La Orden de Desarrollo de la Ley de Tasas Judiciales, nuevo ejemplo de deficiente regulación.

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El BOE del 15 de diciembre pasado publica la Orden Ministerial, ORDEN HAP/2662/2012, de 13 de diciembre, por la que se aprueba el modelo 696 de autoliquidación, y el modelo 695 de solicitud de devolución por solución extrajudicial del litigio y por acumulación de procesos, de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social.

 

Consta de 19 artículos, dos disposiciones transitorias, una derogatoria, y nada menos que siete disposiciones finales, estas últimas de una más que dudosa coherencia. Al parecer, existen dudas razonables acerca de la existencia del preceptivo previo informe del Consejo de Estado, que, pese a haber sido objeto de intensas búsquedas, no aparece, dando así lugar a que pensemos todos que esta Orden está a la altura de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia. Esto, obviamente, no es ningún cumplido, sino un aviso a navegantes acerca de la improvisación y deficiente técnica legislativa de que adolece, por no hablar de la palmaria indefensión en cuya ageneración viene a abundar. La Orden da motivos sobrados para volver a hablar de todo ello, como veremos a continuación. Me voy a  referir a cuestiones muy bien señaladas por la Profesora de Derecho Civil y abogada Verónica del Carpio Fiestas en un reciente post de su blog veronicadelcarpio.wordpress.com , al que me remito, destacando alguna de las cuestiones sobre las que incide:

 

1.- Acerca de su entrada en vigor:

 

Desde el día 17 de diciembre de 2012 aplica todo lo relativo al modelo 696, relativo al pago de la tasa, constituyendo hechos imponibles todos los que se produzcan a partir de esta fecha.

 

Cuestión más complicada es la de la devolución de la tasa, a la que corresponde el modelo 695. La más que lógica pretensión de que ésta iniciase su vigencia simultáneamente a la de pago, no se cumple. Efectivamente, el artículo que de refiere al modelo de 695 es el 2.2 de la Orden , “Aprobación del Modelo 695, Tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social. Solicitud de devolución por solución extrajudicial del litigio y por acumulación de procesos”. Contempla la devolución parcial en dos supuestos: solución extrajudicial (60 %), que tendrá lugar desde la firmeza de la resolución judicial que la recoja, y, por otra parte, cuando se acuerde por el Juzgador una acumulación de procesos (20 %). Sorprendentemente, la disposición Final segunda, que se refiere a la entrada en vigor de determinadas disposiciones referentes al modelo 695, deja claro que ésta no tendrá lugar sino hasta el 1 de abril de 2013, citando de forma específica los dos supuestos de devolución señalados. Si estos se dieran con anterioridad a dicha fecha, la única previsión recogida en la norma es que el cómputo del plazo para solicitarla se iniciará en la fecha en que hubiera tenido lugar la resolución judicial en cualquiera de ambos casos. Primera incoherencia, en contra de los justiciables y a favor de la recaudación.

 

2.- ¿Qué sucede con el período transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley de Tasas hasta la de la Orden que aprueba el modelo para liquidarlas?

 

Desde la entrada en vigor de la Ley de Tasas, 22 de noviembre de 2012, hasta la de la Orden Ministerial que aquí comentamos, que ha tenido lugar el día 17 de diciembre, ” …aplicándose a los hechos imponibles que tengan lugar a partir de la entrada en vigor de la misma.” (D.A. 2a)  ha transcurrido una período de aparente vacío legal de casi un mes.

 

¿Significa, necesariamente que el Estado no va a cobrar por las tasas devengadas en esa suerte de limbo jurídico? Pues no necesariamente. La Orden Ministerial contiene el modelo necesario para autoliquidar la tasa, cuando la Ley que la establecía, determinando el hecho imponible, ya había entrado en vigor, obviamente de forma precipitada, un mes antes. Esto no significa que la Tasa no sea exigible desde el 22 de Noviembre de 2012, que lo es, sino, simple y llanamente, que ésta no ha podido materialmente autoliquidarse por el sujeto pasivo. Consecuentemente, la Orden Ministerial que aquí comentamos, no impide (ni podría hacerlo)  la exacción de la tasa con carácter retroactivo por cualquiera de los órganos con competencia dentro de la administración. Se señala en el blog a que me he referido antes que por parte de algunos Secretarios Judiciales se ha advertido de esta posibilidad, así como que algunos juzgados ya han solicitado a los justiciables el pago de la tasa con retroacción al momento de interposición de la demanda o recurso.

 

 3.- Vulneración del principio de jerarquía normativa

 

Digo en el punto anterior que la OM no podría modificar, ni enmendar la Ley de tasas judiciales.  Cualquiera de dichas cuestiones, así como las contradicciones en que la Orden incurra respecto a la Ley suponen una vulneración de este principio. Claro que si, como parece, el informe previo del Consejo de Estado brilla por su ausencia, cosas así son lo menos que puede pasar, por no hablar de otras consecuencias más graves, como la posible nulidad de la Orden.

 

4.- La Orden Ministerial exige, de manera injusta, que todos los justiciables para acceder a juzgados y tribunales tengan y manejen una conexión a internet. La autoliquidación de la Tasa sólo puede realizarse desde un terminal informático.

 

El artículo 5 establece las formas de presentación de los modelos 696 y 695. Amén de remitir al portal de la Agencia Tributaria en Internet, señala expresamente que “Será necesaria la conexión a Internet para poder obtener las autoliquidaciones impresas válidas para su presentación” Los impresos, pues,  únicamente están disponibles en internet. Sólo, y exclusivamente desde un ordenador podrán rellenarse, y proceder después a su impresión. Ni los juzgados, ni el Ministerio de Hacienda tendrán a disposición de los ciudadanos impresos que puedan rellenar a mano (piénsese en alguien no familiarizado con la informática, ni con posibilidades de manejarla como usuario. Aunque el Ministerio no haya contemplado esta posibilidad, existe. Personas mayores, o no tanto). Nos encontramos ante la peculiar situación de que, a pleitos en los que no se requiere ni abogado ni Procurador, que pueden iniciarse rellenando una papeleta que (esa sí) le entregan en el Juzgado, resulta que debe acompañarles una autoliquidación que sólo puede realizarse desde un terminal informático. Todas estas novedades, simple Orden Ministerial mediante, y sin que nada de ello esté previsto en la Ley que desarrolla ni en ninguna otra.

 

La Orden, por cierto, nada dice acerca de los muy razonablemente previsibles errores de conexión, y sus consecuencias. ¿Resultará en tales casos que ante un posible incumplimiento involuntario de nuestras nuevas obligaciones para con el Ministerio de Hacienda debamos reducir los plazos  conocidos como “de término”.

 

5.- La Orden Ministerial únicamente prevé el acceso a la administración de Justicia de ciudadanos  con NIF

 

Volvamos al artículo 5 “Formas de presentación de los modelos 696 y 695“, citado en el punto anterior,   que deja establecido lo siguiente: “No obstante, por motivos de seguridad, el dato del NIF del contribuyente se deberá cumplimentar manualmente.”. ¿Se excluye a los titulares de NIE, a los sin papeles? ¿Qué sucede en la jurisdicción contencioso administrativa –donde quien está exenta es la Administración, no los ciudadanos- y los procedimientos en materia de extranjería? ¿Estamos seguros de que van a poder ir cumpliendo las exigencias contempladas, primero, en algunos casos, pagar la tasa; más acceder a internet, y en además rellenar a mano esa autoliquidación, con un dato identificativo que cabe prever que no tengan? ¿Dónde está la referencia al NIE?  Todavía no ha dado tiempo a que Asociaciones cuyo objetivo es la protección y defensa de colectivos desprotegidos se posicionen. A modo de solución, citamos la siguiente: La posible ausencia de documentación acreditativa de identidad está prevista en el artículo 163 del Reglamento Notarial, incluso con expresa referencia al caso de expediente de asilo, refugio, repatriación y similares:

 

“[…] No será preciso aportar documentos de identidad cuando el compareciente manifieste carecer de ellos y la finalidad del documento otorgado sea exclusiva y precisamente la de hacer manifestaciones u otorgar poderes en relación con un expediente administrativo o judicial de asilo, acogida de refugiados, repatriación u otro similar, siempre que quede constancia de la huella digital y de fotografía del compareciente.”

 

6. A modo de conclusión. Más cuestiones cabe señalar en la OM que ponen de manifiesto la onerosa (y nunca mejor dicho) falta de rigor y técnica de que adolece. Me remito al blog de Verónica del Carpio, que los explica más detalladamente, y mejor. Y voy concluyendo.

 

Tanto la Ley 10/2012, de tasas judiciales, como esta OM HAP/2662/2012, de 13 de diciembre, evidencian una gravísima falta de sensibilidad por parte de nuestros gobernantes. No podemos entender de otra manera esas exigencias de manejo de nuevas tecnologías, tenencia de un determinado documento identificativo, por no hablar de la capacidad para hacer frente al pago de una tasa para, a fin de cuentas, acceder a una tutela judicial efectiva. Bueno, sí. Añadamos un palmario desconocimiento de la realidad jurídica y sociológica que todo esto refleja. No todos los ciudadanos son contribuyentes. Y, gracias a que existan medidas como las que las dos normas citadas imponen, el ratio irá bajando. No podemos dejar, en la medida de nuestras posibilidades, que esto suceda.

 

 

Análisis económico de la Ley de tasas en el ámbito de la Administración de Justicia

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Pienso que para enjuiciar adecuadamente la decisión del Gobierno de introducir tasas para solicitar tutela a los tribunales es imprescindible realizar un análisis económico profundo de la iniciativa, que hasta hace nada ha faltado de manera clamorosa, al menos por lo que yo sé. Afortunadamente, NeG publicó ayer un magnifico post sobre el tema, serio y riguroso, como todos los suyos, pero que, en mi opinión, no puede ser más que el inicio del debate.

 

Es  triste que este tipo de análisis escasee tanto, pese a su enorme importancia. Es muy deprimente que la Administración apenas los haga antes de planearse reformas importantes. Algo de culpa tenemos también los juristas, dada nuestra natural tendencia a pensar más –al menos de manera inmediata- en valores y principios antes que en consecuencias y realidades. Por último, los economistas, proclives en principio a las tasas, no suelen conocer el funcionamiento de la Administración de Justicia española con suficiente profundidad como para realizar análisis muy detallados.

 

Yo no pretendo cubrir este hueco, ni mucho menos, porque no tengo competencia para ello ni en uno ni en otro campo. Pero sí al menos plantear algunas cuestiones que creo que deben tenerse en cuenta en el debate y sugerir algunas ideas de por dónde debería transitar.

 

Lo primero que tenemos que comprender es que, al menos en teoría, la finalidad de este tipo de tasas no es sólo recaudar, sino disciplinar la demanda e impedir su abuso. Se trataría, por un lado, de que contribuyan a sufragar el coste de la Justicia los que más uso hacen de ella y, por otro, de disuadir acudir a ella cuando no existe motivo lo suficientemente justificado. Parece un argumento impecable: ¿De qué nos sirve la Justicia si, por tenerla colapsada, no puede cumplir su función? Como todas las barreras, la tasa busca desincentivar el (mal) uso del servicio y así reducir su coste y hacerle ganar en eficiencia, evitando el colapso. A esto no cabe contestar simplemente que lo que procedería en rigor es arreglar la Justicia, porque éste precisamente sería un medio para hacerlo, para que la gente tenga tutela efectiva de verdad y no sólo en teoría.

 

Lo que ocurre es que –como me comentó el otro día mi buen amigo Alfonso Carbajo- hay gente que merece ser disuadida y otra que no, y la tasa sólo es eficiente cuando consigue lo primero y evita lo segundo, lo cual en este ámbito no es nada fácil. Como nos indicaba el mencionado post de NeG “serían necesarias unas tasas impuestas a los demandantes que reflejen los costes externos, y unos subsidios a los demandantes para que hagan suyos los beneficios externos de su demanda”. En definitiva, un mecanismo ajustado que permita a cada parte internalizar sus costes, con la finalidad de evitar tanto un exceso de demandas (cuando no son beneficiosas) como un déficit (cuando sí lo son).

 

Pues bien, para comprobar si efectivamente se consigue este efecto en el caso de esta ley, no sólo es necesario examinar de manera concreta cómo se han articulado estas tasas (ver ley), sino también examinar cómo funciona la Administración de Justicia, porque puede ocurrir que cualquier tipo de tasa (siempre que sea elevada), en relación con el funcionamiento ordinario de nuestra Justicia, no sólo no contribuya a mejorarla, sino a empeorarla. Analicemos ambas cosas por separado, aunque sea brevemente.

 

En relación al primer tema, lo que llama la atención es que la cuantía y la generalidad de la medida parece encaminada a recaudar lo más posible, por un lado, y a disuadir sin discriminación de cualquier tipo, por el otro (ver aquí). Sin embargo, una disuasión sin discriminación resulta extraordinariamente preocupante. Sobre este tema, que apunta también el post de NeG, ya hemos tratado extensamente en este blog. Recordemos los ejemplos sobre posibles reclamaciones por parte de los usuarios de servicios bancarios que nos proporcionó Gonzalo Romero en su post (aquí). Las tasas lo que están haciendo es elevar el coste por reclamar en estos casos, por lo que  están reduciendo correlativamente el coste (o el riesgo) de las entidades bancarias por comercializar productos abusivos. Lo mismo ocurre con las reclamaciones contra las actuaciones urbanísticas realizadas por nuestros gestores municipales, siempre tan escrupulosos en el cumplimiento de la legislación aplicable, como nos comentaba Verónica del Carpio en un comentario a un post sobre los indultos (aquí). De esta manera se está reduciendo el coste de los malos gestores a la hora de realizar sus cotidianas cacicadas. Ya nos advierte el modelo clásico que, cuando un coste se reduce, el incentivo a profundizar en ese mercado aumenta.

 

Esto es precisamente lo que distingue el tema de las tasas judiciales del copago sanitario. Por pagar un euro por receta o por consulta (de efecto exclusivamente disuasorio y no recaudatorio) no van a aumentar las enfermedades en España. Pero quizá con una ley de tasas como esta, sí aumenten las injusticias. La diferencia es que en la sanidad no hay otra parte que pueda aprovecharse de  la situación, mientras que en la Justicia sí. No obstante, frente a este argumento se podría alegar que el que esté convencido de que la razón y el Derecho están de su lado debería pleitear, porque va a terminar recuperando la tasa (si hay condena en costas). Pues bien, creo que para contestar a esta objeción tenemos que pasar a la segunda cuestión: la relación de la tasa con el actual funcionamiento de nuestra Justicia.

 

Todo el mundo sabe que la Justicia en España funciona muy mal: es muy lenta y sus decisiones poco predecibles. Ese es precisamente el problema, que todo el mundo lo sabe. Por ello, no resultan nada infrecuentes las conductas estratégicas (moral hazard) que tienen en cuenta esta realidad. Incumplir una obligación no sale caro cuando sé que la lentitud de la decisión judicial y su falta de predictibilidad  juegan a mi favor. Siempre te puede tocar la lotería y en el peor de los casos, cuando te corresponda pagar, vete a saber si todavía existe el mundo. Lógicamente, en este escenario, la tasa reduce todavía más el coste del incumplidor y aumenta su incentivo a incumplir. Correlativamente, el cumplidor tiene que añadir al riesgo de la lentitud y de la falta de predictibilidad el coste de la tasa y el riesgo de no recuperarla, por lo que su incentivo para demandar disminuye.

 

La conclusión que me gustaría avanzar, a beneficio de inventario de lo que opinen los comentaristas que quieran participar, es que sólo se pueden introducir tasas cuando la Justicia funcione razonablemente, pero no para que funcione. En el Reino Unido existen tasas y son más elevadas que las nuestras, sin duda, pero su justicia funciona mucho mejor, y no creo que lo hayan conseguido gracias a las tasas. Si introducimos las tasas sin reformar primero la Justicia lo que obtendremos es una simple apariencia de funcionamiento correcto (de las que tanto gustan a este Gobierno, por cierto), quizás incluso una Justicia menos colapsada (aunque es discutible si aumenta el incentivo para incumplir), pero también, sin ninguna duda, una sociedad menos justa.