Sobre la indebida extensión a las elecciones catalanas de la exigencia de firmas para presentar candidaturas

Como es bien conocido, nuestro sistema electoral está configurado de manera que la presentación de candidaturas por los partidos políticos resulta muy favorecida frente a la posición en la que se encuentran las agrupaciones de electores, obligadas, por imperativo legal, a reclutar una serie mínima de adhesiones a su proyecto político si quieren concurrir al proceso electoral, lo que supone una sucesión de esfuerzos materiales y económicos adicionales, que pueden ser determinantes para que tal presentación se produzca. Así, en las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, “las agrupaciones de electores necesitarán, al menos, la firma del 1 por 100 de los inscritos en el censo electoral de la circunscripción” (artículo 169.3 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, en lo sucesivo LOREG).

Hasta enero de 2011, cualquier partido, aunque contase con escaso número de militantes, podía presentar candidaturas a cualquier proceso electoral, mientras que una agrupación de electores estaba obligada a recabar la adhesión de cientos o miles de personas. A partir de enero de 2011, y a resultas de la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, ha quedado modificado el citado artículo 169.3 LOREG y los partidos, federaciones o coaliciones que no hubieran obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la anterior convocatoria de elecciones, para poder presentar una candidatura a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, necesitan la firma, al menos, del 0,1 por ciento de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección. Además, ningún elector podrá prestar su firma a más de una candidatura.

Es decir, que una reforma legislativa que, en teoría, se orientaba al incremento de la proporcionalidad en la representación y a la mejora de la calidad democrática y el rendimiento de nuestras instituciones produce, como una de sus consecuencias y con el pretexto de favorecer “la seriedad de las candidaturas” -como ya había ocurrido en la República Federal de Alemania-, dificultades adicionales para que los partidos minoritarios cumplan la función, constitucionalmente reconocida, de concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política de los ciudadanos (artículo 6).

Es probable, al igual que ocurrió en Alemania (Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán BVerfGE 60, 16, 168) que el Tribunal Constitucional español no considere esta previsión contraria a la Constitución por no resultar desproporcionada en su exigencia, lo que no quiere decir que fuera necesaria o conveniente en aras al principio de igualdad de oportunidades.

Si, desde mi punto de vista, empobrece nuestro sistema electoral todo obstáculo adicional a la igualdad de oportunidades, es de muy dudosa constitucionalidad la pretensión de extender esa limitación a procesos electorales para los que no está expresamente prevista. Sin embargo, tal cosa ocurrirá en las próximas elecciones catalanas si no se revoca el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 10 de octubre de 2012 por el que ha considerado aplicable a esos comicios el artículo 169.3 “ya que la Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto de Cataluña de 1979 indicaba en su apartado 5 que “en todo aquello que no esté previsto en la presente disposición serán de aplicación las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados de las Cortes Generales”.

Al margen de lo llamativo que resulta que Cataluña no cuente, 33 años después, con una Ley electoral propia, la cuestión de la que estamos hablando tiene extraordinaria relevancia y su análisis exige comenzar con algunas cuestiones obvias: el ejercicio del derecho de voto en los procesos electorales autonómicos también forma parte del objeto del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 de la Constitución (CE). Por este motivo la regulación de sus elementos esenciales está reservada a la ley orgánica (artículo 81.1 CE), lo que es compatible con “la regulación de la materia sobre la que se proyecta el derecho [por el] legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la misma” (SSTC 127/1994, de 5 de mayo, F. 5, y 173/1998, de 23 de julio, F. 7).

En consecuencia, las Cortes Generales tienen reservada una parte de la competencia legislativa en materia electoral autonómica como resultado de dos llamadas constitucionales: la del artículo 81.1 (para la concreción de la definición abstracta del derecho del artículo 23) y la contenida en el artículo 149.1.1ª (las condiciones básicas que garanticen la igualdad en su ejercicio). Pero también las Comunidades Autónomas tienen competencias propias en este ámbito: la Constitución les encomienda la elección de “una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio” (artículo 152.1); por su parte, el artículo 148.1.1ª permite a las Comunidades asumir competencias exclusivas en la organización de las instituciones de autogobierno y los Estatutos respectivos contienen previsiones del procedimiento de elección de su Parlamento.

En suma, nos encontramos con dos competencias exclusivas: por una parte, la del Estado para regular tanto el desarrollo del contenido esencial del derecho de sufragio como las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho; por otra parte, la de las Comunidades Autónomas para legislar el modo de elección de su Asamblea representativa, sin vulnerar el desarrollo de los elementos esenciales del derecho fundamental llevado a cabo por la ley orgánica, respetando las “condiciones básicas que [garantizan] la igualdad en su ejercicio, dictadas por el Estado en virtud del artículo 149.1.1ª de la Norma Fundamental” (STC 154/1988, de 21 de julio, F. 3), las previsiones del artículo 152 sobre proporcionalidad y representación de las distintas partes del territorio y lo dispuesto en el respectivo Estatuto de Autonomía.

Ahora nos interesa insistir en el límite que suponen las “condiciones básicas”, que ni son unas bases susceptibles de desarrollo legislativo autonómico ni tampoco, por su propio carácter “básico”, pueden representar un contenido acabado del derecho en cuestión. Debe de tratarse de unos requisitos necesarios para la finalidad a la que están destinados: la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de sufragio en el contexto de un Estado descentralizado políticamente.

Como afirmó Ignacio de Otto en fecha temprana, la igualdad no podrá entenderse como identidad de posiciones jurídicas, sino en el sentido de un mandato de equivalencia sustancial o en el resultado, aún cuando las regulaciones jurídicas no sean idénticas. La interpretación también deberá ser estricta en lo que se refiere a la extensión de la competencia desde la regulación del ejercicio de los derechos a la de las instituciones conexas; de no ser así, se podrían extender sin límites y por conexiones amplias las competencias exclusivas del Estado.

En el ámbito que nos ocupa, las condiciones básicas están recogidas en la LOREG, si bien el legislador orgánico no ha precisado qué preceptos tienen ese carácter, pues lo que hace en la Disposición Adicional Primera, apartado 2, es señalar que “en aplicación de las competencias que la Constitución reserva al Estado se aplican también a las elecciones a Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas convocadas por éstas, los siguientes artículos del Título I de esta Ley Orgánica: 1 al 42; 44; 44bis; 45; 46.1, 2, 4, 5, 6 y 8; 47.4; 49; 51.2 y 3; 52; 53; 54; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 65; 66; 68; 69; 70.1 y 3; 72; 73; 74; 75; 85; 86.1; 90; 91; 92; 93; 94; 95.3; 96; 103.2; 108.2 y 8; 109 a 119; 125 a 130; 131.2; 132; 135 a 152”.

Lo anterior significa que, en términos cuantitativos, 115 de los artículos de la LOREG son aplicables, en todo o en parte, a las elecciones a las Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas. Pero algunos lo serán en tanto concreción del derecho  fundamental de participación política (por ejemplo, el artículo 2 sobre la titularidad del derecho o el 44 sobre los legitimados para presentar candidaturas), mientras que otros lo serán como condiciones básicas que garantizan la igualdad. La cuestión estriba en diferenciar entre unos y otros y verificar que los segundos son efectivamente imprescindibles para la finalidad a la que están destinados y, además, permiten el juego del Legislador electoral autonómico, que, no se olvide, debe poder organizar sus instituciones de autogobierno.

Pero en caso de duda acerca de la pertenencia de una norma al ámbito de las condiciones básicas o al del Legislador autonómico, no existiendo otro título estatal que pueda fundamentar la titularidad de la competencia, deben existir razones de peso para sustraer al Legislador autonómico la posibilidad de dictarla, motivos que en cualquier caso deberían justificarse con particular vigor. Tampoco es admisible una legislación seudoarmonizadora al amparo del artículo 149.1.1ª, con el pretexto de evitar una divergencia normativa en las diferentes Comunidades Autónomas.

En suma, las limitaciones derivadas de las condiciones básicas deben interpretarse de manera restrictiva cuando se trata de legislar sobre los procesos electorales autonómicos pues no en vano están en juego dos principios estructurales de nuestro Estado: el democrático y el de autonomía política, íntimamente imbricados en la elección de los órganos de representación política de la Comunidad Autónoma. Y es que en un Estado con un nivel de descentralización política como el español, los procedimientos de selección de los órganos autonómicos de representación política deben ser generados, respetando las condiciones básicas de igualdad, por los propios poderes de la Comunidad, dotando así al sistema de las mayores dosis de autorreferencialidad (autogobierno).

En consecuencia, los preceptos de la LOREG de aplicación a las elecciones autonómicas que no contengan desarrollo de elementos esenciales del derecho de sufragio ni condiciones básicas que aseguren la igualdad de los españoles en el ejercicio del sufragio en aquellos procesos constituirán excesos de dicha Ley Orgánica; a título de ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad, constituyen extralimitaciones la fijación del día de la elección y de la duración de la campaña electoral. Y también lo sería la extensión del requisito de aportar avales en las elecciones autonómicas pues ni es ni un elemento esencial del derecho de sufragio ni una condición básica que asegure la igualdad de los españoles.

Pero tampoco se puede justificar dicha extensión con el carácter supletorio de la legislación electoral estatal en los comicios catalanes pues la supletoriedad no permite ir más allá de lo necesario para desarrollar el concreto proceso electoral de que se trate. Forma parte de la autonomía política de la Comunidad legislar, o no, en las materias que son de su competencia: si no lo hace se aplicará en su caso la legislación estatal supletoria pero el artículo 169 no es derecho supletorio, como no lo son mucho otros preceptos de la LOREG.

Y es que esta misma Ley nos habla de su supletoriedad en las restantes disposiciones adicionales: la Tercera dice que “los restantes artículos del Título I de esta Ley tienen carácter supletorio de la Legislación que en su caso aprueben las Comunidades Autónomas, siendo de aplicación en las elecciones a sus Asambleas Legislativas en el supuesto de que las mismas no legislen sobre ellos”. Pero el artículo 169.3 no está en el Título I.

La Disposición Cuarta dice que “el contenido de los Títulos II, III, IV y V de esta Ley Orgánica no pueden ser modificados o sustituidos por la Legislación de las Comunidades Autónomas”, cosa que aquí no ha ocurrido.

Finalmente, la Disposición Quinta estable que “en el supuesto de que las Comunidades Autónomas no legislen sobre el contenido de los artículos que a continuación se citan, éstos habrán de interpretarse para las elecciones a las Asambleas Legislativas de dichas Comunidades de la siguiente manera: a) Las referencias contenidas a Organismos Estatales en los artículos 70.2, 71.4 y 98.2, se entenderán referidas a las Instituciones Autónomas que correspondan. b) La mención al territorio nacional que se hace en el artículo 64.1 se entenderá referida al territorio de la Comunidad Autónoma. c) La alusión que se hace en el artículo 134 a la Comisión establecida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, se entenderá referida a una Comisión de la Asamblea Legislativa correspondiente, y la obligación estatal de subvencionar los gastos electorales mencionada en dicho artículo y en el anterior corresponderá a la Comunidad Autónoma de que se trate”.

En definitiva, ninguna mención al artículo 169.3 que justifique su aplicación a las elecciones autonómicas catalanas.

Miguel Ángel Presno Linera

Doctor en Derecho con premio extraordinario por la Universidad de Oviedo. Es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo y está acreditado como Catedrático de Derecho Constitucional.

Ha sido Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y Asesor del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes en el Ministerio de la Presidencia. Sus líneas de investigación giran en torno a:
Estado democrático, representación política, partidos políticos, derecho electoral y derecho de asociación, extranjería e inmigración.

Ha comparecido como experto en la Comisión creada en el Senado para el estudio de la clarificación del sistema de voto.

Es autor, entre otros, de los siguientes libros: Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia; Los partidos políticos en el sistema constitucional español; El derecho de voto; Elecciones municipales y gobierno local, y El derecho europeo de familia.

Ha impartido cursos y conferencias en varias universidades españolas y de Italia, México, Cuba, Brasil, Argentina, Bolivia y Colombia. Además, ha realizado estancias de investigación en universidades de Italia, Portugal, Alemania y Estados Unidos.
Ha participado en la elaboración de la propuesta Porlademocraciadirecta.org, para promover el cambio constitucional en materia de iniciativa legislativa popular, referendos y reforma constitucional.