La reforma territorial que no llega

Vivimos una tensa relación entre los distintos niveles administrativos del país.  El Estado, las Comunidades Autónomas, las Diputaciones, las Mancomunidades y los Municipios frecuentemente se solapan en competencias sin que nadie verdaderamente quiera poner fin a la duplicación y a la ineficiencia.  Preguntado por el gran número de municipios en el país, muchos políticos contestan que no sobra ni uno, ni por supuesto tampoco sobra ningún alcalde ni concejal.

 

Sin embargo,  la duplicidad de funciones y el gasto despilfarrador ha llegado a encontrarse en entredicho con la aguda falta de liquidez que vive el país,  así como la persistente crisis inmobiliaria; obliga incluso a los más reticentes a ahorrar.  Por ejemplo, una reciente iniciativa del Gobierno contempla la eliminación de las mancomunidades en España y propugna cierta reducción en el número de municipios que suman, actualmente, 8.116 en total.

 

Sorprende la supresión de las mancomunidades pues son entidades constituidas por agrupación de municipios, bajo la órbita de las Comunidades Autónomas, para mejorar y hacer más eficientes la prestación de servicios básicos, tales como, la recogida de basura, maquinaria de obras, servicios técnicos, servicios sociales, etc.  Funciones similares las realizan las Diputaciones que fueron creadas por un patrón estatal anterior a la Constitución de 1978 y cuya redundancia es evidente desde la puesta en marcha del estado autonómico.   Pero, lo que más sorprendente de la iniciativa es el escaso ahorro que se pretende conseguir con estas medidas, tan siquiera 3.500 millones de euros.  Estudios presentados y comentados en el último y animado Debate del Foro Arrupe Madrid muestran ahorros iniciales diez veces mayores, si se consiguiera agrupaciones municipales mínimas de 20.000 habitantes entre los municipios, si se impusiera criterios de eficiencia en la gestión de todas las Comunidades Autónomas así como en las grandes urbes, y si, además, se suprimiesen las Diputaciones que son superfluas desde la creación de las Comunidades Autónomas.

 

Sin embargo, dichos ahorros parecen no interesar a nuestra clase política.  A mayor número de instancias administrativas la oportunidad para el caciquismo está servida; aspecto que parece muy atrayente para ciertos de nuestros políticos.  También contribuye al status quo la falta de transparencia que dificulta que la Sociedad Civil española se entere debidamente y actúe, en consecuencia, poniendo límite a una situación del todo inviable.  Dicho esto, lo cierto es que estimaciones como las realizadas por algún joven y valiente partido político y por ciertos Secretarios de Administración Local, igualmente valientes, empiezan a aportar luz.[1]

 

En estos momentos económicos tan difíciles en que nuestro país precisa de ayuda económica extranjera, podemos atisbar una mínima luz de esperanza: será el exterior el que ponga condiciones y presione a la clase política para que haga reformas.  Mucho pedir será que quemen la poltrona, pero algo tendrán que hacer para proceder a simplificar las estructuras presentes, tal y como la presión exterior reclama.  No será toda la reforma territorial que necesite España pero bienvenido sea cualquier paso que mejora la eficiencia del sector público.



[1]Véase por ejemplo, Grupos de Administración Pública y Economía de UPyD, El coste del Estado Autonómico: Administración Autonómica y Local, 2012 y  Leopoldo Reguera Reguera et al, “Propuestas para el Debate sobre la Reforma de la Ordenación Territorial y Administrativa Local”, Febrero 2012.

La conformidad en el “caso Pallerols”: legalidad e ineficacia.

Aunque la noticia sea descorazonadora, y pese a lo que uno ha leído y oído en los últimos días, nada tiene que ver esta solución procesal con aquello de la colérica Reina de corazones de Alicia (¡No! ¡No! Gritó la Reina- ¡la sentencia primero! ¡Ya habrá tiempo para el juicio después!) Abundan las opiniones justificadamente perplejas ante el acuerdo de conformidad al que el Fiscal y las defensas de los acusados han llegado en el procedimiento penal conocido como  ‘caso Pallerols’, dando, una vez recaída sentencia que ratifique esta conformidad, definitiva respuesta judicial a hechos relativos a la trama de financiación irregular de UDC, por delitos cometidos nada menos que desde 1994 a 1999.
 
En síntesis, los hechos consistieron en el desvío de fondos de la Unión Europea destinados a cursos de formación para desempleados a través de las sociedades del empresario -que tristemente ha dado nombre al caso en los medios de comunicación-  dinero con destino parcial a la financiación del partido político. No trato de mostrar mi parecer sobre las implicaciones políticas del asunto, aunque para un adecuado encuadre procesal de los hechos no puede perderse de vista  que, según el acuerdo, los acusados eran, a saber: el empresario mencionado; el entonces director general de Empleo de la Generalitat; su hermano, a la sazón ex secretario de organización de UDC;  un militante del partido; en fin, la propia formación política como responsable civil subsidiaria. El acuerdo contiene penas de prisión cuya duración implica que ningún condenado previsiblemente las cumplirá; además, se les imponen penas de multa en su conjunto próximas a 260.000 euros. Importa añadir que el Fiscal y las defensas han pactado que los acusados restituyan los 388.483 euros defraudados más intereses legales. Si bien se especula que la cantidad verdaderamente defraudada está alrededor de 600.000 euros, en el acuerdo de conformidad sólo esos 388.000 se consideran probadamente desviados a fines ilegítimos.
 
Sin duda otro dato esencial para entender la solución ofrecida por la Fiscalía es que la investigación de los hechos se ha demorado 13 años, lo que el Fiscal General del Estado, interpelado por semejante cosa, ha calificado literalmente de excesivo, escandaloso, aludiendo a unas circunstancias procesales penosas.
 
En fin, para el acusado respecto al que el Fiscal había solicitado la mayor pena de todos los implicados-cinco años de cárcel-el acuerdo que reflejará necesariamente la sentencia reduce la más grave a un año y medio de prisión (delito continuado de malversación y falsedad documental). Para otros dos, que aceptan una condena por delitos de fraude de subvenciones y falsedad documental, la más grave es de siete meses de cárcel. Y para un cuarto, la pena inicial de prisión se sustituye por una de multa; en cualquier caso, los condenados a penas de multa no ingresarán en prisión si la pagan, lo cual es más que previsible.
 
Las razones por las que la Fiscalía aceptó reducir las penas son en esencia dos: primero, concurre la atenuante de reparación del daño, prevista desde el Código Penal de 1995,  ya que los condenados han restituido el dinero defraudado, aunque como tantos otros ya nunca devolverán el cargo; segundo, el -en efecto- escandaloso retraso de la tramitación encaja como un guante en la atenuante de dilaciones indebidas del proceso, incoado en el año 1999 y hasta hoy no concluso por distintas vicisitudes que podrán explicarse pero no justificarse: baste destacar que incluyen un improcedente y prematuro archivo de la causa, pero que son gravísimas y extraordinarias es obvio.
 
Digámoslo claramente: la institución de la conformidad gustará o no pero no es una singularidad de nuestro ordenamiento, ni un instrumento oportunista empleado ad hoc  para favorecer a nadie. El plea bargaining o guilty plea es una venerable figura en el derecho norteamericano, pero también está presente en los países de tradición procesal continental (Portugal, Italia o Alemania tienen regulaciones en esencia análogas a la española y hasta se propuso en 1987 en una recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa). Constituye una manifestación de la Justicia penal negociada que se introdujo como uno de los paliativos de su crisis.
 
Sobre todo, nuestra remendada y vetusta Ley de Enjuiciamiento Criminal la prevé desde el año 1882 con carácter general para el llamado procedimiento ordinario (previsto para delitos graves que tengan señalada penas que superen los 9 años de prisión), siempre que la concretamente impuesta no supere los 6 años, límite temporal insuperable para que el Ministerio Fiscal, en su caso las acusaciones particulares y las defensas lleguen a acuerdos de esta clase. En el más común de nuestros procedimientos por delito (el abreviado, por el que se siguen los delitos con penas previstas no superiores a 6 años de prisión), se aplica masivamente en todos los tribunales penales desde el año 1988. Desde 1995 existe en el procedimiento del Tribunal del Jurado. Desde 2002, en el ámbito del llamado juicio rápido, la conformidad es mayoritaria en los procedimientos penales con la particularidad de que, por ministerio de la ley, el tribunal ha de reducir en un tercio la que concertadamente fijen el fiscal y los abogados defensores, en un confesado esfuerzo del legislador  de  premiar al reo que acepte su culpa, bonificando de modo sustancial las penas que se le piden.
 
Nada de esto tiene que ver – y eso deben evitar fiscales y jueces – con el chalaneo desvergonzado, ni con torcer o forzar interesadamente la legalidad. Tampoco con coartar la libertad del delincuente impeliéndole a aceptar el delito y sus consecuencias sin ser verdaderamente el autor…aunque sí tiene que ver, y mucho, con la legítima búsqueda de ventajas con el acuerdo: para el Fiscal como primer defensor y garante de la legalidad, el pacto evita los riesgos de una posible sentencia absolutoria si la prueba practicada en juicio no responde a lo esperado, además de contribuir a agilizar la insoportable carga de los tribunales penales; para las defensas, mal se entiende una conformidad si no se reduce la pena, sea aplicando atenuantes a las que en efecto el acusado es acreedor, o simplemente fijándola en una extensión al menos cercana al mínimo legal. Con la transacción buscará el abogado evitar las más de las veces no las incomodidades de un juicio, sino el riesgo de que se impongan al acusado penas superiores a las que el pacto previo le asegura. Un acuerdo en el que por lo común todos deben ceder, menos la ley.
 
Quiere decirse que aunque uno comparta la estupefacción que a cualquiera produce saber que un proceso no especialmente complejo dura 13 años, la solución consensuada que en el caso Pallarols aceptará el Tribunal es perfectamente ajustada a la ley, resulta razonable en atención a las extraordinarias circunstancias del procedimiento, aunque implica una muestra de manual del fracaso de la respuesta de la Justicia penal. Lo que debe salvaguardar el Tribunal es que la conformidad se presta espontánea y libremente por el acusado, que ha sido ratificada por el abogado defensor, que los hechos aceptados encajan inequívocamente en el delito aplicado, además de que las penas se ajusten a la ley penal. No entrará pues, ni por desgracia importa, en si lo aceptado por las partes es o no la verdad formal (la que admiten los acusados por conveniencia a pesar de no ser cierto lo que reconocen) o la verdad material, aunque ésa debe ser la aspiración de todo procedimiento y de quienes servimos para defender la correcta aplicación de las normas.
 
No es pues fundada la afirmación de que el principio de oportunidad o la conveniencia política haya primado sobre el de legalidad, ni que sufran otros principios tradicionales como el de oficialidad: ni el fiscal ni el juez deben tolerar soluciones que la ley no permita, y menos para cerrar en falso un proceso por costoso y difícil que pueda preverse. Lo que no puede negarse es que aunque en esta solución consensuada se hayan aplicado correctamente las leyes, el sistema vuelve a mostrar su ineficacia para casos en los que especialmente todos esperamos que la (vapuleada, paupérrima) Justicia penal cumpla dignamente su papel. No son tiempos para confiar en que esto cambie pronto. Como tampoco para esperar que algunos acepten sus responsabilidades morales y políticas; pero ésa es otra historia.