y tutela judicial efectiva revista mayor gravedad. Así ocurre con la reciente reforma procesal penal.

A finales de este mes hará un año que entró en vigor la reforma del Código Penal operada por la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, que introduce notables novedades en el ordenamiento jurídico español como, entre otras, la responsabilidad penal de las personas jurídicas, rompiendo con ello con el tradicional principio “societas delinquere non potest”; pretende dicha reforma, dice el legislador, dar cobertura a la situación planteada en numerosos instrumentos jurídicos internacionales que demandaban una “respuesta penal clara” de las personas jurídicas en la persecución de ciertas conductas delictivas donde la intervención de las mismas es “evidente”; si bien no es objeto del presente comentario, debe mencionarse que, con tal reforma, se ha apostado por una ruptura de las tesis hasta el momento consolidadas en la ciencia penal tanto española como comparada generando una amplia polémica doctrinal sobre las consecuencias de tal innovación.

Desde el punto de vista de la seguridad jurídica y la legalidad procesal y penal, lo lógico hubiera sido que, con dicha reforma, se hubiera dado, si no a la par, sí en la brevedad posible, una reforma de nuestro ordenamiento procesal y de aquellas otras normas relacionadas con dicha materia que, como el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia (SIRAJ), afectan a materia tan relevante como dicha responsabilidad penal. Se trata de una cuestión que quedó aplazada por la paralización del anteproyecto de ley de la Ley de Enjuiciamiento Criminal al disolverse anticipadamente las Cortes Generales, si bien, como indicaremos luego, tiempo hubo para su reforma antes de tal disolución. Al no producirse tal reforma procesal en aquel momento, se provocó una situación de vacío legal que ha generado, entre otras cuestiones, una falta de seguridad jurídica, pudiendo haberse causado cierta indefensión de estos sujetos pasivos al no haber una regulación específica de su tratamiento en el ámbito procesal penal , obligando con ello, a los Jueces y Tribunales, a realizar, en su caso, una aplicación analógica de los preceptos tradicionalmente establecidos para la imputación de personas físicas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Ante esta situación, la Fiscalía General del Estado propuso, hacia su colectivo, algunas pautas de actuación a través de la Circular 1/2011 relativa a la responsabilidad penal de las personas jurídicas conforme a la reforma del código penal efectuada por Ley Orgánica número 5/2010.

Finalmente, hace un mes entró en vigor la Ley 37/2011, 10 de octubre, de medidas de agilización procesal que, entre otras cuestiones, viene a completar, desde la vertiente procesal, la citada reforma del código penal, incorporando siete preceptos a la Ley de Enjuiciamiento Criminal y completando otros, para así dar la respuesta procesal al régimen de responsabilidad penal de las personas jurídicas. Por su parte, la reforma de la norma reguladora del SIRAJ, imprescindible dada la eficacia y utilidad en la práctica judicial de dicho Sistema para conciliar éste con la nueva realidad jurídico procesal, se ha producido en breves fechas mediante la aprobación del Real Decreto 1611/2011, de 14 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia.

Dicha Ley 37/2011, entre otros puntos, destaca por regular el derecho de defensa de las personas jurídicas, su intervención judicial, conformidad y rebeldía de la misma, así como por establecer el catalogo de derechos que presenta el derecho de defensa, de acuerdo a lo establecido en diversas sentencias del Tribunal Constitucional en relación a los derechos fundamentales de los que puede ser titular una persona jurídica. Y se aleja del citado anteproyecto de ley, en puntos como la comparecencia de las personas jurídicas recogiendo que se hará por medio de representante especial designado por ésta y sólo en el caso de que dicho representante no comparezca por abogado, lo que supone una mejora y no como se pretendía por en el anteproyecto por medio de abogado.

Pese al innegable avance de disponer de una regulación determinada, y al margen de su valoración, se trata de un nuevo “parche” en nuestra ya remendada Ley de Enjuiciamiento Criminal. Método de reformas “parciales” que, por otra parte, y volviendo con ello a nuestra introducción relativa al ordenamiento como sistema normativo pleno, no es justificativo de la conducta del legislador pues resulta obvio que no era preciso esperar a la tramitación –exitosa o no- de una reforma procesal penal completa cuando, ahora, reforma parcialmente mediante la citada Ley 37/2011 y, en lo que es de mayor gravedad, la propia Ley Orgánica 5/2010 contiene –también- expresas reformas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en su Disposición Final Primera.

Si bien, aunque esta ley, por ahora, salva las apariencias en cuanto a la responsabilidad penal de las personas jurídicas, queda pendiente ver cuanto de eficaz es en dicha cuestión. Y viene a manifestar que una vez más, las prisas y las exigencias políticas marcan nuestro ordenamiento jurídico provocando con ello situaciones de inseguridad y dejando en el olvido reformas de mayor envergadura necesarias para mejorar la calidad de nuestra Administración de Justicia.

 

El derroche del Senado

Ninguno de los partidos mayoritarios concurrió a las pasadas elecciones con la propuesta de suprimir el Senado en su programa. No es sorprendente, pero sí decepcionante. El escaso impacto en la clase política de las muchas peticiones de supresión de este órgano legislativo que se han repetido a lo largo de los últimos meses, aconseja volver a incidir en la “peculiar” situación del Senado español.  

Por empezar con un poco de historia, el origen del Senado se remonta al Estatuto Real de 1834, dictado por la regenta de Isabel II, María Cristina de Borbón-Dos Sicilias, como sustituto de la Constitución de 1812, en el que se  introduce la bicameralidad en sustitución de la unicameralidad que introdujo la primera Constitución Española. Su diseño actual se remonta a la Ley de Reforma Política por la que las Cortes Franquistas se disolvían para convocar elecciones a las Cortes Generales que debían abordar la redacción de la Constitución. Torcuato Fernández Miranda, artífice del diseño inicial, consideró que el Congreso estaría dominado por dos partidos mayoritarios nacionales sin cabida para partidos de ámbito regional, por lo que promovió el resurgimiento del Senado como cámara de representación territorial. El artículo 66 de la constitución española de 1978 consagra las bicameralidad de las Cortes Generales, que se ha mantenido hasta la fecha, y que consolida el Senado como cámara de representación territorial en el artículo 69.1.

El Senado en su diseño actual se compone de un número variable de senadores elegido por un sistema mixto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69:

  • Senadores de elección directa, elegidos por sufragio universal. Se eligen 4 senadores por cada provincia (a excepción de las insulares), 3 por cada una las de islas o agrupaciones de islas y 2 senadores por cada una de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En total en las últimas elecciones se eligieron un total de 208 senadores.
  • Senadores designados por las comunidades autónomas. Se eligen por la asamblea legislativa de cada comunidad autónoma a razón de un senador inicial y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Tras las últimas elecciones se designaron 58 senadores, lo que supone que el número total de senadores en su actual composición ascienda a 266.

Las funciones atribuidas al Senado, pueden resumirse en funciones de integración territorial, legislativas, de control e impulso político y de control de la política exterior (ver aquí). Todas las funciones se solapan con las ejercidas por el congreso y el Senado ejerce únicamente una labor de segunda lectura. La única atribución exclusiva del Senado es la que le otorga el  art. 155 de la Constitución, que prevé que el Gobierno debe contar con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, para adoptar las medidas necesarias contra una Comunidad Autónoma que esté actuando contra el interés general. Nunca hasta la fecha ha sido necesario el uso de esta atribución.

Desde el primer Senado constituido en el año 1977, han pasado 34 años, y lo único en que todo el mundo parece estar de acuerdo es que el Senado es una cámara que en estos 34 años no ha aportado nada al panorama político español. Si el tango dice que “veinte años no es nada”, 34 parecen años más que suficientes para comprobar que el diseño inicial ha desembocado en una cámara que hoy es un símbolo del despilfarro en la estructura de la administración española. Los designios iniciales que justificaron el interés de la estructura bicameral utilizados por Torcuato Fernández Miranda no se cumplieron, dado que los partidos nacionalistas alcanzan habitualmente representación en el Congreso, y es allí donde se debaten y dirimen todos los temas de verdadero alcance político, muy en particular los referidos a las Comunidades Autónomas.

Si durante muchos años el Senado ha mantenido un perfil bajo, y la mayoría de los españoles desconocían cuál era su utilidad y solo suponían que jugaba algún papel en la revisión y la aprobación de las leyes, la “extravagancia” aprobada en la pasada legislatura de permitir el uso de todas las lenguas cooficiales, forzando la necesidad de incorporar traductores en las sesiones del Senado, trajo por primera vez en mucho tiempo esta cámara al primer plano político.

El ver a políticos que perfectamente podían entenderse en castellano hablar en diferentes lenguas, según la Comunidad Autónoma a la que representaban, con la consiguiente necesidad de traducción simultánea, fue para muchos el momento de descubrir que existía una Cámara cuya utilidad era muy difícil de concretar, y que además se permitía el lujo de contratar con el dinero de todos los españoles traductores para mayor gloria de los senadores autonómicos. La frase del entonces President Montilla, “las lenguas no tienen precio”, ha quedado sin duda como una de esas frases lapidarias que muestran como para muchos políticos todo aquello que se paga con los impuestos de los ciudadanos nunca tiene precio. Esta muestra de un uso discutible del dinero público abrió de nuevo el debate sobre la necesidad de un órgano que no ejerce ninguna función útil, y que cuesta cada año la nada despreciable cantidad de 55 Millones de Euros (presupuesto del año 2011). Como expresado en euros siempre parece que las cantidades son menores, conviene recordar que esta cifra supone más de 9.000 millones de las antiguas pesetas. Para algo de dudosa utilidad, el presupuesto no es nada barato.

En los últimos años el Senado se ha convertido en acomodo para políticos desubicados tras unas elecciones autonómicas o que han perdido peso dentro de su partido. Lo que en lenguaje más coloquial se conoce como un “cementerio de elefantes”.

Las continuas llamadas a la reforma del Senado para que de verdad se constituya en una cámara de representación territorial no acaban de concretarse, ni tampoco parece que este enunciado pueda plasmarse en algo verdaderamente efectivo. La complejidad de la actual estructura de la administración española desde luego precisa clarificación de competencias y organismos de coordinación entre las diferentes administraciones. Pero esta necesidad más parece que debe concretarse en un órgano en el que tienen que estar representados los gobiernos de los diferentes niveles de la administración, y no tanto senadores elegidos por sufragio universal que nada añaden a los ya elegidos para el Congreso.

Las referencias al modelo del senado alemán, suelen obviar el punto anterior. El senado alemán (Bundesrat) es un Consejo Federal que actúa como órgano de representación de los dieciséis Estados Federados de Alemania, que tiene por función aprobar, rechazar o sancionar las leyes federales que afectan a las competencias de los estados federados y cuyos miembros son nombrados por los Gobiernos de los estados federados. Sus miembros no son elegidos por sufragio, sino que es el propio gobierno federal el que designa sus miembros en el Consejo. El número de miembros depende de la población de cada estado. El Senado cuenta con 69 miembros, un número notablemente inferior al senado español. Los gobiernos federales pueden nombrar a cualquiera de sus miembros como senador suplente, lo que significa que en la práctica todos los miembros de los gobiernos federales pertenecen al Bundesrat. Quizás el elemento más interesante del funcionamiento del Senado alemán es que un estado vota siempre en bloque, debiendo coincidir siempre el sentido de todos sus votos. Se trata por tanto de un órgano de representación de los gobiernos federales, ponderado por su población.

Poco tiene que ver este concepto con el actual Senado español, y tampoco la estructura de estado federal alemán se corresponde con el estado autonómico español. Podríamos continuar el análisis con el funcionamiento del senado americano, el inglés, el francés o el italiano. Cada uno responde a una idiosincrasia política y a una separación de funciones entre las cámaras. Pocos casos pueden compararse a la situación española, y no son pocos los ejemplos de cortes unicamerales (Dinamarca, Noruega, Suecia,…).  Si tras 34 años no ha sido necesario que el senado realice ninguna función, plantear la reforma del Senado para atribuirle alguna función, más parece la búsqueda de una solución a un problema inexistente, que una verdadera necesidad de la sociedad española. Un diseño de la cámara alta similar al vigente en Alemania, plantearía no pocos problemas a la hora de discernir qué leyes deben aprobarse en cada cámara, lo que no haría sino complicar aún más la ya de por si compleja estructura de la administración española.

Quizás una interesante forma de afrontar la etapa de austeridad en esta nueva legislatura sea iniciarla comprometiendo la necesaria reforma constitucional para eliminar el gasto superfluo que supone mantener una institución como el Senado.

Empezar por lo fácil

En un primer análisis apresurado de las medidas aprobadas recientemente por el Consejo de Ministros, y con el compromiso de analizarlas con más detenimiento, especialmente las fiscales, en próximos posts, podemos concluir que el Sr. Rajoy (por personalizar, ya que tenemos un Gobierno presidencialista “de facto”) ha empezado por lo fácil y no ha cumplido, por lo menos de momento, lo que dijo en su Discurso de investidura ni en su programa electoral respecto a la subida de impuestos.

La justificación de este “giro copernicano” en materia de impuestos se hace en base al “descubrimiento” de que el déficit real de las Administraciones Públicas es del 8% y no el que decía la sra. Salgado, que era el políticamente correcto (el 6%). La desviación se debe, básicamente, a lo que era un secreto a voces, que las CCAA no iban a cumplir con su parte. Sin embargo, parece que este “descubrimiento” en realidad no era tal (de hecho la cifra la manejaban en público importantes asesores económicos del sr. Rajoy) y por tanto parece difícil que ésa haya sido la auténtica razón de la subida de impuestos. Sencillamente, pensamos que había que hacer algo rápido para cuadrar las cuentas, que ya se sabía que no cuadraban, y dado que meter en cintura a las CCAA no parece sencillo (menos con unas elecciones autonómicas a la vuelta de la esquina) y que las reformas “estructurales” (suponiendo que haya voluntad política y capacidad técnica para hacerlas) no se pueden improvisar de la noche a la mañana, quedaba lo fácil. En ese sentido, subir el IRPF recuerda un poco desde el punto de vista de los ingresos a lo que supone, desde el punto de vista de los gastos, recortar el sueldo linealmente a todos los funcionarios.

Y por si no creen que esto sea un giro copernicano, lean el discurso de investidura de hace apenas 10 días, en concreto del 19 de diciembre.

No somos especialistas y por tanto sería temerario tratar del impacto económico que tendrán estas medidas, más allá de la obvia de que no van a contribuir precisamente a tirar del consumo.

Por lo que aquí nos interesa, lo que queda por ver, es si, efectivamente, se producirán en breve las famosas reformas estructurales que anuncia la vicepresidenta para atajar el déficit público desde el punto de vista de los gastos (especialmente en provocado por el desbarajuste autonómico y local del que tanto hemos hablado en este blog) pero también el que se produce vía subvenciones y no solo a partidos políticos y sindicatos y demás “corporaciones” (que según esta noticia se ha disparado pese a las promesas de ajuste fiscal y ha alcanzado los 12.000 millones de euros) sin olvidar la racionalización de los costes de la Sanidad Pública, o de otros servicios del Estado del bienestar, aunque en nuestra opinión éstos deben de ser los últimos en recortarse. Ya saben, primero cierren por favor los chiringuitos autonómicos y locales y después hablamos de la Sanidad.

Si estas reformas no se producen en breve, y si no se implanta de una vez una cultura de probidad, transparencia y honestidad en lo público (vergonzosa la negativa de los directivos de las Cajas de Ahorros salvadas con dinero público de dar a conocer sus sueldos en base a la Ley de Protección de Datos, otro despropósito del que hablaremos) será sencillamente una estafa imponer sacrificios de nuevo a los mismos, los asalariados y las clases medias.

Les proponemos para enjuiciar esta y otras medidas que pueda adoptar el Gobierno un sencillo test, tomado en el libro de Víctor Pérez-Diaz de 2008 cuya lectura recomendamos encarecidamente: ¿pasan la prueba de la honestidad? ¿Pasan la prueba del sentido común?