Constitución y lenguaje para no entendidos

Es interesante cómo en Estados Unidos hay una enorme preocupación por la comprensión por los ciudadanos del texto constitucional. Es, a mi juicio, un elemento más de la legitimidad constitucional. Esta tiene un origen pero tiene, sobre todo, un mantenimiento a lo largo del tiempo. Si la Constitución no mantiene el respaldo de los ciudadanos será una Constitución muerta. O la Constitución es querida o está liquidada socialmente. Este aspecto es crítico y en Estados Unidos lo tienen claro. Muy recientemente, en uno de los blog jurídicos de mayor relevancia (The Wolokh Conspiracy), se ha interesado por este tema. Por un lado, han recordado las palabras del Presidente Hoover (1935) (If You Believe Blog Comment Threads, It’s Almost Disqualifying)

“Our Constitution is not alone the working plan of a great Federation of States under representative government. There is embedded in it also the vital principles of the American system of liberty. That system is based upon certain inalienable freedoms and protections which not even the government may infringe and which we call the Bill of Rights. It does not require a lawyer to interpret those provisions.”

Y, por otro, han recordado que es una exigencia presente en la doctrina constitucional norteamericana (Do You Have to Be a Lawyer to Understand the Constitution?)

As Justice Owen Roberts put it in a unanimous 1931 decision, “[t]he Constitution was written to be understood by the voters; its words and phrases were used in their normal and ordinary as distinguished from technical meaning.” This conclusion was reaffirmed by the Court inDistrict of Columbia v. Heller (2008).

¿Se podría decir lo mismo de nuestra Constitución? Yo creo que no. La nuestra es una Constitución “muy técnica”. Es una Constitución de profesores, no de ciudadanos. Es significativo que es, tal vez, la única Constitución del mundo que tiene reconocida la “autonomía universitaria” como derecho fundamental (art. 27 CE). Es la huella de la influencia de los académicos. El resultado es una Constitución propia de su tiempo (1978), muy centrada en resolver los problemas políticos y territoriales del momento pero incomprensible para el común de los ciudadanos. Incluso, suscita problemas entre los académicos. Esta complejidad también contribuye a que no sea una Constitución ciudadana, en el entendido de que los españoles se identifican con la Constitución por lo que simboliza (que es mucho y muy importante) pero no por su contenido real que, usualmente, desconocen. Se podría considerar que esta identificación sería más factible respecto del título relativo a los derechos (título I). Tampoco aquí es fácil, como sucede con las dificultades interpretativas que suscita el artículo 53 CE en relación con los distintos tipos de derechos fundamentales y, en particular, la eficacia y naturaleza de los denominados “principios rectores de la política social y económica”. Me parece que esta dificultad radica en que, a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos, la Constitución es, entre nosotros, un instrumento de transformación social y política que ha de plasmar nuestro desiderátum, nuestra utopía como sociedad. En cambio, en Estados Unidos, es la que ordena el marco de convivencia. No tiene pretensiones de transformación sino de establecer las reglas básicas que hacen posible la convivencia ciudadana. La utopía está al margen de la Constitución; la utopía es vivir en libertad. Nosotros, en cambio, tal vez, consideramos que el mundo mejor es el que la Constitución hace posible. Tenemos una fe excesiva en la misma. Algunos, incluso, podrían considerar que es un fe basada en la desconfianza en la libertad y en los mismos ciudadanos. Necesitamos que se nos venga impuesta. Podría ser. Es una idea a reflexionar.

Un fraude a la capacidad tributaria de las CCAA

Vaya por delante que no soy partidario de un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, pues considero que finalmente lo pagan los clientes de las entidades financieras. Pero este artículo va de otra cosa.

 

Se está tramitando en el Senado el “Proyecto de ley por el que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica”. Mediante la enmienda nº 169, introducida en el Senado, se crea el Impuesto sobre los depósitos en las Entidades de Crédito; vaciándolo a continuación de contenido a través de establecer un tipo de gravamen del CERO por ciento, así como de la exoneración de la obligación de autoliquidar cuando resulte una cuota íntegra igual a cero euros.

 

La justificación de dicha enmienda es la siguiente:

 

“La creación del Impuesto sobre los Depósitos de las Entidades de Crédito pretende garantizar que los depósitos de las entidades de crédito reciban un tratamiento tributario homogéneo, para que de ese modo el sistema financiero no pierda en términos de eficiencia”.

 

Sin embargo, la verdadera razón de dicho impuesto estatal ficticio no es otra que la de vedar a las Comunidades Autónomas para que graven el referido hecho imponible.

 

Dicha iniciativa legislativa es una respuesta a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de noviembre de 2012, que desestima el recurso de inconstitucionalidad núm. 1894-2002, promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, del Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito.

 

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la referida sentencia de 14 de noviembre de 2012:

 

“4.  Para  dar respuesta a  los argumentos que sustentan este  primer  motivo de inconstitucionalidad,  debemos  comenzar por recordar  nuestra doctrina en relación con los límites al poder tributario de las Comunidades Autónomas contenidos en el art. 6, apartados 2 y 3, de la LOFCA. Como ha quedado expuesto, y constatamos recientemente en la citada STC 122/2012,  de 5 de junio (FJ 3),  en relación con el Impuesto catalán sobre grandes establecimientos comerciales, tras su reforma dichos límites tienen ahora una dicción común, lo que determina que su interpretación deba ser asimismo idéntica, debiendo  por tanto abordarse las tachas relativas a la posible equivalencia del IDEC con el IVA y con el IAE con idéntico criterio.

 

El reconocimiento a las Comunidades Autónomas de la competencia para establecer tributos o “poder tributario” se contiene en la letra b) del apartado 1º del art. 157 CE, precepto que en su apartado tercero expresamente remite a los límites contenidos en una ley orgánica y, para la Comunidad Autónoma de Extremadura,  en el art. 81 de su Estatuto de Autonomía (tras su reforma mediante la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero).

 

De acuerdo con nuestra jurisprudencia, los límites contenidos en la LOFCA reflejan que la competencia autonómica para establecer tributos ex novo no se configura constitucionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeta a los límites establecidos en las leyes del Estado a que se refieren los arts. 133.2 y 157.3 CE (por todas, STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4). El poder tributario de las Comunidades Autónomas puede así ser delimitado por el Estado, salvaguardando en todo caso su propia existencia de manera que no se produzca un vaciamiento de la competencia, pues como afirmamos tempranamente “ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria” (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 3; y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3)”.

 

 

La disposición cuya tacha de inconstitucionalidad aquí se denuncia supone un fraude a la Constitución y a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, pues –de manera preventiva y también ante la existencia de la referida Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el tributo extremeño- se vacía de la competencia a las Comunidades Autónomas mediante el expediente de crear un tributo ficticio, vacío de contenido, que grava ficticiamente los depósitos constituidos en las entidades de crédito. Se trata de hacer inviable por parte de las Comunidades Autónomas el gravamen de referido hecho imponible.

 

Mediante el referido expediente (crear tributos ficticios) el Estado puede, a su antojo, dejar vacía de contenido la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas. Es decir, se deja al albur del Estado la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas.

 

Según el artículo 6.Dos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas:

 

Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas”.

 

El artículo 6 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) recoge la prohibición de doble imposición por parte de las Comunidades Autónomas. Según el Tribunal Constitucional (STC 242/2004. de 16 de diciembre), ésta es “la única prohibición de doble imposición en materia tributaria que se encuentra expresamente recogida en el bloque de la constitucionalidad… y garantiza que sobre los ciudadanos no pueda recaer la obligación material de pagar doblemente (al Estado y a las CCAA, o a los entes locales y a las CCAA) por un mismo hecho imponible”. La Ley Orgánica citada, “somete la creación por aquéllas –las CCAA- de tributos propios a dos límites infranqueables: de un lado, dichos tributos no pueden recaer sobre “hechos imponibles gravados por el Estado” (artículo 6.2 LOFCA); de otro, impide el establecimiento y gestión de tributos autonómicos “sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales”, fuera de “los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple” y, aun en estos supuestos, habrán de “establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro” (artículo 6 LOFCA).

 

El Estado tiene que ejercer efectivamente su competencia. En mi opinión, es requisito ineludible que para que opere la referida limitación del artículo 6.2 LOFCA, el Estado tiene que haber ejercido de forma efectiva su competencia, es decir, creando un tributo que grave efectivamente algo; no una mera barrera para que las Comunidades Autónomas no puedan ejercer su competencia constitucional.

 

El referido expediente o argucia no es la primera vez que se utiliza. Así ocurrió con el Impuesto sobre el Patrimonio, a través de la Ley 4/2008, de 23 de diciembre. El profesor SIMÓN ACOSTA[1], explicó la razón por la que no se derogó lisa y llanamente el impuesto: “Si se deroga el impuesto, cualquier Comunidad Autónoma podrá reimplantarlo como tributo propio porque todas pueden establecer impuestos sobre hechos imponibles no gravados por el Estado. Para evitarlo, el Estado va a optar por suprimir el impuesto sin suprimirlo, creando una bonificación general del 100% de la cuota y suprimiendo la obligación de declarar y liquidar. Es decir, el impuesto sigue existiendo y es campo vedado a la imposición propia de las Comunidades Autónomas porque sigue siendo un impuesto estatal, aunque sea un impuesto que no exigirá a nadie: ¿alguien puede creer que seguirá siendo un hecho imponible gravado por el Estado?”.

 

Después, ante la grave crisis económica y fiscal que hoy padecemos, el Impuesto sobre el Patrimonio fue restablecido por el legislador estatal a través del Real Decreto Ley 13/2011, de 16 de septiembre. Se vuelve así a la situación anterior a la Ley 4/2008.

 

Es una buena muestra de que el legislador estatal, mediante dicho expediente, secuestra y libera, según su conveniencia, la capacidad normativa en materia tributaria de las Comunidades Autónomas.

 

En mi opinión, la medida que aquí criticamos contraviene los artículos 133.2, 156 y 157 de la  Constitución Española, así como el artículo 6. Dos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas.

 

 



[1]  “Réquiem por el Impuesto sobre el Patrimonio”. Legaltoday.com, 4 de septiembre de 2008.

Un fraude a la capacidad tributaria de las CCAA

Vaya por delante que no soy partidario de un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, pues considero que finalmente lo pagan los clientes de las entidades financieras. Pero este artículo va de otra cosa.

 

Se está tramitando en el Senado el “Proyecto de ley por el que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica”. Mediante la enmienda nº 169, introducida en el Senado, se crea el Impuesto sobre los depósitos en las Entidades de Crédito; vaciándolo a continuación de contenido a través de establecer un tipo de gravamen del CERO por ciento, así como de la exoneración de la obligación de autoliquidar cuando resulte una cuota íntegra igual a cero euros.

 

La justificación de dicha enmienda es la siguiente:

 

“La creación del Impuesto sobre los Depósitos de las Entidades de Crédito pretende garantizar que los depósitos de las entidades de crédito reciban un tratamiento tributario homogéneo, para que de ese modo el sistema financiero no pierda en términos de eficiencia”.

 

Sin embargo, la verdadera razón de dicho impuesto estatal ficticio no es otra que la de vedar a las Comunidades Autónomas para que graven el referido hecho imponible.

 

Dicha iniciativa legislativa es una respuesta a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de noviembre de 2012, que desestima el recurso de inconstitucionalidad núm. 1894-2002, promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, del Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito.

 

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la referida sentencia de 14 de noviembre de 2012:

 

“4.  Para  dar respuesta a  los argumentos que sustentan este  primer  motivo de inconstitucionalidad,  debemos  comenzar por recordar  nuestra doctrina en relación con los límites al poder tributario de las Comunidades Autónomas contenidos en el art. 6, apartados 2 y 3, de la LOFCA. Como ha quedado expuesto, y constatamos recientemente en la citada STC 122/2012,  de 5 de junio (FJ 3),  en relación con el Impuesto catalán sobre grandes establecimientos comerciales, tras su reforma dichos límites tienen ahora una dicción común, lo que determina que su interpretación deba ser asimismo idéntica, debiendo  por tanto abordarse las tachas relativas a la posible equivalencia del IDEC con el IVA y con el IAE con idéntico criterio.

 

El reconocimiento a las Comunidades Autónomas de la competencia para establecer tributos o “poder tributario” se contiene en la letra b) del apartado 1º del art. 157 CE, precepto que en su apartado tercero expresamente remite a los límites contenidos en una ley orgánica y, para la Comunidad Autónoma de Extremadura,  en el art. 81 de su Estatuto de Autonomía (tras su reforma mediante la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero).

 

De acuerdo con nuestra jurisprudencia, los límites contenidos en la LOFCA reflejan que la competencia autonómica para establecer tributos ex novo no se configura constitucionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeta a los límites establecidos en las leyes del Estado a que se refieren los arts. 133.2 y 157.3 CE (por todas, STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4). El poder tributario de las Comunidades Autónomas puede así ser delimitado por el Estado, salvaguardando en todo caso su propia existencia de manera que no se produzca un vaciamiento de la competencia, pues como afirmamos tempranamente “ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria” (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 3; y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3)”.

 

 

La disposición cuya tacha de inconstitucionalidad aquí se denuncia supone un fraude a la Constitución y a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, pues –de manera preventiva y también ante la existencia de la referida Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el tributo extremeño- se vacía de la competencia a las Comunidades Autónomas mediante el expediente de crear un tributo ficticio, vacío de contenido, que grava ficticiamente los depósitos constituidos en las entidades de crédito. Se trata de hacer inviable por parte de las Comunidades Autónomas el gravamen de referido hecho imponible.

 

Mediante el referido expediente (crear tributos ficticios) el Estado puede, a su antojo, dejar vacía de contenido la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas. Es decir, se deja al albur del Estado la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas.

 

Según el artículo 6.Dos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas:

 

Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas”.

 

El artículo 6 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) recoge la prohibición de doble imposición por parte de las Comunidades Autónomas. Según el Tribunal Constitucional (STC 242/2004. de 16 de diciembre), ésta es “la única prohibición de doble imposición en materia tributaria que se encuentra expresamente recogida en el bloque de la constitucionalidad… y garantiza que sobre los ciudadanos no pueda recaer la obligación material de pagar doblemente (al Estado y a las CCAA, o a los entes locales y a las CCAA) por un mismo hecho imponible”. La Ley Orgánica citada, “somete la creación por aquéllas –las CCAA- de tributos propios a dos límites infranqueables: de un lado, dichos tributos no pueden recaer sobre “hechos imponibles gravados por el Estado” (artículo 6.2 LOFCA); de otro, impide el establecimiento y gestión de tributos autonómicos “sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales”, fuera de “los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple” y, aun en estos supuestos, habrán de “establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro” (artículo 6 LOFCA).

 

El Estado tiene que ejercer efectivamente su competencia. En mi opinión, es requisito ineludible que para que opere la referida limitación del artículo 6.2 LOFCA, el Estado tiene que haber ejercido de forma efectiva su competencia, es decir, creando un tributo que grave efectivamente algo; no una mera barrera para que las Comunidades Autónomas no puedan ejercer su competencia constitucional.

 

El referido expediente o argucia no es la primera vez que se utiliza. Así ocurrió con el Impuesto sobre el Patrimonio, a través de la Ley 4/2008, de 23 de diciembre. El profesor SIMÓN ACOSTA[1], explicó la razón por la que no se derogó lisa y llanamente el impuesto: “Si se deroga el impuesto, cualquier Comunidad Autónoma podrá reimplantarlo como tributo propio porque todas pueden establecer impuestos sobre hechos imponibles no gravados por el Estado. Para evitarlo, el Estado va a optar por suprimir el impuesto sin suprimirlo, creando una bonificación general del 100% de la cuota y suprimiendo la obligación de declarar y liquidar. Es decir, el impuesto sigue existiendo y es campo vedado a la imposición propia de las Comunidades Autónomas porque sigue siendo un impuesto estatal, aunque sea un impuesto que no exigirá a nadie: ¿alguien puede creer que seguirá siendo un hecho imponible gravado por el Estado?”.

 

Después, ante la grave crisis económica y fiscal que hoy padecemos, el Impuesto sobre el Patrimonio fue restablecido por el legislador estatal a través del Real Decreto Ley 13/2011, de 16 de septiembre. Se vuelve así a la situación anterior a la Ley 4/2008.

 

Es una buena muestra de que el legislador estatal, mediante dicho expediente, secuestra y libera, según su conveniencia, la capacidad normativa en materia tributaria de las Comunidades Autónomas.

 

En mi opinión, la medida que aquí criticamos contraviene los artículos 133.2, 156 y 157 de la  Constitución Española, así como el artículo 6. Dos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas.

 

 



[1]  “Réquiem por el Impuesto sobre el Patrimonio”. Legaltoday.com, 4 de septiembre de 2008.